政府生态治理现代化主体体系构建与结构变迁

张晓忠

(江苏理工学院， 江苏常州 231001)



政府生态治理现代化主体体系构建与结构变迁

张晓忠

(江苏理工学院， 江苏常州 231001)

政府生态治理包括主体、价值、功能、制度、方法与运行等现代化体系，其中主体体系起到引领全局的重要作用。各主体的角色职能定位应该是：政府主导、市场主演、社会协作、公众参与及媒体监督。政府生态治理主体体系现代化不仅仅在于主体体系本身的构建与完善，更重要的还在于使其“现代化”，即更加侧重于治理结构的调整与变革。应形成多元协同共治的政府生态现代化治理格局，其特征主要表现在治理主体结构的调整上，需要在政府主导下多元共治，创新政府、市场、社会共治的生态治理体系结构现代化取向的重大转变。政府生态治理结构将根本改变传统的政府一元统治与管理模式，给予社会更大自治空间，从而实现以法治为基础和保障、以协同共治为路径、更加注重通过统筹推进、协调发展的方法来进一步推进生态治理，最终实现生态善政与善治，提升政府生态治理能力现代化总体水平。

政府生态治理； 生态善改； 主体体系； 结构变迁

当前生态治理问题意见众多，现实矛盾复杂尖锐。构建科学与完善的政府生态治理现代化体系是提升政府生态治理能力的前提。本文仅就政府生态治理现代化的主体体系的构建,及其多元协同共治的结构性变迁加以初步探讨。

一、政府生态治理主体体系从传统到现代的结构性变迁

国家治理体系现代化是指“国家治理体系从传统到现代的结构性变迁”[1]，包括制度的全面、稳定、民主与法治，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善用法治思维和法律手段，促使中国特色社会主义制度优势转化为治理国家的效能。国家治理现代化从治理体系上来衡量，主要包括“民主治理、结构合理、责权分散、制度健全、方式法治、手段先进等指标”[2]。政府生态治理体系构建亦应以此来衡量。

政府生态治理现代化主要是从上层建筑和思想文化意识形态的层面探索政府生态治理体系及其治理能力的现代化，内容是指政府从传统统治型环境管理向现代公共服务型生态治理转变的历史进程，主要包括理念、体系、能力、手段等现代化。政府生态治理体系现代化是指政府生态治理的组织体系和制度体系设计，不仅指创建系统、完备、有效的治理主体体系，更在于形成多元、协同、共治的生态治理结构,从而实现政府生态治理的制度化、规范化、程序化。正如亨廷顿指出的：“现代化意指社会有能力发展起一种制度结构，它能适应不断变化的挑战和需求。”[3]

正确理解政府生态治理体系现代化的内涵与实质，应着重把握以下几点：

其一，内涵与外延的立体多维性。政府生态治理体系现代化是一个内涵和外延都比较庞大的综合性概念，既包括政府生态治理主体，如政府、企业及公众等；也包括政府生态治理客体，如经济、政治、文化、社会、生态环境等；同时还包括政府生态治理的道路、理论、制度、政策、方法等等，是多维与立体的。涉及观念与行为，政策与制度，政治与经济，政府与个人，渗透政府生态治理的各领域与角落。

其二，治理体系的系统完备有效。要想实现政府生态治理的现代化，首要任务是建立健全一套完整、科学、合法、有效的政府生态治理现代化体系，最主要的是构建一整套民主化、法治化的制度体系。因为，完备的制度是构建生态治理体系、提升生态治理能力的基础。政府生态治理体系现代化是由主体多元化、过程系统化、方式民主化等多种要素组成。与过去传统、简单的环境治理模式有别，政府生态治理体系现代化更强调主体、价值、功能、制度、方法及运行过程等六大体系的完整、科学、合法、有效，其中，主体体系起到引领全局的重要作用，其角色定位是政府主导、市场主演、社会协作、公众参与及媒体监督。

