经济新常态下“精准扶贫”的推进策略及实现路径*

张富利， 赵莉莉

(1.福建农林大学 文法学院，福建 福州 350002； 2.太原师范学院 法律系，山西 太原 030619)



经济新常态下“精准扶贫”的推进策略及实现路径*

张富利1， 赵莉莉2

(1.福建农林大学 文法学院，福建 福州 350002； 2.太原师范学院 法律系，山西 太原 030619)

精准扶贫是国家在社会转型期实行“大扶贫”政策的重要举措。与“八七扶贫攻坚计划”相比，新一轮扶贫政策呈现出高起点的有利条件，但在经济新常态下，也面临着诸多复杂难题。对此，“精准扶贫”的推进实施中应突出精准识别，建立一套向贫困群众定位的合理方案，建立符合地方实际的动态退出机制。同时应集中提高扶贫的实际效益，健全全社会积极参与的一套合理机制，创新扶贫开发模式，充分发挥引智在扶贫开发攻坚战中的巨大作用，以“科技创新和人力资源”为支撑，完善工作机制，形成帮扶合力，真正从“精准扶贫”方面推动贫困地区治理体系的建构。

精准扶贫；动态退出；社会参与；建构治理体系

“经济发展新常态是发展方式与经济体系的系统性转变”[1]，在社会整体经济发展这个大系统中，不可逆转的新形态不断出现，而与之相匹配的诸多其他层面交错影响、相互推动，成为常态。新常态的纵向深入与深向扩展，显然也关涉到精准扶贫宏观政策的安排与具体工作的实施。

一、新时期“精准扶贫” 战略与“八七扶贫攻坚计划”的比较解读

2014年，国家把“10·17”确定为“国家扶贫日”，这是中央新一轮扶贫攻坚战役坚持“大扶贫”政策导向的重要表现。扶贫日的设立，既彰显了党和政府对扶贫工作的重视，同时也说明扶贫工作绝非一朝一夕的事，毕其功于一役对扶贫的大战略而言是浮泛无根的空花阳焰，而是一个长期的历史任务。30多年来，我国走出了一条成效显著、享誉世界的“中国式扶贫开发之路”，成为“全球首个实现联合国制定的贫困人口比例减半目标的国家”[2]。入之愈深，其进愈难。习近平总书记强调：“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”[3]全面建成小康社会的期限是2020年，时间的紧迫显而易见，但现实情况却丝毫不容乐观，诸如贫困县域的分布比较广泛、贫困人口的总数量依然较庞大、部分地区民众的贫困程度依然在不断加深等情况仍然存在，扶贫面临着现实难题，如期为所有贫困区域“摘帽”的目标存在着巨大的挑战性和艰巨性，当前已经处于扶贫开发工作的攻坚时期。行百里者半九十，当此之时，尤须社会各个方面齐心协力，识真贫、扶真贫、真扶贫，夺取这场攻坚战的最后胜利。

当前时期属于全面推进建设小康社会的最紧要阶段，扶贫工作的进展关系到“十三五”建设的大局。从宏观层面而言，当前的减贫事业正处在大转型的时代背景下，其特征在于从消除绝对贫困的工作目标向缓解相对贫困的目标转变。“精准扶贫”战略出台的大背景在于国家扶贫工作30年来成就斐然，但各地区的扶贫开发普遍存在着“贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准”[4]等诸多现实难题。从国家扶贫战略的角度看，2014年是著名的“八七扶贫攻坚计划”实施20周年①。该计划的实施标志着国家扶贫战略实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。而新一轮的扶贫是从2014—2020这7年，目标是彻底解决8千万人的贫困问题，两个计划的跨度均为7年，对象也基本都是8千万，所以对这两个“八七扶贫攻坚计划”加以比较有相当的必要。总体来看，相比第一轮扶贫，第二轮显示出有利条件。

“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”[5]精准扶贫是关系国计民生、全局战略的宏大议题。从宏观层面而言，我国全面建成小康社会的时间是2020年，而未来的4年内，国家要实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，这显然是一个宏大而艰巨的任务，新一轮扶贫如何在以往扶贫的基础上不断深化，如何实现精准扶贫、精准脱贫，取得扶贫攻坚的最后胜利是一个极为重要的课题。在当下的社会转型期，城乡人口分布的状态“呈现出‘大分散、小集中’的新特点”[6]56-59，最新统计表明国定贫困县的贫困人口数量占全国贫困人口的比例已经下降到了61. 9%[7]，但扶贫工作的进一步推进面临着种种现实条件的掣肘，比较突出的不利条件如：在当下的社会经济发展进入新常态之后，GDP的增长速度明显减缓；民众之间的贫富差距趋于拉大；在国家经济结构进行全面调整、过剩产能被迅速淘汰压缩的大环境下，民众就业面临重大压力；城市人口“老龄化”与农村地区“空心化”现象同时并存，成为制约社会发展的重大瓶颈；“天花板”与“地板”的两重压力，导致农业发展规模化受阻，农民种粮效益提高的增幅缓慢。所以从整体而言，扶贫的任务并非越来越轻，现实情况反而是越来越艰巨。

