基于农户愿景的安徽省农村承包地流转研究*

吴义根，冯开文，项桂娥

(1.中国农业大学 经济管理学院，北京 100083；2.池州学院 商学院，安徽 池州 247000)



基于农户愿景的安徽省农村承包地流转研究*

吴义根1，2，冯开文1，项桂娥2

(1.中国农业大学 经济管理学院，北京 100083；2.池州学院 商学院，安徽 池州 247000)

结合学生“接触社会，走进农村”的社会实践活动，对安徽省土地流转开展调查。结果显示：调研农户的户主学历层次低，农户经营的土地呈现分散化、细碎化特点；农户对土地权的归属认知不清，但对土地承包经营权归属和承包期尤为关注，土地流转过程中产生的纠纷主要依靠村委会解决；土地产权不明晰、缺乏有效的中介组织、土地碎片化、保障体系不完备等因素导致农户的愿景和现实背离。基于此，制定土地政策时应该保障土地流转利益主体的权利，积极培育土地流转的中介组织，利用政策的激励作用促进土地流转有序、健康发展。

农户愿景；农村承包地；流转

自20世纪 80 年代初我国实行农村土地改革以来，一直实行的是以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制的农村土地制度，农户所耕种的土地是分散零星的，农户的种植方式仍旧是传统的种植模式，这都已经不适应现代化的农业发展需要。规模化、专业化和标准化已经成为农业现代化发展的必然要求。2013 年中央“一号文件”提出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”2015年中央出台了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，文件指出：“坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式的适度规模经营，提高农民组织化程度。”土地流转重新再配置土地资源，实现了土地资源等要素的合理流动，优化农业产业结构，提高土地经营的规模，获得了良好的效益，推动了农业现代化的发展。

安徽省是农业大省，主要农产品在全国占有重要地位。掌握安徽省农村承包地流转的基本情况，对安徽省农业经济发展政策的制定具有重要的参考价值。因此，利用2015年暑假，结合学生“接触社会，走进农村”的社会实践，在安徽省开展了农村承包地流转的调查。

一、调研农户及其承包地经营现状

农户调研采取随机抽样，发出问卷200份，收回有效问卷175份。此次调研涉及安徽省14个市，160个村，具体分布如图1所示。

图1 调研农户所在地级市的分布情况

(一)调研内容概述

为了保障本次调研的顺利进行，调研前对学生进行了培训，对问卷内容逐条解释，确保调研的学生能够准确传达信息，使得调研获取的信息准确、可靠。利用学生暑期社会实践深入农村，进入农户家庭，按照问卷内容和提示进行调查，内容主要包括五个方面：家庭成员状况、现有土地经营情况、近五年转出土地情况、土地产权主观意愿以及土地政策。

(二)调研农户的家庭结构

1.家庭特征

本调研的对象集中在安徽省，均为汉族。调查的农户中，户均人口规模为3.6人，其中人口最多的一户是6人，最少的1人。就学历来看，调研的所有人口中有62人为文盲，161人为小学文化，198人为初中文化，66人为高中学历，其余为大专及以上学历。调研农户的学历以小学和初中为主，初中学历及以下占比66.8%。从宗教信仰来看，大部分调查农户都无宗教信仰，仅1人信奉伊斯兰教，15人信奉基督教，33人信奉佛教。就调研农户家庭成员年龄来看，年龄最大的1933年出生，年龄最小的2012年出生。

2.户主的特征

就户主的年龄来看，被调查户主的平均年龄为50.8岁，具体分布如图2。

图2 被调研农户的户主的年龄分布情况

就户主的学历来看，以小学和初中学历为主，占比约72.6%，具体分布如图3所示。

图3 被调研户主的学历情况

户主在从事非农就业之前大部分未接受过相关的培训，仅有5人接受过相关的培训，而且从事非农工作之前有91.5%的户主有过农业生产的经历。非农工作的收入高于农业收入，其中收入最高的每月能达到1万元，大部分每月收入在2 500元到3 500元之间。户主中有53.9%购买了养老保险，其中2014年缴费最高的达到1.5万元。