其三，治理结构的多元协同共治。治理结构是不同治理主体力量的配置方式。多元治理表明了一种“更优地实现公共服务的意愿”[4]。广义的政府生态治理现代化结构包括政府主导多元共治的主体体系、现代生态文明理念的价值体系、统筹保护监管合作的功能体系、完善生态法律规制的制度体系、综合手段多项协同的方法体系、管理体制机制高效的运行体系等六大体系的构建与完善，狭义的则专指最重要的主体体系结构。构建政府生态治理体系，关键是要构建一个现代化的政府生态治理结构。与传统的政府生态管理模式相比，政府生态治理现代化体系结构应形成系统、整体、协同、共治的生态治理结构新格局，其特征主要表现在治理主体结构的调整上，需要在政府主导下多元共治，创新政府、市场、社会共治的环境治理体系结构，不同主体之间互动要实现规范化、程序化、法治化。处理好政府与市场的关系、政府与社会的关系、政府与国际组织的关系。

其四，实质在于治理结构的调整与变革。推进我国政府生态治理体系的现代化，必须体现政府、市场、社会等要素结构的合理化，注重多元主体的力量均衡与制约并构建协商共治体系。政府生态治理体系现代化理论的实质不仅仅在于治理体系本身，更重要的在于使这一体系的“现代化”，要根本改变传统的政府一元统治与管理模式，给予社会更大自治空间，进而实现以法治为基础和保障、以多元协同共治为路径。政府生态治理体系现代化更加侧重于治理结构性变迁，良好的结构才能实现有效率的功能，政府生态治理能力实际上就主要表现为主体结构在治理过程中的功能实现，结构与功能协调。

总之，政府生态治理现代化是一项整体的、系统的工程，在体系结构上要形成一套良好的基本框架。这样，就可以在很大程度上使我国政府的生态治理适应多变的时代，推动我国生态综合治理的制度化、规范化以及程序化，进一步对我国政府生态治理体系进行完善，大幅度提升我国政府的生态治理能力，从而实现政府乃至国家生态治理的现代化发展。

二、政府生态治理现代化主体体系的构建与完善

政府生态治理现代化体系构建包括主体、价值、功能、制度、方法与运行等，其中主体体系起到引领全局的重要作用。政府生态治理现代化主体体系解决的是“治理主体是谁”的问题，即各个主体的角色职能定位。生态治理的主体是指那些生态治理过程中所涉及的具有相关权利和义务的个体、组织和机构,同时他们与生态环境问题的产生也有密切的关联。具有中国特色的政府生态治理现代化主体体系应涵盖政府、市场、社会、公众、媒体及国际等六大主体。就国内而言，各主体的角色职能定位是：政府主导、市场主演、社会协作、公众参与及媒体监督。整个主体体系可以分为政府内外两大系统，外系统又可分为社会和市场两大领域，社会领域包括公众、第三部门与媒体，市场领域包括企业主体与市场机制。但狭义上使用的社会主要指非政府组织主体，或称社会组织、第三部门、NGO。

第一，政府主体主导。政府是生态治理的主导者和带头人，负担着制定总体发展战略、作出具体决策，推动生态文明建设实施，保障生态治理成效，提高生态文明建设水平等重要职能，即引领政府生态治理现代化体系的构建。政府生态治理现代化的主体体系以国务院及各级地方政府为核心与主导，承担主要主体责任，体现其生态建设、开发和管理能力。具体讲，经济管理的综合部门——发改委，是政府生态治理主体的协调和牵头部门，会同环保部门、林业部门、国土部门、经信部门、统计部门、文化部门等其他部门和机构，共同推进政府生态治理现代化。

第二，市场主体主演。市场机制具有优化配置资源环境的决定性作用，政府生态治理现代化主体体系构建应该积极发挥市场的作用，克服政府主体治理局限与弊端。政府生态治理应尊重市场法则、用市场经济手段解决市场问题。只有当市场逐渐完善和发展，生态方面的公共问题治理与公共服务提供才能通过市场的运作得以进行。企业是市场的主体，要充分了解和发挥各种类型的企业在国家生态治理中的积极作用。混合型市场企业主体承担着生态治理的重要责任，包括国有、私有；内资企业、外资企业；跨国企业、本土企业等。