表1 两次扶贫计划的具体比较

当前新一轮的扶贫开发主旨是“精准扶贫”，这与“八七扶贫攻坚计划”显然有着本质的不同。“八七扶贫攻坚计划”，顾名思义就是要在7年的时间解决近八千万人口的贫困问题，“八七扶贫攻坚计划”的目标，就是要解决温饱。经过7年的努力，最后有5 000万人左右解决了温饱，但还剩3 209万人靠常规的扶贫手段解决不了，这3千万人的贫困解决之道，必须要由社会保障措施来解决。这实际上意味着，现阶段的扶贫政策与“八七扶贫攻坚计划”在达成目标上是完全有别的。新十年纲要所制定的总目标是：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房；贫困地区农民人均纯收入的增长幅度要高于全国平均水平，基本公共服务主要领域的指标要接近全国平均水平，扭转发展差距扩大的趋势。”现在，中央关于脱贫攻坚的《决定》对这个目标又做了些调整和完善。“两不愁三保障”没有变化，但由过去的“保障其义务教育、基本医疗和住房”，改成了“义务教育、基本医疗和住房安全有保障”，多了“安全”两个字。实际上就是扶贫要保障的主要是住房安全，并不是给每个人搞很大的规模，很高的档次，这更贴近实际，更切实可行。此外，第二句话原来是“贫困地区农民人均纯收入的增长幅度要高于全国平均水平”，现在改成“贫困地区农民可支配收入的增长幅度要高于全国平均水平”。当下扶贫工作的要求是全面建成小康社会，这就要求补齐短板，故此，将原来的“扭转发展差距扩大的趋势”，修订成了“现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[8]。

所以，从大环境而言，从“八七扶贫攻坚计划”出台到现在，时间、规模相同，而目标则是在不断发生变化。既往的历史任务是解决温饱，国家话语将其表述成为“解决绝对贫困”，而时过境迁，当下社会已进入了一个由解决绝对贫困为导向逐渐向缓解相对贫困转变的过渡时期。

二、制度意义下“精准扶贫”的意蕴阐释

从国家层面来看，未来的确定目标是在数年内实现贫困人口全部脱贫，贫困将成为历史，贫困县几年内全部摘帽。制度举措下解读扶贫，贵在精准、重在精准，“精准”二字关系着大局的成败，而对精准扶贫的贯彻，首先须在理念上对精准扶贫有一个清晰的理解和准确的界定，其次还应有相应的配套机制或做法来保证精准扶贫的落实，二者不可偏废。具体而言，首先要改变过去多年来形成的发展就是减贫的认识。过去因为贫困面很大，发展或增长对减贫的带动作用十分明显，因此就有相当一部分领导同志认为只要抓了发展，就等于解决了减贫。过去，我们是在普遍贫困的情况下来扶贫，现在，是在发展差距比较大，甚至贫富差距也比较大的环境下抓扶贫，如果我们还要坚持过去的认识，显然已经不合时宜。当前，发展、增长对于减贫的带动作用实际上在减少，因此，一定要关注专项的减贫工作，关注减贫的精准，关注怎样提高扶贫资金的使用效益。精准是一个明确的大方向。“实践证明，精准扶贫作为方向来讲，是一个历史的、连续的，反复探索、不断深化的过程。”[9]。因时、因地制宜是精准扶贫的内在精髓，根据现实的情况有针对性地分类指导，因地、因人、因贫施策，寻找到贫困问题的最深层次原因，以问题为导向，采取针对性的有效措施。

扶贫开发工作中，最主要、最核心的攻坚点集中于精准扶贫与精准脱贫两大政策。回顾扶贫开发的历史，从其发展脉络可以看出，精准扶贫是一个反复探索、逐步深化的过程，总体而言成绩突出，经验丰富，但仍然也存在着诸多不能掩盖的问题。比较典型的情况是在各地推进精准扶贫工作中，“突击式短期行为、重输血轻造血比较普遍”[10]；精准识别是扶贫工作的核心点，但就目前精准识别的工作而言，普遍存在着福利化、平均主义的倾向；而在精准帮扶的过程中，有三个问题始终未能妥善解决：其一，扶贫是让民众脱贫，而不是让每个人都成为先进致富能手，都成为富豪也是不现实的事情；其二，扶贫政策要求瞄准贫困对象，但基层实际工作千头万绪，而如何做到“瞄准贫困对象”却又缺乏相关配套的具体细则，这就极大地增加了实现难度；其三，精准扶贫过程中，往往存在着即便瞄准了打不准的常见情况。除此之外，精准扶贫在实践管理中，存在着诸多现实难题，如贫苦户人为地“被脱贫”、已经脱离贫困线的民众却仍然享受贫困户的特殊照顾难以退出等问题。回溯扶贫政策的实施历史，我们是从模糊走向精准，但往往在追求精准的目标时却发现最终走向了模糊。所以需要高度把握精准问题的核心实质，就精准的认定层面而言，不应采用一个绝对量化的标准，因为在实践中扶贫对象是一个动态变化的过程，过分绝对量化在现实中是很难做到的，实行量化也很难汇集社会多方的力量支持扶贫大业，故此，未来的精准扶贫工作更应将重心定位于最突出问题的解决与扶贫工作机制的革新。从宏观政策角度，应着重关注以下三个方向的问题。

(一)突出精准识别

“资源投入和瞄准效率是影响扶贫效果的两大因素。”[11]精准识别首先需要克服平均主义、利益均沾的思想。目前，扶贫部门为解决精准识别的问题在反复进行“回头看”的工作，不断挤出“水分”，把不该划进来的划出去，把不该漏掉的补进来。但要真正做好显然是一个相对长期而艰苦的过程，一个相当重要的原因是因为基层干部的平均思想严重，在诸多贫困地区，基层扶贫时会有一个定势思维，即利益均沾，有了低保就不能再享受扶贫；或是成为扶贫的对象便失去了享受低保的资格。所以，基层扶贫时低保对象和扶贫对象被人为地割裂开。