(三)调研农户承包地经营现状

1.调研农户承包地的基本情况

从调研获取的345个地块面积来看，70%的地块面积在2亩以下，1-2亩占比近一半，其中最小面积仅0.1亩，呈现出土地规模的细碎化，具体如图4。

图4 调研农户的地块面积情况

从农户地块来源来看，92.2%的地块均来自集体分的土地，从其他农户租入的地块占2%，来自集体额外承包的土地占1.4%，自己开垦的地块占2%。这些地块中曾经被转出的数量占22%，28.7%的调研农户有转出承包地的打算，转出最主要的原因是从事非农工作、没时间种，占42.8%，有22.2%的农户认为自己种效益差，9.5%的认为种地风险导致收入不稳定，也还有其他的一些原因，如没有劳动力。地块主动转入的农户占19.7%，而这些信息的获取主要来源是集体，占64.2%，其次是亲戚朋友，占30%，来自媒体仅占2.6%。调查的地块中非常容易灌溉的占85.1%，但采用节水措施的仅占13.7%。这些地块离硬化路面的距离差异很大，最近的有30米，最远的有3公里。

2．调研农户承包地流转的基本情况

就农户承包地流转的政策而言(如表1)，31.43%的农户所在地有土地转出的鼓励政策，22.86%的农户所在地有土地转入的鼓励政策。调研结果一定程度上反映了政府倾向于出台农户承包地转出鼓励政策，并且调研所在地政府出台相关鼓励政策的意愿并不高。

表1 当地转入、转出土地鼓励政策情况

就农户承包地确权登记的状况而言，73.14%的调研农户所在地进行了土地确权登记工作，并且在确权之后有60.16%的农户确认颁证。调研结果一定程度上反映了安徽省土地确权工作进展顺利，颁证也比较及时，为土地的高效流转奠定了基础。

表2 土地确权情况

就农户承包地的稳定性而言，表3反映了乡村人口流动度对土地变动的影响，从调研的样本来看，有76.57%的调研农户认为承包人死亡时应当让其子女继承土地承包权，对于嫁出本村农户，有65.71%的被调研农户认为应当维持现状，对于嫁入本村的人或新生儿，当地分配其承包地的比重不到50%。调研结果一定程度上反映了农户承包地维持现状的比重较高，体现了土地承包的稳定性。对于新增人口分配承包地的比重较低，主要是集体没有剩余可分配的承包地，大部分维持承包地经营现状，而对转出本村的农户集体很少采取收回土地承包权归集体所有。

表3 农村人口流动对土地处理的基本情况

就农户承包地流转产生的纠纷而言，表4反映了目前农户围绕承包地产生纠纷以及解决的主要途径。从调研的结果来看，有24.57%的农户表示在流转中与他人产生过纠纷，而53.4%的农户表示这种纠纷主要通过双方协商的办法解决，最终通过村委会解决纠纷的比例达到62.79%。随着经济的不断发展，承包地经营权流转的深入，不可避免地产生一些矛盾，虽然农户解决土地承包纠纷的途径出现多元化，但村委会仍是解决农村承包地流转纠纷的最重要的一种方式。