第三，社会主体协作。这里的社会在狭义上使用，专指第三部门等社会组织。在政府与资本之间，有一个不能弱势的第三方，就是社会。公众与媒体以下单列。社会的高度自治，意味着有效管理政府和有力控制资本。现代社会的理想状态，是小政府、大社会、弱资本。各类社会组织主体包括科技型、公益型、服务型等；全球型、本土型等。政府生态治理体系构建要促使全社会的生态治理素质与能力的提高，并着重培育非政府组织主体。

第四，公众主体参与。公众是生态治理的践行者、中流砥柱和力量源泉。生态治理强调外在力量——公民社会等的参与，自下而上的参与和自上而下的管治并重。“公众的理念、偏好、行为，以至习惯都成为相关治理制度能否实施、治理绩效能否实现的基础和保障，决定着生态治理的方向、进程和质态。”[5]主要是利益受损群主为维护自身环境权益而成为公众参与的主力军。同时，热衷于参与环保的普通公众越来越多，他们的参与、支持推动诸多环境问题的解决，从而成为政府生态治理的中坚力量。

第五，传媒主体监督。各类传统和新型媒体，介于政府与公众之间，发挥着重要的作用。在环境治理中，媒体工作者通过对某一环境事件的报道和评论，扩大了事件的传播范围，进而形成有影响力的地区乃至全国的公共“议题”。同时，又要承担起党媒姓党的作用，实现政府生态治理行为和信息输出的互动一致。媒体既可以依法刊登企业广告，依靠企业广告费作为运营经费，但传媒也必须同样依法刊登对企业，甚至对其提供经费的企业发布不利的生态违规的信息，以此承担起社会责任，取得公众的广泛支持。

第六，国际主体合作。从全球范围看 ,生态治理主体包括国家、政府间的国际环境组织、非政府国际环境组织等。“目前，在全球生态治理活动中，影响力最大的并不是哪个国家或政府，反而是在被非政府组织不断地推进着。”[6]因此，在构建国内政府生态治理现代化体系的同时，要吸收借鉴国外生态治理的经验，支持并积极参与国际生态治理体系的构建，注重内外两个体系的衔接及其互动，加强域外的国际合作与全球生态治理，包括与其他国家、跨国区性政府间与非政府组织等生态治理主体的全球生态环境的共治。

总之，政府生态治理现代化需要有多元化、负责任的治理主体。随着经济的发展,社会主体越来越多样化，但最重要的主体是政府、市场、社会。因此，要重点构建创新型体制，即政府、企业(市场)、公众(社会)共治的环境治理。然而，只具备系统结构的诸要素还远远不够，还必须形成这些主体的有机统一的完整体系，这就要求实现政府生态治理现代化主体体系结构从传统到现代的变迁，不仅要构建主体体系，还要使之“现代化”，形成系统、整体、协同、共治的环境治理格局，更注重政府生态治理的统筹推进、协调发展，需要用系统论的方法来推进生态环境治理。

三、政府生态治理现代化体系主体结构的调整与变革

政府生态治理现代化体系构建包括主体、价值、功能、制度、方法与运行等，其中主体体系在整个治理体系中最为重要。狭义的政府生态治理现代化体系结构主要是指主体结构。治理主体结构解决的是“治理主体之间是什么关系”的问题。具有中国特色的国家治理结构包括政党、政府、企业、社会、公民、媒体等六大主体，缺一不可。政府治理现代化与国家治理现代化一样，也应当是党委领导、政府主导、市场主演、社会协作、公民参与的多元共治结构。政府生态治理现代化主体体系结构应该是一种以法治为基础和保障、多元协同共治、良性互动治理、善政走向善治。政府生态治理现代化主体构建的实质在于治理结构的调整与变革，应主要围绕下述四个方面的目标和原则来进行。