(二)扶贫政策在落实过程中，必须建立一套向贫困群众定位的合理机制

这套机制要求能够自动瞄准建档立卡的贫困人口，而且能够充分体现政策向建档立卡贫困人口的倾斜，这对当前转型期的既有基础是一个挑战。在大转型的背景下，农村的原有秩序坍塌，而新的价值、伦理秩序又未能建立，乡村治理中存在着诸多灰色、真空地段，而移植过来旨在为都市陌生人设计的现代法律秩序，“利益界限分明的权利叙事对乡土人来说是疏离的、陌生的”[12]。任何政策、项目彻底杜绝乡村强势群体涌入，完全避免贫困人口受到挤压在当下是不切实际的幻想，但在制定方略、推行政策的具体实践中我们却能够将保护弱势群体、贫困人口的权益作为底线。当然这是一个相当复杂的重大工程，因为通过一个策略、一个举措便一劳永逸把所有问题都彻底解决并不现实，而农村工作中的利益纠葛盘根错节，农村治理千头万绪，农村的现实往往是在不同地区、不同项目、不同性质的资金在调配、使用过程中可能相去甚远。这就要求在规范、限制基层工作者权力的同时，要赋予其相应的自由裁量权，以便在落实具体政策过程中根据地方的实际因时、因地制宜，充分发挥创造性。

(三)精准扶贫需要建立符合地方实际的动态退出机制

现在的问题是“进入”程序清晰，能够基本做到公开公平，但却没有一个合理的退出程序。长期以来，贫困县的界定是由行政认定程序来完成，这就为权力寻租创造了土壤，“长期以来，某些重点县舍不得‘脱贫摘帽’”[13]，以便继续坐享扶贫政策寻求国家财政补贴和项目支持；同时，这种静态的认定制度最终造成了扶贫资源使用效率低下、严重浪费的后果；而静态制度实质上是政府扮演了扶贫主体最终导致贫困地区对国家的过度依赖[14]。究竟如何才算退出，由谁作为主体来进行认定？在筛选的时候通过申请进行“两公示、一公开”，而等民众识别出来后，却莫名其妙悄无声息地被剔除出名单，这种情况在扶贫工作中相当常见。对此，一个比较成功的案例是江苏，它是一个动态的调整，基层政府组成工作队进行一对一的针对性帮扶，工作组对贫苦户的每年度收入如何、做了何种生意均清楚掌握，在年底进行盘点，全面衡量该户是否已经脱贫，而对经历正当程序做出的评估结果须向利害关系人公开，针对这个结果，贫困户有提出异议并进行申诉的权利，即使无异议仍要签字确认。这就形成了一个良性的动态机制，有针对性地解决了扶贫后遗症。

值得注意的问题是，在认识论的范畴内，贫困是一个相对概念，判断民众是否贫困的标准往往是从相对的角度而不是绝对角度的衡量，他们并不会关注国家甚至国际设定的贫困线到底是何等标准。所以在观念理解上群众认账是至关重要的因素。现实的情况是，往往贫困群众的实际收入已经过了2 300元这条贫困划分线，与自己纵向比较在绝对意义上显然是有了进步，但正如流行语“痛苦来自比较”，在收入比现在更低时他是全村较差的困难户，但提高后他仍然是全村收入最低的一员，这种横向比较极大抵消了其绝对意义上收入带来的幸福感，生活条件已经显著改善的贫困户仍然不能理解自己已经脱贫的现实，他们很大程度上认为自己是“被脱贫”。所以思想观念的工作非常重要，要把其中事由的前后因果给贫困群众讲清楚，我们现在政策所宣传的脱贫，是在现行标准下的脱贫，在思想根源上让群众理解。

扶贫是一项长期的战略，我们实现现行标准下贫困人口脱贫，并不意味着这部分人口扶贫后，扶贫工作就终止了。当前的国家经济面临着整体下行的严峻考验，财政增收的幅度也出现放缓的趋向，扶贫资金需要有明确的保障，国家需要从宏观上做出部署。在当前的经济形势下，中央和地方的财政扶贫投入，不仅不能因为收入的原因而减少，反而还应尽可能地给予支持。习近平在中央扶贫开发工作会议上说，“十三五”期间，宁肯少上一些大项目，也要保证扶贫投入的明显增加，中央财政扶贫资金、中央基建投入用于扶贫的部分，都要体现加大脱贫攻坚力度的要求[15]。对此，当下财政、信贷方面应该说都体现了总书记的这个要求。从专项扶贫资金的角度看，2016年的扶贫资金比上年增长201个亿，增幅是43.4%[16]，这显然是一个前所未有的重大进步②。在这样的政策导向下，2015—2016年地方投资用于扶贫投入的增幅总体上均超过了20%，信贷也出现了增长的趋势。2008年以前，财政贴息的扶贫信贷基本维持在140亿上下，而到2013年，央、地两级金融机构发放的扶贫贷款已达800多亿资金。2014年中央扶贫办和财政部、人民银行、银监会、保监会又联合发了创新发展扶贫小额信贷的文件，可以预见，未来整个扶贫信贷的资金规模超过千亿元大关已成必然的趋势。在国家财政资金倾斜的背景下，地方精准扶贫下一步更应提高目标群体对国家政策及财政信息的明晰程度，进行点面结合、特惠与普惠融通的财政资金分配方式探索[17]。