表4 农户纠纷的产生与处理的情况

注：由于解决途径不是单一的，所以累计超过了43。

二、农户的认知与愿景

(一)农户认知

近80%的调研农户对承包地的承包期非常关注，57%的农户认为承包期在30年以内较好，14.9%的农户认为30年以上的承包期较好。因为承包期限的长短直接影响农户承包经营行为，农户考虑承包地的可持续发展，以较低的成本实现最大的收益。土地承包经营权是农民获取收益的一种重要方式，承包经营权的变动牵动着农户的切身利益，直接改变了农户的经营行为。被调查的农户中有42.7%的人对土地分配不满意，认为自己分配的土地少，需要再次调整土地的分配。农户人口变化的来源主要是婚嫁、死亡和新生儿。对于每个家庭来说，有嫁出去的、也有娶进门的；有死亡的，也有新生儿。人口虽发生动态变化，但大多数家庭人口基本稳定，也就是说农户土地长期承包关系是基本稳定的，也是农户所希望看到的。农户对承包地权属问题的认知差异较大，47.4%的被调研农户认为土地归自己所有，认为归国家所有的占31.4%、归集体所有的占17.7%，还有少量农户对自家承包地的归属不清楚。对土地的权属认知集中在个人所有和国家所有，认为承包土地归集体所有的农户占比最低，这可能与农户的集体意识差、参与村庄民主管理意识弱有很大关系[3]21，另外也揭示了农户对承包地最为关心的是承包经营权，因为承包经营权能给农户创造收益。87.4%的农户认为承包土地经营权发生变动时应该去登记，这说明农户特别重视土地的承包经营权归属。

(二)农户土地流转的愿景

在被调查的农户中，有29户希望转入土地，占被调查农户的16.6%。这些农户一般拥有劳动力等要素资源的优势，家里有足够的劳动力，再加上农业机械的使用，这些农户愿意通过扩大经营土地的面积来提高种地收益。部分农户为了实现规模经营愿意以合理的价格转入更多的土地。

在被调查的农户中，有63户表示愿意转出土地，占比36%，农户对承包地的转出意愿比较高，其中65%农户是因为自家的劳动力不足和农业收益低。大部分农户因为农业收入低，愿意转出自己的承包地。

通过调研农户发现，其所在村庄的土地出租价格有很大差异，每亩平均值458元，最低100元，300—500元占比56%，具体分布如图5所示。虽有47.5%的农户认为流出土地租金是合理的，但42.7%的农户认为流出土地价格太低，这也导致农户流转意愿不够强烈。农户为了自身利益，需要流转承包地的定价机制和定价平台。

图5 调研农户所在村庄的租金情况

通过调研农户发现，农户愿意流转自己的承包地，但现实中流转主要发生在亲戚朋友之间，很难实现土地的规模连片经营，规模效益无从谈起。土地流转的现实与农户的愿景背离，究其原因有以下几点：

1.土地产权不明确

农村土地产权主体或者代理人不明晰，这虚化了农村土地流转的利益主体。首先，模糊不清的土地权属边界。法律明确规定农村土地归集体所有，承包经营土地的单位为集体内农户[1]74，土地承包经营权可以自由流转。但现实中“集体所有”的主体对象不明晰，例如，可能出现经济合作组织、居民自治组织、村委会等都是土地的权利人，这会导致土地权利归属的纷争。其次，农村土地归集体所有的规定是明晰的，但现实中农户土地权益的边界划分很难清晰明了，原因是地方政府、社区集体组织、村民小组和家庭势力的不均衡导致边界不清晰，这也是边界权属利益争夺的主要原因。根据调查的数据来看，有 17. 7% 的农民认为土地所有权应该归集体所有，有31.4%的人认为土地产权归国家所有，还有47.4% 的人认为土地产权应该归家庭或个人所有。实地调查结果显示：对农村土地产权归属情况农户认知不足，利益的主体不明确，这也抑制了安徽省土地流转市场的发展。

2.缺乏井然有序的土地流转中介组织

规模连片经营才能体现出现代农业的规模优势，也是现代农业发展的必然要求。目前农户之间、农户与亲戚朋友之间的零散土地流转很难实现土地的高效集聚。一方面，农户为了流转自身的几亩田地，需要搜寻很多信息，包括流入主体的信息、流入的价格等，为此支付大量的交易成本；另一方面，流入土地的大户一般需要大量土地而且是连片的，这就需要掌握流出土地农户的相关信息，包括面积的大小和价格。大户要为流入土地支付额外的交易成本。而且大户也不能和每一个流转土地的农户进行协商，需要中介组织提供各种信息服务。中介组织可以满足土地交易双方对信息的需求，能降低交易主体的各项交易费用，有利于土地流转的规模化，推动现代农业的快速发展。