(一)政府生态治理现代化体系主体结构应以生态法治为基础和保障

“生态是立国之本，法治是治本之策。”生态法治是保障生态安全之根本，要深入推进“生态法治”战略，依赖于生态立法、生态执法和生态司法的改进。政府生态治理方式未来在现代化体系建立健全后，将不再仅仅依靠强制性的行政手段和政府公权力的作用，而越来越多地依靠法律手段，更加注重生态治理的法治化、规范化，手段更加文明，也更加具有科技含量。不同主体之间的互动也要实现规范化、程序化、法治化，政府生态治理现代化制度体系要从政府主导，市场、社会多元生态共治层面构建法律与制度体系。

(二)政府生态治理现代化体系主体结构是一种多元协同共治

西方理论界一般将治理的主体概括为公共机构、私人机构和非营利组织，而在我国则表达为政府、市场与社会组织。现实状况已不允许政府作为唯一的治理主体，治理主体的构成应该涵盖政府、社会领域、市场领域、域外等。同时，还要加强与各国政府等国际生态治理主体合作。

1. 政府生态治理现代化应还给市场应有地位，实现市场应有功能

我国现行生态治理模式一个很大的缺陷就是缺乏市场的决定性作用。生态共治要发挥政府主导作用，还给市场应有的地位，实现市场应有功能。以前在污染防治上，用得较多的是法律和行政手段，市场手段用得很少。“当代政治学严重缺失的就是关于市场角色和范围的辩论。”[7]用市场手段来改善环境，政府生态治理与市场行为的互动、政府生态治理与企业行为的联动，这是我国今后改革的方向。

改革开放以来，尤其党的十八届三中全会，我国越来越强调市场在资源配置中起决定性作用，我们也应当把中央关于深化改革的理念，贯彻到环境保护工作当中。近年来，政府开始强调环境保护市场化机制。随着经济以及环境保护事业的发展，人们看到，单纯使用行政管理的方式具有一定的局限性，效果并不好，尤其近年来雾霾、水污染等问题频发，难以得到有效治理。《关于推行环境污染第三方治理的意见》《水污染防治行动计划》等许多新出台的规定中都强调了发挥市场体系的作用。“污染企业付费、专业化治理”的第三方治理模式被寄予了厚望。虽然有多种经济手段，但其依然还是辅助手段，需结合行政、法律等措施走综合治理环境的道路。目前最需要改革的，并非某个具体的政策环节，而涉及政府、公众和企业在环境管理上的大的定位问题。

2. 社会组织将成为政府生态治理社会共治的核心主体

生态 NGO的兴起与壮大是应对政府失灵与市场失灵的需要。“环保NGO的参与有两大优越性：一是可以使中央政府低成本地获得各地污染的真实信息或污染事件的查处线索；二是通过全民对地方政府和企业的监督，可在一定程度上减少地方政府在污染问题上‘不作为’和企业‘ 偷排’ 等隐藏行动所产生的道德风险。”[8]社会环境保护组织可以通过对各级政府生态治理责任的监督及其评价，弥补政府对生态环境公共利益维护的缺陷。这些组织具有自己的特点，积极进行环保活动，组织机构具有弹性，应变性强，运作效率较高，且有大量的非常专业的人力资源储备，最为重要的是其成员往往深入基层，即环境保护前沿，能够了解第一手材料和真实的情况。同时，社会环保组织还作为政府与公众间信息沟通的桥梁，能够实现双向沟通。一方面，把政府的生态治理政策与措施传递给组织内部成员，继而下达至社会公众，便于广大公众的理解、执行与监督；另一方面，把广大公众的环境诉求反馈给各级政府，促使各级政府更好地为公众服务，并与社会环保组织结成伙伴关系，采取集体行动来推动生态治理现代化。