对当下农村的现状整体分析、综合考量，所应做出的对策必须首先坚持“片区攻坚与精准扶贫”“扶贫开发与生态保护”“外部支持与自力更生”三个政策导向紧密结合，在经济新常态的大环境下，谋定而后动，降低基尼系数，始终坚持将缩小发展差距作为目标指引。对此，各级部门出台的“十三五”实施规划必须与国家制定的连片特困地区扶贫攻坚规划完整衔接，在政策导向上提高扶贫的支持力度。在政策布局时，“重视片区贫困的独特性和差异性”[18]，根据当地的现实情况制定适应地方发展水平的细化方案：首先应定位于提高连片特困地区的基础教育、公共设施、民众卫生等关系百姓生计的基本公共服务；而针对中西部地区贫困人口数量较多、贫困人口相对集中的情况，应在全国居民经济收入平均水平的基础上，增长幅度适当提高。由于内地的生产、土地、人员成本较低，沿海产业向内地转移仍然是在不断发展的大环境，故此对西部县域经济的发展及中小企业的生存均应有政策扶植，对中西部地区的农村低保、养老保险必须设定兜底性的实施原则和制度安排。

三、“精准扶贫”的推进路径及模式创新

“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。”[19]这显然是一个“大扶贫”的宽广工作理念，“大扶贫”的理念要求在政策实施中汇集行业扶贫、专项扶贫及社会扶贫等多渠道、多方面的力量，采取多种有针对性的举措多策并举、互为支撑。

(一)实施精准扶贫提高扶贫效益

习近平总书记强调：“扶贫要因地制宜，要更多面向特定人口、具体人口实施精准扶贫，防止平均数掩盖大多数。”李克强总理也明确指示：“要实行精准扶贫，确保到村到户。”这些重要的工作指导意见指出了当下扶贫工作的问题所在，直接针对了当前扶贫工作在各地实施中的最薄弱环节。扶贫开发30年来，始终存在着贫困人口底数不清、扶贫政策落实情况不明、扶贫开发实施针对性不强、扶贫资金和扶贫项目指向不准、扶贫效益不高等诸多问题[20]。所以如何在工作中真正切实提高扶贫的现实效益，达到精准扶贫的目标，是当下扶贫攻坚战中最具挑战性的一大突出难题。

1.建档立卡，全面了解、准确定位贫困对象

要达到精准扶贫的工作目标，精准识别扶贫对象是重要的前提条件，精准识别的工作过程更需始终贯彻公开、公正的阳光程序，在部分地方采用“数据造假”手段时须坚持原则，杜绝造假，真正将有帮扶需求的困难群体、贫困村落及贫困县域从品目繁多的资料中精确筛选辨别出来，而将通过运用材料、数据造假手段谋求“贫困”身份的部分过滤掉。同时应对生活在“非贫困县”的贫困群体、贫困民众给予高度关注和政策关怀，其原因在于这些生存在“非贫困县”中的贫困群体多年都不能享受国家给予贫困县域的扶持政策和特殊待遇，比起贫困县中的贫困户，他们的贫困程度、生活水平有过之而无不及；同时也更应对生活在城镇之中的贫困群体、贫困家庭予以高度关怀，这部分群体在现实中往往由于疾病、灾祸等原因致贫、返贫，扶植待遇不应将其排除在外。在实践中应遵循“县为单位、分级负责、精准识别”的基本原则，采取自上而下的方式逐级确定贫困人口规模，同时结合自下而上的方式合理筛选具体农户的方式，对筛选出的贫困群体建档立卡，真正做到“规划到户、责任到人”， 保证落实“扶贫五定”(定对象、定政策、定措施、定责任、定目标)[21]，建立健全全国农村扶贫信息系统。在识别环节上，应坚持“以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式”[6]56-59，重点在“群众评议、公告公示、抽查检验、入户调查”等重要环节严格执行，最终实现整户识别。具体实施过程中，可以考虑通过依据动态的常规指标进行全面考量，这些指标应包括家庭住宅条件、家庭的实际收入(包括家庭成员的账面收入与隐形收入)、家庭的消费水平等合理指标，辨识出真正的贫困群体，建档立卡。现实中，部分贫困县经过发展已经步入经济强县的行列，贫困群体也已经变成了富裕群体，但这些富裕县至今却仍然戴着贫困县的帽子，享受着国家扶贫开发的各种优惠政策，对此，应尽快让其“脱帽出列”。在扶贫对象被准确定位后，资金、项目等政策优惠的针对性、准确性则会极大地提高，真正解决了“撒扶贫胡椒面”的历史疑难现象，必然会收到良好的扶贫效益。

2.在当下经济的发展已经进入了新常态的大环境下，在工作层面，扶贫开发更应强调细化

在建档立卡举措已经取得阶段性成果的前提下，未来应考虑将帮扶到村与帮扶到户两种方式相结合，真正做到“统筹资源、完善机制，突出重点、分步实施，简政放权、强化监督”。在贫困县域的扶贫举措中，应始终将工作焦点集中于最困难地区、最困难群体，关注他们最急需解决的现实困难，始终秉承雪中送炭的指导思想，而不是做锦上添花的政绩工作。除了在宏观政策和指导思想上将扶贫开发真正理解为一项长期坚持的艰巨而重大的历史任务，在实施细化上，应切实制定细化的工作目标，杜绝一刀切、齐头并进等粗疏管理模式，坚决防止各县域“同步”发展、贫困群体同一化管理。在扶贫政策项目的审批、审核权限下放到各级贫困县后，省、市两级主管部门应尽到严格监督、检查的义务，同时借助第三方中立社会力量进行监督，防范、杜绝扶贫资金长期被各级部门层层侵吞、挤占挪用、贪污浪费和扶贫资金发放中存在的“跑、冒、滴、漏”等顽固旧疾。而且，针对当前经济新常态下出现的诸多新问题、新情况，更应及时出台政策化解，比如新一轮的计划在强调健全社会保障体系的基础上，更应关注“支出型贫困”③家庭的救助[22]。