3.土地流转范围狭窄

土地流转是为了实现现代农业的规模化经营，是发展现代农业的重要路径之一。从调研的结果来看，大部分土地在小规模分散经营的农户之间流转，土地流转的最主要动因是缺乏劳动力、自己耕种土地的效益低，分别占比为23.8% 和41.2% ，租金高、种地风险高等也是原因之一。有流转需求的农户一般自发地将自己的土地优先流转给自己的亲戚朋友、邻居或熟人，而这些对象不一定有流入的意向。希望转入土地的农户占16.6%，其中20.7% 的农户认为流入土地是因为自己家有足够劳动力，34.5%的农户认为种地收益高，家里有农业机械的占6.9% ，是因为获得补贴和受到政府政策鼓励分别占20.7%、17.2%。这种仅限于亲戚朋友的土地流转，自发性较高，但流转速度慢且规模有限，这种流转的绩效很难达到大片规模经营的水平[3]。因此，这种散户间的自发性土地流转，很难实现连片规模经营，与发展现代规模农业是不相符的[1]75，这也抑制了土地流入的意愿。

4.农村社会保障体系不健全

农村目前养老主要依靠土地养老、家庭养老和社会保险养老，社会保险养老保障能力非常有限，每月中央财政补贴55元(60及以上农民)，显然土地养老的功能非常重要。对于农村地区社会保障能力弱的情况下，农民不会轻易流转自己的土地[2]21。只有解决流转土地农户的社会保障或者农地流转得到的收益超过农户预期才会积极流转自己的土地，尤其是普通的散户更是如此。在调研的175户家庭近5年的土地流转情况中，因土地流转获得仅51个社保名额，土地流转后的农户获得保障比例极低，保障基本的生活需要是被调查农户流转土地积极性不高的主要原因，保留土地承包权是养老的需要。

三、基于承包地农户愿景的几点思考

由于家庭承包经营的特点，实施初期充分地调动了农业生产主体的积极性，一方面表现为农户对农田精耕细作，另一方面表现为农户主动开垦荒地。因此，农业生产的产量迅速上升，农民的收入也稳步提高，农业生产获得的效益激励了农户的生产行为。利益导向型的生产活动也暴露出家庭联产承包经营的一些弊端，一方面由于农村集体土地分割到户，造成了土地的分散化，另一方面由于土地肥沃程度不一，均分造成了土地的细碎化。而现代农业发展需要规模化和集约化经营，现行的土地经营制度不能满足田间管理、现代农业科技的推广与应用、大型农业机械的使用，无疑会增加农业生产、销售的成本，农业的比较收益降低。如何满足农户的愿景，结合现实土地经营的需求，提出以下几点思考。

(一)完善农村土地产权制度，明确土地流转利益主体

安徽省早在2008年率先开展了土地确权登记，2015年试点县达到了65个，工作进展顺利，预计在2016年底可以完成安徽省土地确权登记颁证工作。安徽省土地产权基本形成了“三权分离”，即土地的所有权归集体所有，承包经营权归农户所有，土地经营权可自由流转。土地承包权衍生出土地经营权，农户可以将土地经营权让渡给别人而获得收益，即获得了法律意义上的财产权利。安徽省土地产权改革必须在土地所有权、土地承包权和土地经营权“三权分离”的基础上确保农民土地承包的长期性和稳定性，明晰土地承包中农户的物权特征，保护好流转农户的各种利益，体现流转收益的主体地位。