3. 政府生态治理现代化体系主体结构要有公民社会的广泛参与

国外学者把公众参与归结为一种社会资本，罗伯特·帕特南就将社会资本界定为“……社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[9]激励公民社会广泛参与，最重要的是为其创造一个法治化的制度环境。一是要纠偏，政府对公民社会及民粹暴力的惧怕等错误观念与作法要坚决加以纠偏，政府与公民社会的关系应从陌生走向熟悉，积极建立合作伙伴关系，共荣而非俱损。当然，政府也要监督非法性权力滥用的公民组织，充分发挥其在生态治理中的积极作用。二是要对公民社会做出合理的引导，在法律和治理范畴上应给予其更大的空间，鼓励其发展而不是对其加以遏制。应完善生态治理的公众参与机制，动员一切可以动员的力量参与到生态治理中，形成浓厚的生态治理与生态文明建设社会新风尚。正如吉登斯所指出：“政府、国家同市场一样也是社会问题的根源……一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的。”[10]

此外，生态治理越来越体现全球化的趋势。在生态治理全球化背景下，应正确看待建立国际生态治理体系的新机遇和新挑战，顺应时代趋势，发出自己的声音，体现中国的特色，确立国家生态绿色外交新战略，推进生态治理的国际合作。

环境治理，国际上成功的经验是政府、市场、公众能够携起手来，共同治理。但对中国来讲，需要在政府主导下多元共治，形成政府、市场、社会共治的环境治理体系。所以，政府、市场、社会成为最重要的政府生态治理的共治主体，要培养多元主体的网络生态共治体系，并使之更加包容、民主、开放和透明。

(三)政府生态治理现代化体系主体结构是一种良性互动的治理

政府生态治理现代化的一个重要特征是, 多元主体在追求公共利益的过程中, 应形成良性互动的和谐关系。政府生态治理主体内外两大系统是重要结构性互动力量，政府生态治理现代化必然要求生态治理主体间建立协商民主体制，并实现不同主体间互动的规范化、程序化、法治化。

1. 政府与市场、政府与社会是多元化治理主体之间的两大核心

政府生态治理现代化的主体体系应该有一个合理的结构，那就是边界清晰、分工合作、平衡互动的多主体和谐关系。“治理正越来越多地通过协议(常常是非正式的)，而不是通过直接的法律和政治行动进行。”[11]政府生态治理现代化要处理好政府与各政党尤其执政党的关系，处理好政府与公众、政府与媒体的关系、政府与国际组织的关系，而处理好政府与市场(主要指生态治理中政府与市场及其企业的互动)、与社会的关系(主要指生态治理中政府与第三部门等非政府组织的关系)，则是两大核心关系，政府重点履行好宏观调控、公共服务、维护社会规则等有关生态治理的职能。

2. 政府的生态治理主体内外两大系统结构的互动是重要结构性力量

政府生态治理现代化主体体系又可分为内外两大系统。内系统，即政府生态价值观，包括生态价值权重的提升与生态治理意识形态化的生态价值体系，以及政府内部生态治理的纵向权力分工，即生态治理主体责任的纵向配置与横向权力关系，即区域生态治理的合作与欺诈以及政府官员生态自觉的素质结构与环境利益结构。外系统，即社会领域，包括公民、第三部门与媒体；市场领域，包括企业的污染行为与企业的社会责任；域外，即生态问题的“脱域”性需要生态治理上的国际合作等。内系统是政府生态治理主体体系的关键性变量，外系统是政府生态治理主体体系的结构性力量，内外系统各自的形态、现状、走向及其互动，决定着政府生态治理现代化体系结构的调整完善与治理能力的提升。

3. 政府生态治理现代化要求建立多元主体间协商民主体制

多元主体间协商民主体制，包括公共协商体制，强调激活协商存量，孕育协商增量；选举体制，强调拓展选举广度，挖掘选举深度；社区自治体制，强调厘清权力边界与实现权力对接等。“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式 ,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿,以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[12]1980年，自约瑟夫·毕塞特提出协商民主的概念后，西方进入了协商民主理论研究的新时期。协商民主作为一种民主理论,对推进生态治理具有积极作用。乔恩·埃尔斯特认为：“协商民主就是通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策。”[13]协商民主有利于培育生态治理主体,为生态治理提供制度保障,实现生态治理善治。按照民主协商的总要求，在生态领域建立健全多主体协商机制，疏通利益表达渠道，扩大生态治理的民主参与，促进社会公平发展。要不断发展和完善社会主义协商民主,实现协商民主与生态治理的共同发展。要求协商民主的主体都能够得到有效的沟通与塑造，进而培育出符合生态治理主体；在国际、国家、地方、基层、公民各个层面都建立制度化的协商民主渠道，进而为政府生态治理提供制度保障；协商民主的合法性、效用性、责任性、回应性、透明性与法治性得到加强。不同主体间互动也要实现规范化、程序化、法治化。

