《创新医疗器械特别审批程序（试行）》解读

杨勇　雷孝锋　李尔华　高旭年



《创新医疗器械特别审批程序（试行）》解读

杨勇雷孝锋李尔华高旭年

作者单位：中山大学达安基因股份有限公司产品注册与知识产权部，广东，广州510065

当前，我国医疗器械行业已进入快速发展期，2014年的市场规模已达到3 000亿元人民币，已经占到药品市场的17%。在中国医药进出口总额里，医疗器械所占比重接近38%，这证明医疗器械在我国医药进出口中表现得非常活跃。我国现有1.5万多家医疗器械企业，仍以“多、小、散、低”为主。无论在国内还是国际市场，我国中低端医疗器械都占有很大的地位；而在高端医疗器械市场，国产产品的比重不高，归根结底主要是因为我国医疗器械行业的创新水平偏低。长期以来，由于技术储备、创业环境、资金受限等因素制约，从而造成国内企业创新活跃度、驱动力不足。

针对创新体制问题，国务院新颁布的《医疗器械监督管理条例》（下称《新条例》）第五条明确体现了国家鼓励医疗器械的创新和新技术的推广应用，并在《新条例》总则中体现，足见国家对医疗器械创新的重视。早在《新条例》颁布之前，国家食品药品监督管理总局（下称“总局”）已于2014年2月7日发布（食药监械管〔2014〕13号）公告，制定并颁布了《创新医疗器械特别审批程序（试行）》（下称《特批程序》）。该程序是在确保上市产品安全、有效的前提下，针对创新医疗器械设置的审批通道，也是食品药品监督管理部门为促进医疗器械创新发展而推出的重要措施。《特批程序》为鼓励医疗器械的研究与创新，促进医疗器械新技术的推广和应用，推动医疗器械产业发展起到积极作用；同时从医疗器械监督和审评审批机制方面进行制度创新改革，扫除制度障碍。

1　创新医疗器械的定义

依据《特批程序》第二条规定，创新医疗器械须同时符合以下3个条件，缺一不可。

（1）申请人在中国依法拥有产品核心技术发明专利权或者核心技术发明专利已由国务院专利行政部门公开。

（2）主要工作原理/作用机理为国内首创，产品性能或者安全性与同类产品比较有根本性改进，技术国际领先，并且具有显著临床应用价值。

（3）产品完成前期研究并具基本定型产品，研究过程真实、受控，研究数据完整、可溯源。

从创新医疗器械的定义可以看出，创新的关键在于专利，其专利要求体现在“技术重要性、专利类型、专利合法性、专利地域性”4个方面，专利要求的关键在于申请人必须拥有产品的核心技术发明专利。国内申请人必须在中国合法拥有产品核心技术的发明专利权，或者通过受让取得在中国的产品核心技术的发明专利权或其使用权；而进口器械申请人须在中国申请该产品的核心技术发明专利或者通过专利合作合约（patent coopera⁃tion treaty，PCT）途径进入中国国家阶段。也即专利文本须符合以下5种情况之一：（1）取得授权发明专利证书；（2）《发明专利申请公布通知书》; （3）《发明专利申请公布及进入实质审查阶段通知书》；（4）《授予发明专利权通知书》；（5）《国际申请进入中国国家阶段通知书》。2014年全年，总局医疗器械技术审评中心共收到136项“创新医疗器械特批审批申请”，最终通过审查的仅有18个国内产品，国产通过率仅为18.1%。其中，未通过审查的产品最主要原因就是专利问题，占30%，主要问题有：专利文件不全、专利人和专利内容与项目不符或不是核心专利等（数据来源：总局器械技术审评中心）。申请人需合理安排产品专利的申请及相关文件的准备，否则将面临创新审查未通过而延误整个产品注册时间。需要特别指出的是，申请人必须在专利问题上特别重视并做好充足的资料准备，因为现阶段创新资料受理后，在总局审查阶段未设补充资料环节，即申请人没有补充资料或者与审查专家进行沟通的机会。

创新器械的定义条件（2）由3部分组成：（1）“国内首创”——总局创新医疗器械审查办公室界定的依据为：境内产品申报时，国内企业没有拿到同类产品注册证；对于进口产品则为在中国境内没有同类产品注册证。（2）对于“国际领先”概念的界定则较为宽泛，总局主要在专项会上通过《查新报告》由专家评估；（3）“显著的的临床应用价值”——即产品的安全性、有效性甚至价格等比同类产品有显著的优势。申请人可从国内外同类产品上市情况及其分析比较、公开发表于核心刊物的能充分说明产品临床应用价值的学术论文、专著及文件综述等方面提供材料证明其显著的临床应用价值。