3.结对到户，精准落实帮扶责任

贫困村、贫困人口识别出来以后，下一步的举措则是要通过精挑细选的方式打造能力突出的若干帮扶工作队，进入基层有针对性地对贫困村落、弱势群体进行结组、结对支持，在工作中落实个人责任制，让每一个帮扶责任人真正发挥帮扶作用。对于进驻贫困村的基层扶贫工作队而言，则应坚持整村推进的工作方略，根据贫困村落的实际情况制订行之有效的帮扶规划和实施细则，因时、因地制宜制定年度工作方案，关注社会经济发展的动向，将经济管理、科技前沿融入扶贫方式之中，将产业扶贫、金融扶贫与智力扶贫等先进经验有机结合，多策并举，培养贫困群体的内生动力，走可持续发展之路，为每个贫困村落打造典型产业，为当地的经济发展创造规模效益。在帮扶战线上，动员地方政府、各级机关的领导及工作人员及企业、事业员工等社会力量主动与了解贫困地区实际情况的先富农户、基层党员联系，根据贫困地区的特点进行结对帮扶，有针对性地针对贫困户个体实行的个案脱贫帮扶。这种具体到每个贫困户的方式，可以真正深入到基层实际、贫苦户的实际情况来仔细探讨、分析民众致贫的原因，坚持个案化原则，根据每个贫困户的具体情况、致贫原因有的放矢，有针对地做出可操作的细化对策，彻底杜绝长期普遍实行的“大水漫灌”式的工作方案，真正在多角度、全方位推动发展符合贫困地区、贫困群体实际情况的致富产业。对基层扶贫工作人员，要不断加强工作队的学习、培训，逐步提升工作人员的整体素质和工作能力，提高责任意识，将各区域脱贫的成功经验推广宣传，确保个案化的扶贫工作收到良好的实际效果。

4.因地制宜，为扶贫地区扶植、打造的扶贫产业选择要“准”

实现真正脱贫致富的最根本措施是培养内生动力，让符合地区实际、具有地区特色的扶贫产业不断发展壮大；激发、培养贫困地区的内生动力，扶植扶贫产业必然是扶贫攻坚工作的重中之重。具体而言，其一是因地制宜，制定符合地域实际、包含地方特色的产业规划，发展既符合贫困地区社会情况、经济水平，又有利于贫困地区长远发展和宏观布局的扶贫产业，对扶贫项目的审批权限而言，应考虑下放到县区级政府工作部门，坚决禁止立足于短期、局部利益的政绩工程上马，将不符合长远战略的的产业屏蔽在外。二是需要大力推进股份合作制经济的普及与发展。在贫困地区逐步推进实行“五位一体”的股份合作模式，五种力量包含负有扶贫任务的政府、在行业发挥龙头作用的企业、地方金融机构、合作社以及贫困地区的农户，这五种力量需紧密结合协调发展，共同发挥领军作用，创新股份合作制的高效率合作方式。现实中，已有部分地区比较成功的模式是将农民组织起来，走规模化种植、养殖、渔业的道路，将这些产业发展为股份合作制经济的突破点，把原本高投入耗费大量人工的产业发展成为高效益的规模产业，在贫困地区集中优势资源发展一批能带来稳定收入的大型蔬菜、水果基地和家禽、牲畜养殖产业等。三是对传统家庭手工业应继续予以鼓励支持。家庭手工业具有行业特殊性，其小型、灵活、便利的方式成为民众长期依赖的副业，贫困地区家庭手工业是民众脱贫致富的重要渠道，深入挖掘传统手工业的价值，将具有区域特色、民族特色、传统特色的民间手工业做大做强，走集约化发展的路线，使市场需求和民众经济收入相联结，对需要较高技巧和难度的手工业，由政府各级部门牵头对贫困地区的民众进行技能培训，最终在特色手工业集中区域建立大数据的公共平台、走电商渠道，并由专业人士为其提供策划、设计等服务。如此，方能真正发觉贫困区域的内生动力，走自力更生的路线。其四，对现代农业园区要加大投入，不断推广。对于现代农业园区而言，最好是借鉴典范的工业园区模式，在贫困地区运用开发、管理现代工业园区的工作方略来建设现代农业园区，进行科学、合理规划，在较大城市的城郊、周边布局发展一批典型的、有代表性的、能发挥龙头作用的农业园区，走现代都市农业的绿色生态发展路线，积极开发休闲观光现代农业，必然会取得良好效果。在发展现代农业园的同时，还需逐步推进农村土地流转与农村土地的集约化经营，在借鉴国内外现代农业产业园区的成功模式之时，将成功的经验进行大力推广，鼓励贫困县域的民众解放思想，主动用土地承包经营权进行流转，采取入股、租赁、转换等现代合作方式将资源价值实现最大化，向农业园区持续集中。通过这样的发展方式，将现代农业园区与农村新型社区同步发展，同时与乡村工业园区有机结合，三种模式互为助益，互动发展，实现“三位一体”的理想图景，将城市闲置资本、社会资本不断吸纳进来盘活资本运作，带动贫困县域、贫困群体提高收入，最终达到致富脱贫的目标。