(四)政府生态治理现代化体系主体结构是通过善政走向善治的治理

政府虽然不再是唯一主体，但仍然是核心主体，政府仍然起决定性作用。面对生态治理选择的路径不同 ,对生态治理主体的倚重也不同。我们“不是力图取消政府机构，更有用的是已经政府机构如何可以被设计为有效地运作，在更广泛的制度背景下补充公民处理公共事务的努力”[14]。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。“善治的基本要素有以下10个: 合法性,法治,透明性,责任性,回应,有效,参与,稳定,廉洁,公正等。”[15]善政是通向善治的关键；欲达到善治,首先必须实现善政。抽象地说,善政的内容,一般都包括以下几个要素: 严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。生态治理是国家治理变革的重点领域，我国政府生态治理变革的主要路线：除了从一元治理到多元治理外，还应是从集权到分权，从人治到法治，从管制政府到服务政府。

总之，政府生态治理现代化的主体体系的建构不是一蹴而就的，不断地通过改革和发展来实现政府治理体系的现代化是历史进步的必然趋势，也是实现国家生态治理现代化的必经之路。要分析并消解其构建与运行的影响因素，摆脱奥尔森所说集体行动的困境，寻求政府生态治理的新转机，最终达成政府、市场、社会的集体共治。

注释：

[1] 徐邦有：《国家治理体系：概念、结构、方式与现代化》，《当代社科视野》2014年第1期。

[2] 孙增武：《对国家治理现代化基本框架的几点认识》，国家行政学院编:《中国特色社会主义与政府治理现代化》，北京：国家行政学院出版社，2014年，第43页。

[3] 塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，北京：新华出版社，2002年，第58页。

[4] 孔繁斌：《公共性再生产——多中心治理的合作机制建构》，南京：江苏人民出版社，2008年，第54页。

[5] 杨重光：《完善生态治理体系的五个要点》，《国家治理》2014年第11期。

[6] 铁 铮：《在生态治理全球化中发出中国好声音》，《国土绿化》2015年第9期。

[7] 迈克尔·桑德尔：《金钱不能买什么》，邓正来译，北京：中信出版社，2000年，第ⅩⅤⅢ页。

[8] 孙秋芬：《生态NGO在生态型政府构建中的作用探究》,《内蒙古农业大学学报》(社会科学版)2012年第1期。

[9] [美]罗伯特·帕特南：《让民主运转起来》，南昌：江西人民出版社，2001年，第195页。

[10] [英]安东尼·吉登斯：《第三条道路及其批判》，孙相东译，北京：中央党校出版社，2002年，第29、57页。

[11] [美] 菲利普·库珀：《合同制管理——公共管理者面临的挑战与机遇》，竺乾威等译，上海：复旦大学出版社，2007年，第49-50页。

[12] 薛晓源、陈家刚：《从生态启蒙到生态治理——当代西方生态理论对我们的启示》，《马克思主义与现实》2005年第4期。

[13] 陈家刚：《协商民主研究在东西方的兴起与发展》，《毛泽东邓小平理论研究》2008年第7期。

[14] [美]迈克尔·麦金尼思：《多中心治道与发展》，上海：上海三联出版社，2000年，第381页。

[15] 俞可平：《善政——走向善治的关键》，《文汇报》2004 年 1 月 19 日。

[责任编辑：余 言]

2016-06-26

国家社科基金重点项目“政府生态治理体系和治理能力现代化研究”(15AGL019)

张晓忠， 男， 黑龙江哈尔滨人， 江苏理工学院思想政治理论课教学部教授， 博士。

G934

A

1002-3321(2016)05-0005-06