(二)积极培育土地流转中介组织，让土地流转有序化

为了减少交易中可能产生的交易成本，必须建立土地流转过程中需要的各种服务组织，也即是中介组织，包括政策的咨询、信息传递、委托等服务。利用目前现有的产权交易的一些资源，建立一种沟通和交易的平台，使其服务土地流转的全过程。一方面，要规范土地流转市场。为了确保农户的交易过程是建立在平等互利、协商一致的基础上，土地流转的行为是自由的，可以提供标准化的服务。另一方面，平台要提供土地流转的信息传播网络。网络实现计算机化管理，直接联通土地流出和流入的双方主体，实现信息的及时准确共享，加快土地流转的效率，降低交易成本。土地流转的无序、自发性的交易模式已经阻碍了现代农业发展，影响了土地的规模经营效应，必须向有序化、组织化和市场化方向发展，实现交易主体由“散户—散户”模式过渡到“散户—中介—大户”模式[1]76。

(三)制定鼓励政策，引导土地流转健康发展

首先，针对农村承包地分散经营的现状，可实施连片补贴政策，鼓励田块互相毗连的农户进行自愿调整，促进土地相对规模经营。其次，利用各种项目补贴提升服务保障水平。利用项目资金引导标准良田建设、大型农业机械和高产创建的发展，为规模化经营提供必要的基础，同时减少自然灾害和经营等带来的各种风险。鼓励农业经营规模大、经营绩效高、有示范效应的大户。最后，利用财政资金逐步实现农村居民的基本养老保障，缺乏条件的地区可以考虑在土地流转过程中利用“土地换社保”等其他方法解决农户的社会保障，为土地自由流转解决后顾之忧[1]77[4]。

[1] 刘越. 安徽省农村土地流转分析：基于460户样本的调查数据[J]. 新疆财经， 2014(6)：68-77.

[2] 童静，张德元. 安徽江北地区政府主导型农地大规模流转存在的问题与对策[J]. 安徽农业大学学报(社会科学版)， 2014，23(6)：19-22.

[3] 王崇志. 宿州市土地流转的制约因素分析[J]. 宿州学院学报, 2012，27(4)：34-36.

[4] 张永强，高延雷，王刚毅，等. 黑龙江省土地转出行为分析：基于13个地市47个村的调研数据[J]. 农业技术经济， 2016(3)：68-74.

An Analysis of Transfer of Contracted Farmland in Anhui Province Based on Peasants’ Expectations

WU Yigen1,2, FENG Kaiwen1, XIANG Gui’e2

(1. School of Economics and Management, China Agricultural University, Beijing 100083, China;2. Business School, Chizhou University, Chizhou 247000, China)

Combined with students’ social practice of “staying in contact with society, going to countryside”, this study investigated the transfer of contracted farmland in Anhui Province. The results show that: householders surveyed are at a low level of education, and farmland they manage demonstrates the characteristics of decentralization and fragmentization; though having a vague consciousness of the ownership of their farmland, peasants pay close attention to contracted farmland management right and contract period, and solutions to the disputes taking place in the transfer are usually up to village committee; unclarity of farmland property right, lack of effective intermediary organizations, fragmentization of farmland, imperfection of guarantee system as well as some other factors have caused the discrepancy between peasants’ expectations and reality. Accordingly, it is necessary to guarantee the right of main beneficiaries in land transfer, take the initiative to cultivate more land transfer intermediary organizations, and give full play to the incentive function of policies so as to promote the development of land transfer in an orderly and healthy way.

peasants’ expectations; contracted farmland; transfer

2016-08-26

池州学院人文社会科学重点项目(2013RWZ010：《安徽省农地金融体制创新研究》)

吴义根(1976-)，男，安徽池州人，池州学院商学院讲师，博士研究生。

冯开文(1966-)，男，陕西安阳人，中国农业大学经济管理学院教授，博士，博士生导师。

F301.0

A

1009-2463 (2016)06-0022-06

项桂娥(1964-)，女，安徽池州人，池州学院商学院教授，硕士。