(二)健全社会参与机制，创新扶贫开发模式

扶贫过程中，要引领市场、社会协调发力，健全社会参与机制，集思广益，为新思路、新理念的产生提供宽松的政策环境和辅助机制，推动新的扶贫模式不断发展。

1. 社会参与机制的推进

精准扶贫“靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的”[23]，所以自2008年以来，国家所推进的大扶贫，实际上是要汇集多种力量的齐力，形成一个高屋建瓴的包含专项扶贫、行业扶贫以及社会扶贫三个层面互为助益、三位一体的“大扶贫格局”。实事求是而言，现在这个格局还在持续巩固和不断发展，尤其是政府主导这一层面不断发挥引领作用，在专项扶贫和行业扶贫层面，较之以往的力量也明显提升，社会扶贫的力度增强，范围和覆盖面也显著扩大。政策层面的社会扶贫与一般人所理解的社会扶贫并不相同，政策层面的社会扶贫主要包括三个层面：第一是定点扶贫。从上世纪八十年代中期开始，定点扶贫主要的方案是中央国家机关和国有大中型企事业单位，对国家扶贫开发的重点县域进行对口帮扶，30年来定点扶贫的整体规模在逐步扩大。2011年以前，主要限于资源的有限性，定点扶贫未能实现对重点县域的全覆盖。但新十年的扶贫开发纲要出台后，有310个中央国家机关和国有大中型企事业单位和少数民营企业参与进来，对 592个国家扶贫开发重点县进行对口帮扶重点县的全覆盖基本实现。社会转型期的大环境下，定点扶贫这一模块是在政府主导下时间最长、效果最佳的社会扶贫形式。第二是东、西扶贫协作。中国的经济发展明显是南强北弱、东富西贫的格局，对此，东部经济较发达的15个省、市，包括经济强市和计划单列市，对口帮扶西南七省、西北五省的12个省、区、市。上世纪九十年代中期开始，上海帮扶云南，福建支援宁夏，北京帮助内蒙古等形成长期合作机制，二十几年来力度不断增强。第三是狭义角度的“社会扶贫”。这也是人们通常意义上理解的“社会扶贫”，但这从整个扶贫工作角度来说，这是一个狭义的“社会扶贫”。社会扶贫是大家完全自愿的，比如光彩事业、千企帮千村、万企帮万村，等等。从数字来看，社会扶贫资金增长是在不断地扩大，仅就2015年“扶贫日”前后一段时间，筹集到的社会捐助资金比2014年增加了一倍，而在这其中，民营企业家的作用不可或缺。

当下的情势是，部分企业家直接做对口扶贫，减少了中间环节，也确实做出了杰出贡献。但问题在于他们不是把资金投入到政府认可的慈善机构，这样在制度层面就无法得到政府财政部门的认可，因此也得不到国家免税政策的支持。未来的政策制定更应考虑企业家的意见，应为其创造良好的制度环境为他们进行扶贫投入资金做好服务，同时进一步完善政策配套，而不是让其必须依据政府一成不变的固定要求。对政府层面而言，除了要给支持扶贫的企业家们充分肯定并给予较高荣誉和必要表彰之外，更重要的是还应出台相应的配套细则，在政策层面上进行激励。这也符合中央提倡的“对企业参与扶贫济困和扶贫捐助的资金要能够享受免税待遇”的精神。

2.将创新扶贫开发的路径作为“精准扶贫”的基本理念，推动创新扶贫开发模式不断发展

自上世纪国家开展扶贫工作伊始，新的扶贫模式便在各地不断产生，而且更新换代的速度加快。例如“八七扶贫攻坚计划”的时候，以地膜玉米为代表的温饱工程曾是重中之重，但就现在的条件而言，地膜玉米的实施和全面覆盖不存在任何难度，但在当时却是最主要的扶贫模式之一。在上世纪九十年代经济、社会突飞猛进地发展后，由于经济结构的变化，又涌现出一批新的模式，科技扶贫成为了时代主旋律，光伏、旅游、电商等方式扶贫成为主流。当下最为流行的“互联网+”，基于大数据新思维对扶贫治理的机制进行结构优化，从而使各类扶贫资源的配置效率得以明显提高，这是当下扶贫模式非常成功的一大创新[24]。以“互联网+”为代表的现代高科技信息管理方式，促使精准扶贫与高科技信息技术紧密联系深度融合，从而“为扶贫对象提供更加实用、便捷和高效的帮扶措施”[25]，实现传统意义上的扶贫开发模式沿着时代脉搏进行升级转换。”从扶贫角度而言，不断产生新的模式是社会发展的必然，这对扶贫而言是好的方向，但任何一种新模式的出现都同时具有利、弊两个方面。一种新的模式可能有利于穷人，但同时获利的也可能更多是富人。我们重视出现的新模式，但更关注的是，将一种新的模式用于扶贫时，如何让建档立卡的贫困人口受益，这其中最关键的还是机制。

需要注意的是，模式与机制是两个不同的概念，并不能混淆，模式可以没有任何限制，任何模式都可以，但必须满足让穷人受益的最终目的。在这个前提下，所有适合于贫困群众要求的组织化、或者一些能够体现他们资产收益或者政策权益的模式便都是带有机制性的。农业随着市场经济的发展，越来越强调组织化，但突出组织化的核心意涵在于，在市场经济的前提下把原本分散的农民组织起来，去解决小生产与大市场二者间的内在矛盾，协调作为个体的农户与作为集体的市场相对接的诸多客观难题。这在经济较发达地区会得到更充分的表现，这种组织化也更容易引起人们的关注。因此就出现了一个较有影响的观点，认为组织化的问题属于商品经济比较发达的地区，而贫困地区是自给自足的自然经济，远远没有达到组织化的程度，所以也不需要组织化。然而现实恰恰相反。在实际的扶贫工作中，把所有的贫困群众都转变成致富能手，这实际上是不符合客观现实和发展规律的奢望。越是贫困地区就越需要有能力超群之人的带动，如此方能将杰出能人与贫困群众有机结合，这就需要组织化。贫困地区脱贫攻坚过程中，出于脱贫目的便有着强烈的内在组织化要求，而这又显然区别于发达地区。明确了这一点，对精准扶贫具有相当重要的意义。在国家加大对贫困群众支持力度，政策权益的含金量越来越高的环境下，组织化如何让穷人的政策权益得到体现，这是需要引起高度注意的理论与实践问题。

