养老保险转移接续三大模式比较

■文／郑春荣

养老保险转移接续三大模式比较

■文／郑春荣

随着经济的快速发展，我国人口的跨地区流动日益频繁，对基本养老保险制度及其管理提出了很大的挑战。2009年国务院出台《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规范了养老保险转移接续程序，大大便利了广大参保人员。2011年7月开始实施的《社会保险法》第六十四条规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。无论是当前的省级统筹，还是未来的全国统筹，都涉及劳动者的养老保险关系在不同参保地之间转移接续，需要有公平合理的转移接续办法。

模式

从世界范围内来看，养老保险接续主要有两种途径，一种是求同存异，即“欧盟模式”：分段计算、各国累计；另一种是整合成统一的养老体系，做到彻底全国统筹，即“美国模式”。我国暂行的是一种有别于欧盟模式的分段计算方案，本文称为“中国现行模式”。

欧盟模式。对于在欧盟多个成员国工作并参加养老保险的人来说，其未来的养老金将分段计算，由各国养老金累计相加所得，且这些国家的养老金数额分别对应于参保者在各成员国的参保年限。例如，参保者在荷兰、比利时和法国参加养老保险的年限分别是5年、15年和20年，累计缴费40年。当他达到退休年龄时，荷兰先计算出如果他在荷兰参加养老保险40年所应获得的养老金总数P荷，然后根据他在本国实际参保时间5年，计算出荷兰实际应支付的养老金数额（P荷×5/40)。以此类推可计算出他在比利时、法国领取的养老金。最后，该参保人得到的养老金总额是荷、比、法三国养老金的总和。

美国模式。美国的基本养老保险计划由联邦政府以统收统支的形式管理，与州和地方政府无关。参保人无论在全国何地工作，均根据“社会保障号”登记缴纳工薪税记录，并以此获得养老金给付待遇。计发养老金依据的是全国社会平均工资，因此，美国不存在养老保险的转移接续问题。当然，这种全国统一的养老金计发也存在一定的弊端，例如同样的养老金收入，在物价很高的纽

约市居住可能入不敷出，而在相对落后的阿拉巴马州居住，收入则可能相对宽裕。

作者单位：浙江大学公共管理学院

中国现行模式。涉及基础养老金转移接续的主要规定：（1）在户籍所在地的，由户籍所在地负责。不在户籍地的分为三种情况：一是在工作地累积缴费满10年的，由工作地负责；二是不满10年的，将关系转回到上一个满10年的参保地，由该地负责；三是没有累积满10年的，由户籍所在地负责。（2）以本人各年度缴费工资、缴费年限和待遇领取地对应的各年度在岗职工平均工资计算其基本养老金。统筹基金（单位缴费）的转移资金计算方法是：以本人各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移。

表1 三省市交叉养老金绝对额（元）

比较

为了更加形象地比较三大模式之间的异同，本文从31个省份中选择具有代表性的3个地区进行基础养老金的计算与比较。根据《中国统计年鉴2015》，2014年北京、内蒙古和河南的在岗职工年平均工资分别为103400元、54460元和42670元，位列全国第1名、第12名和第31名，作为收入最高、收入中等和收入最低省份的代表。模型测算有以下假设：（1）个人的缴费工资等于其工作地的社会平均工资，且上述三个地区和全国平均工资均同比例增长。（2）参保人工作年限为38年，未曾中断参保，即A、B两地共工作了38年。（3）假设在A地区工作的年限分别是10年、19年和28年，则在B地区的工作年限分别是28年、19年和10年，其中取10年是因为目前我国现行养老保险关系转移接续中规定：在最后工作地至少工作10年才能在最后工作地退休。

经过计算，我们得出各种情况下的基础养老金绝对额与替代率（见表1、表2）。

分析

养老金的绝对额与替代率。从养老金的绝对额来看，欧盟和美国模式下，养老金与退休地无关，只与参保人工资高低有关；中国现行模式下，养老金随着退休地收入水平的增加而增加。原因是：在假设工资零增长的情况下，基础养老金的计发公式为：(社平工资+本人终身平均工资)×工作年限×1%/2，在本人工资和工作年限已定时，只受社平工资影响。而美国、欧盟和中国现行模式下的社平工资分别是：全国社平工资、所有工作地的社平工资、退休地的社平工资。