根据《特批程序》，对于申请创新的产品要求主要是基本定型，但是对申请创新的时间没有明确规定，对于申请创新的产品是否已经进行注册检验、临床试验并未明确限制。对于申请创新的产品是否已经进行注册检验、临床试验并未明确限制。理论上，只要产品未最终定型，就仍需要对一些重要的技术安全性问题进行沟通，因此无论是否完成注册检验，还是临床试验已经开展，都可以申请创新。如果是已经受理，进入技术审批阶段，产品的设计和技术已经定型，若产品存在重大技术缺陷和安全技术问题，则极有可能导致整个申请被退审。此外，根据创新医疗器械的审评工作流程与时限以及非创新特批产品的审评流程审批与时限，产品注册受理后再申请创新，并未能明显缩短注册周期。因此对于申请人而言，申请创新特批，应结合自身产品的研制情况，适时申请，宜早不宜晚。

2　原则与优惠

对于经审查同意按特别程序审批的创新医疗器械，各级食品药品监督管理部门及相关技术机构将根据各自职责和程序规定，按照早期介入、专人负责、科学审批的原则，在标准不降低、程序不减少的前提下，对创新医疗器械予以优先办理，并加强与申请人沟通交流。

创新产品上市大体可分为创新特别审批申请阶段和创新医疗器械注册申请审批阶段。在创新特别审批申请阶段，《特批程序》给予申请最大的优待政策就是在产品注册申请受理前以及技术审评过程中指定专人，应申请人的要求，及时沟通指导，共同讨论重大技术性与安全性问题、临床试验方案、阶段性临床试验结果的总结与评价等相关问题，给创新产品的后续研究、评价以及审评审批提供工作参考和依据，有助于申请人与各级食品药品监督管理部门的技术审评机构就产品的创新达成共识，避免盲目申报，同时有助于加快器械创新公示后的审评审批进度，提高效率。

在创新医疗器械注册申请阶段，医疗器械检测机构、食品药品监督管理部门及行政受理中心对于创新器械在注册申请的每一环节都是专人负责、优先办理。对于受理注册申报的创新医疗器械，食品药品监管总局将优先进行审评、审批。对于境内企业申请，对于国产创新医疗器械，如产品被界定为第二类医疗器械，由相应的省级食品药品监督管理部门参照本程序进行后续审评审批。

3　审查流程及时限

根据《特批程序》，境内创新医疗器械特别审批工作流程分为初审、受理、审查、签发4个阶段；境外创新医疗器械特别审批工作流程分为受理、审查、签发3个阶段。

境内申请人向其所在地的省级食品药品监督管理部门提出创新医疗器械特别审批申请后，省级食品药品监督管理部门应当在20个工作日内完成初审。对于完成初审的，省食品药品监督管理部门将申报材料和初审意见报送食品药品监管总局行政受理服务中心，食品药品监管总局受理创新医疗器械特别审批申请后，由创新医疗器械审查办公室组织专家进行审查，并于受理后40个工作日内出具审查意见。经审查，对拟进行特审的申请项目，则在食品药品监管总局医疗器械技术审评中心网站予以公示，时间不少于10个工作日。对于公示有异议的，应当对相关意见研究后作出最终审查决定。

境外申请人则直接向总局提出创新医疗器械特别审批申请，总局行政受理服务中心对申报资料进行形式审查，对符合规定要求的予以受理，受理及后续的工作流程和时限与境内申请人相同。根据审查流程，如果没有问题，境内创新医疗器械特别申请应在70个工作日内获得审查结果，境内创新医疗器械特别申请应在不到50个工作日内获得审查结果。如考虑到申请人提供信息不周全需补充材料的情况以及资料受理和流转时间，申请创新到获得创新批示的具体情况还需根据实际工作情况而定。

4　总结

创新《特批程序》出台，为国内和国外进口创新医疗器械上市建立了一条快速通道，同时为创新医疗器械注册申请人与医疗器械检测机构、各级食品药品监督局、技术审评中心之间提供了一种及时有效的沟通机制。创新医疗器械申报过程中，食品药品监督局就产品安全性和技术性问题与申请人的提前沟通、指定专人负责，有助于企业节约成本与资源、完善产品技术并提高临床应用的安全性和有效性。从2014年3月到2015年6月上旬，经过专家评审，进入创新医疗器械特别审批申请审查结果公示的创新医疗器械共计31个，其中国产医疗器械30个，进口医疗器械1个。这31种产品均以临床需求为导向，技术上体现国际创新，提高了我国上市医疗器械的创新水平。但从申请创新医疗器械的通过率而言，我国医疗器械创新水平依然整体不高，医疗器械的创新之路任重而道远。

基金项目：“863”计划重点项目（2011AA02A101）；广州市科技计划（2014Y2⁃00220）

通讯作者：高旭年，E⁃mail：gaoxunian@126.com