对此，各地出现了不同的探索模式。比较成功的经验是，在建档立卡后，先将扶贫资金折股到贫困户，然后再征求众人的集体意见，将折后的股份集中起来，也包括土地入股，然后再由能人或由集体、合作社统一经营。这就把有限的资产、政策资源或者土地资源集中起来由能人带动去做，最后将所取得的效益再分给贫困户。这种新型的组织化模式很值得关注，它也确实在率先实行的地区起到了相当好的效益激励作用。除此之外，各种扶贫开发路径和开发模式都应该鼓励尝试，关键是要从制度上、机制上将组织化真正完善起来，要制定一套行之有效的长期规划，做好打攻坚战的准备，而不因局部的阶段性胜利而稍有懈怠，让穷人最后切实享受到政策带来的利益。

(三)充分发挥引智在扶贫开发攻坚战中的巨大作用

扶贫攻坚的坚实基础是智慧。经济新常态下，“减贫效应”连续递减的情况下，同样的投入、相同的方式无法再获得与过去相同的“产出”，这对扶贫开发提出了严峻挑战。这就注定了“中国式扶贫”是“大扶贫”，扶贫策略需要在吸收既往成功经验的基础上不断精益求精，发展创新，尤其要广泛发挥人才智库、智囊团的决策优势，尝试科学扶贫、内源扶贫等扶贫开发的新方法、新思路，因人因地、因贫困原因、因贫困类型做决策，助推扶贫开发决策更加科学合理，避免贫困地区走弯路。

真正脱贫致富，人才是关键。引智工作应主动服从、服务于国家扶贫工作的总体要求和总体部署，自觉把引智纳入国家扶贫战略大局中，整合优势资源、推广成熟经验、创新体制机制，为打赢新时期扶贫开发攻坚战提供更有力的海外人才和智力支持。当前环境下引智扶贫具有比较明显的优势：首先，引智积累了大量的先进品种技术。根据国家扶贫标准，我国贫困人口近一亿，参考世界银行标准，贫困人口两亿多，主要分布在集中连片特困地区。这些连片贫困地区生态环境相当脆弱，生存条件异常恶劣，自然灾害频发，加之人口受教育程度低，历史遗留问题众多，是最难啃的“硬骨头”。国家外国专家局在农业引智领域做了大量工作，“十二五”以来仅支持的农、林、牧、副、渔、水利等领域引进外国专家达9 800多人次，积累了数量众多的先进引智成果，涉及土壤改良、荒漠化治理、畜牧新品种引进、农业新品种选育等。这些引智成果是开展引智扶贫的宝贵财富，对于改善生态脆弱地区的生态环境、拓宽农民收入渠道具有重要作用。其次，引智形成了成熟的扶贫工作经验。近年来，国家外国专家局对口支援扶贫点四川屏山县，根据屏山的地理环境，帮助引进日本柑橘品种不知火、韩国丝瓜络加工技术、美国夏洛特肉牛新品种等，取得了良好的经济效益。成功引智的“晴隆模式”是生态脆弱地区开发的典型案例，根据当地脆弱的喀斯特地貌，帮助引进新西兰优质牧草、澳大利亚不吃草根发育快的杜泊羊新品种，彻底破解了“不开发就贫困、一开发就破坏”的困境。这些先进技术、适用品种、成熟模式，同样适用于集中连片特困地区。再次，引智储备了优质的海外智力资源。改革开放以来，国家外国专家局与国外60多个专家组织建立了良好的合作关系，这些专家组织具有3万多名专家资源，涉及国民经济的方方面面，他们对与我国开展人才交流与智力合作均有积极的意愿，项目执行效果较好、成本较低。外专局认定了39个国家300多世界知名大学、跨国公司、科研机构、行业协会为境外培训渠道，这些渠道可以在扶贫模式开发、扶贫经验借鉴、扶贫政策制定等方面提供有力的支持。外专局还在十个国家和地区设立了12个驻外机构，把开展智力交流合作的阵地延伸到智力资源最集中的地区，可以为特定项目需求提供个性化的服务。

可见，这些优质资源为引智服务扶贫开发工作提供了源源不断的优质智力资源供给。这些资源供给与贫困地区扶贫系统的主动作为相结合，最终会转化为智力扶贫的强大生产力，推动扶贫开发工作开拓新局面。

首先，为进一步做好引智扶贫工作，建议建立合作机制。引智工作的资源相对有限，扶贫面宜窄不宜宽，量宜小不宜大。应根据全国集中连片贫困地区总体状况，每年精心挑选能够发挥引智作用的十个左右的县，送专家到县、送技术到镇、送品种进村，集中力量进行连续支持、精准扶贫。具体来说，就西部贫困地区的情况而言，可以支持每个县的每个中学引进一个高素质的人文教师，扩大当地学生的知识阅历，提升人文学科教学科研水平。支持每个县的两所医院引进高水平的医生和高学历名校医学毕业生，提升当地的医疗理念和水平。由此，引导引智示范单位和基地进行定点支持，形成制度化的常态机制。

其次，建立一套科学、合理的对接机制。外国专家组织对于与我国开展合作具有较高的积极性，专家资源储备比较丰富，引进的成本相对较低。每个试点县可以根据实际情况选择一个专家组织建立对接关系，根据专家组织的专长领域和试点县的资源禀赋、优势产业，建立长期合作关系，连续选派专家进行支持。