从养老金的替代率来看，在高于全国平均工资的地区，中国模式下的替代率最高，美国模式最低；在低于全国平均工资的地区，美国模式下的替代率最高，中国模式最低。原因是美国模式与全国平均工资挂钩，而中国与退休地平均工资挂钩。

参保人对退休地的选择。美国、欧盟模式下并不存在这一问题。在中国现行模式下，其养老金的计发是以退休地社平工资为计算标准，因此存在着参保人选择在高收入地区办理退休手续的可能性。以深圳市为例，2013年从外省转入深圳的参保者中，30—50岁的占74.81%，其中40—50岁的占41.62%；转出人员中，20—30岁的占49.86%，而40—50岁的转出只有14.33%。说明深圳作为高收入地区，接近退休年龄的参保人更倾向于在深圳领取养老金（但未必会留在深圳生活）。

中国现行模式下还可能使高收入地区参保者不愿向低收入地区流动，因为从高收入地区迁往低收入地区工作，会造成福利损失。例如，表1显示，参保

者在北京工作28年，最后10年到河南工作并退休，其养老金为24716.80元，而如果一直在北京参保（38年），则其养老金将达39292.00元，损失较大。因此，现行模式对参保者在职业生涯后期去低收入地区工作起了反向激励的作用，对于低收入地区的人才引进和劳动力双向流动十分不利。不仅如此，当农民工随着年龄增大无法在高收入地区找到合适工作后，发现把养老保险关系转回老家，养老金会降低，就有可能选择参保15年以后，不再在老家参保。这样既给农民工带来养老金收入降低风险，又导致我国养老保险参保人数的下降，影响收支平衡。

地区公平性分析。当前我国参保人员跨省转移基本养老保险关系时，统筹基金（单位缴费）以本人各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移。这就涉及地方政府之间的利益问题。（1）中国现行模式对缴费率较高的地区（一般也是老龄化程度较高的地区或人口输出省份）较为不利，对缴费率较低的地区较为有利。当前，劳动力输入省份往往因养老基金结余大而降低费率（费率为12%—16%），而劳动力输出省份因老龄化程度恶化而提高缴费率（费率20%左右）。在这种情况下，对于劳动力输入省份而言，参保者迁出将带走12%，还留有部分单位缴费（0%—4%），但对于劳动力输出省份而言，该参保者迁入只带来了12%的单位缴费，低于本地同等收入水平劳动者的单位缴费（20%左右）。（2）劳动力输出地区可能利益受损。我国养老金计发办法中内嵌有“劫富济贫”的收入再分配机制“(1+本人指数)/2”，存在高收入者补助低收入者的机制。因此，高收入者养老保险关系的迁入受到所有省份的欢迎。反之，如果低收入的农民工返乡领取养老金，即使这些农民工把单位缴纳的统筹基金全部迁移回来，实际上本地政府仍是吃亏的。因为这些农民工的历史工资水平偏低，回乡领取养老金时，统筹基金会自动对其补助，可能导致该省份的养老统筹基金面临支出压力。对于农民工输入省份而言，农民工年轻时为当地奉献青春，收入很低，年老时，又返乡领取养老金，不参加这些高收入省份的“贫富共济”，存在高收入地区“剥削”低收入地区问题。

表2 三省市交叉养老金替代率（%）

结论

中国现行模式存在一些缺陷。现行模式下对缴费率较高地区、劳动力输出地区较为不利，不利于公平竞争和劳动力的自由流动，此外以退休地为养老金计发标准存在一定漏洞。

美国模式较为理想，但涉及面广，可作为远期改革方向。美国模式从根本上来保障流动劳动者的养老福利，且调节的力度最大。但是如果采用美国模式，涉及每位参保人的养老金待遇调整、地方政府养老基金结余整合等重大问题，影响面广，短期内难以完成，只能作为远期目标。近年，我国各省份的在岗职工年平均工资差距总体上保持稳定，因此，实施美国模式的优势还不算突出。

欧盟模式最适合中国国情。欧盟模式遵循了社会保险“权利与义务对应”的原则，能有效理顺地方政府间关系，各地政府负责发放对应年限的养老金，权责明确，也使劳动力输入地区与输出地区保持利益平衡；“分段计算、累计计发”保障劳动者在养老保险关系接续过程中的利益不受损害，能有效杜绝制度套利行为，真正促进劳动力的自由流动。总之，欧盟模式避免了对我国既有制度的大幅调整，是较为可行的现实选择。■

作者单位：上海财经大学公共政策与治理研究院