再次，切实推进人才培训工作。理念落后是导致贫困的重要因素之一。应加强对贫困地区培训工作的支持力度，选派扶贫系统干部到国外培训，拓展扶贫视野、更新扶贫理念、学习扶贫知识、增强扶贫本领；选派贫困地区党政领导干部和专业技术人员到境外培训，增强自我“造血”能力。同时，国家财政可加大引智工作的投入，设立专项引智扶贫资金。

总体而言，新一轮扶贫在总结过去经验的基础上，应将继续发展以健康养老、生态旅游与现代农业为标志的三大特色支柱，将科技创新与人力资源作为扶贫工作的两翼，不断健全和完善适应新时期的工作机制、打造帮扶合力的全新扶贫局面，真正推动贫困县域走培养内生动力的路线，不断提高经济收入，全方位深化改革。

扶贫攻坚战略是一项涉及多角度、多主体、多层次的综合性大工程，“大扶贫”的策略绝不能单单局限于一时一地，仅仅依靠扶贫部门的力量单打独斗远远难以完成，其需要最大限度地调动、挖掘、整合、协调、运用各方面的资源，布局深远、有的放矢，方能取得最佳成效。它需要广泛联络各方力量，积极搭建社会参与平台，寻求全社会意愿和要求的最大公约数，推进专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫等力量协调发展，积极加入到扶贫开发事业的“大合唱”。在经济新常态下，推进扶贫工作，在追求发展速度的同时，更要考虑到各地区发展的不平衡现状；既要不断发挥市场经济的主导作用，也要充分发挥政府部门的宏观调控职能；既强调外部的有力支持，更要自力更生、艰苦创业、驰而不息。只有以实干的态度脚踏实地真正从“大扶贫”的战略高度谋划扶贫开发攻坚战，方能补齐扶贫开发数十年来的“短板”，真正终结贫困的代代相传。

注释：

①1994年3月，国务院制定发布了关于全国扶贫开发工作的纲领，即“八七扶贫攻坚计划”。其基本含义是用7年时间(从1994年到2000年)解决8千万人口的贫困问题。

②据统计，整个“十二五”期间增幅最高的一年也只达到22%，增长了62个亿，所以2016年的扶贫资金属历史以来增幅最大的一年。

③“支出型贫困”指因大灾、重病、子女上学、突发事件等原因造成家庭刚性支出过大，远远超出家庭的承受能力，实际生活水平处于绝对贫困状态的困难群体，以及遭遇最低生活保障政策排斥而成为政府社会救助无法帮扶的“夹心层”群体。相比于传统“收入型贫困”理念，具有发展性、预防性、风险性、竞争性等特征。

[1] 刘解龙.经济新常态中的精准扶贫理论与机制创新[J].湖南社会科学，2015 (4)：156-159.

[2] 中国网新闻中心.中国是全球首个实现贫困人口比例减半的国家[EB/OL].[2014-10-16].http://news.china.com.cn/txt/2014-10/16/content_33785807.htm.[3] 中共云南省委.让贫困地区同步全面建成小康社会：深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫开发的战略思想[J].求是，2015(7)：11-14.

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[21] 曾勤生.江西为385万贫困人口建档立卡实行“精准灌溉”[N].中国档案报，2014-04-04(1).

[22] 路锦非，曹艳春.支出型贫困家庭致贫因素的微观视角分析和救助机制研究[J].财贸研究，2011(2): 86-91.

[23] 马尚云.精准扶贫的困难及对策学习[J].学习月刊，2014(10上半月)：25-26.

[24] 李春明.精准扶贫的经济学思考[J].理论月刊，2015(11)：5-8.

[25] 郑瑞强，曹国庆，基于大数据思维的精准扶贫机制研究[J].贵州社会科学，2015(8)：163-168.

Promoting Strategy and Implementation Path of “Targeted Poverty Alleviation” under Economic New Normal

ZHANG Fuli， ZHAO Lili

(1. School of Literature and Law, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002, China;2. Department of Law, Taiyuan Normal University, Taiyuan 030619, China)

Targeted poverty alleviation is an important measure that China is taking to carry out the policy of “Grand Poverty Alleviation” during the period of social transition. Compared with the “Seven Year Plan of Poverty Alleviation”, the new round poverty alleviation policy has an advantage of being at a high starting point, but is faced with many complicated and difficult issues under economic New Normal. Therefore, in the process of promoting and implementing targeted poverty alleviation, it is essential to highlight targeted identification, establish a set of reasonable and poor people-oriented schemes as well as a dynamic withdrawal mechanism in line with local reality. It is also necessary to improve actual effect of the alleviation, establish and perfect a reasonable mechanism that whole society can participate in, and innovate the model of poverty relief and development. Besides, it is important to give full play to the crucial role of introducing intelligence in poverty relief and development, take “scientific and technological innovation and human resources” as the support, perfect working mechanism and create a joint force of assistance so as to construct a sound governance system of “targeted poverty alleviation” in poverty-stricken area.

targeted poverty alleviation; dynamic withdrawal; social participation; governance system construction

2016-07-20

国家社会科学基金青年项目(16CGL035：《基于多维贫困和脆弱性分析的金融扶贫项目贫困标准研究》)

张富利(1980- )，男，河北玉田人，福建农林大学文法学院副教授，博士。

C954

A

1009-2463 (2016)06-0001-10

赵莉莉(1989- )，女，山西太原人，太原师范学院法律系助教，硕士。