公共财政竞争性分配项目委托第三方评估对政府绩效的影响及其启示

邓亚当

(中共广东省委党校，广东广州，510550）

公共财政竞争性分配项目委托第三方评估对政府绩效的影响及其启示

邓亚当

(中共广东省委党校，广东广州，510550）

政府委托第三方评估是提高政府绩效的有效手段之一。2013年，佛山市南海区组织开展了“幸福工程”竞争性分配项目，探索公共财政专项资金竞争性分配项目委托第三方评估的路径。在该项目中，政府委托第三方评估对降低政府成本、提高政府效率和促进社会进步三大政府绩效均产生了积极影响。显然，第三方组织的介入能分离政府决策权和政府职能，并以其专业性促进相关项目的科学性和合理性。南海区政府委托第三方评估过程中坚持实事求是、权责分明、信息公开和建设监督制衡机制，其经验值得借鉴。

公共财政；竞争性分配；委托评估；政府绩效；影响机理

2014年6月，国务院部署对《2014年政府工作报告》中的重点工作和2013年下半年以来的重要政策措施落实情况开展全面督查。作为最重要的“创新”督查形式，第三方评估成为吸引社会关注的亮点之一。作为一种外部制衡机制，第三方评估是政府绩效评估必要而有效的手段之一，可以弥补传统政府自我评估的缺陷、完善政府绩效评估体系、提高政府绩效评估的客观性和公正性，还可以改善政府形象，增强政府能力，有利于促进服务型政府的建设。深入研究委托第三方评估对政府绩效的影响，探讨其发挥作用的机理，总结经验并不断完善，对有效提高政府绩效具有重要意义。本文通过南海区公共财政竞争性分配项目委托第三方评估的案例，探讨此种方式对提高政府绩效的影响以及产生影响的机理。

一、南海区公共财政竞争性分配项目

2008 年，广东省开始在基本公共服务均等化基础上，实行了“财政专项资金竞争性分配”的探索，佛山市南海区是广东省探索财政专项资金竞争性分配改革的重要试点区域。2013年，佛山市南海区开展了党组织挂钩结对“幸福工程”竞争性分配项目，探索财政专项资金竞争性分配委托第三方评估的路径[1]。

南海区政府通过合同委托的方式将“幸福工程”专项资金竞争性分配项目的评审工作委托给第三方组织——中国发展研究基金会负责，即由第三方组织从所有的申报项目中评选出提供资金扶持的项目。根据合同要求，中国发展研究基金会对申报项目进行独立的科学评审，评选出最合理的若干个项目进行资金扶持，南海区政府则为中国发展研究基金会创造必要的评审条件并给予一定的报酬。该项目中，评审工作分三阶段完成：一是申报材料收集阶段；二是书面评审阶段，即对申报项目的材料进行评审，按照差额原则，选出较为合理的项目；三是答辩阶段，即对通过材料评审阶段的项目进行公开评审，多位专家对申报项目存在或可能存在的问题进行提问，由申报单位进行答辩。第一阶段的申报材料由南海区政府完成，第二、三阶段则由中国发展研究基金会独立完成。因此，评审指标的制定、评审专家的选择、评审具体工作安排等均由中国发展研究基金会独立完成，南海区政府不可运用手中的权力影响评审工作的客观和公正。评审过程中，中国发展研究基金会对申报项目中的各项指标都要进行具体的评价，对于不合理的地方，要给出相应的建议。如：对过高的预算要给出一个合理的预算建议，并说明理由。因此，申报单位不管最终能不能成功

获得扶持资金都会获得评审专家的意见反馈，对申报单位的工作具有一定的参考价值。申报项目的选择最终根据书面得分加答辩得分后的总分排名决定，并在答辩结束后当场公布总分排名结果和成功竞标的申报单位，减少暗箱操作或寻租的可能性。

在评审过程中，第三方的评估工作同时受区人大、政务监察、审计局以及委托方的监督。其委托合作模式可以用如下图形表示（见图1）：

图1 南海区直属机关工作委员会委托第三方评估的模式

二、委托第三方评估对政府绩效的影响

“政府绩效”是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内[2]。下文从政府成本、政府效率和社会进步三个维度分析南海区公共财政竞争性分配项目对南海区政府绩效的影响。

（一）对降低政府成本的影响

案例中，专家对申报项目进行逐一审查和评估，对每一个申报项目中的预算资金进行详细审核，发现不合理的预算，则给出修改的建议。南海区“幸福工程”竞争性分配专项基金中，共有56个机关党组申报项目扶持资金，经过专家书面评审后确认有34个项目进入现场答辩环节，在这一环节候选项目负责人要回答专家的提问并为自己项目的合理之处进行论辩。经过两轮的评选，最终获得专项资金的共有24个项目，先后共去除32个不合理或不够成熟的项目。申报的56个项目，累计申报金额达882.96万元，超过总项目基金552.96万元（见表1），说明设定固定总额的专项基金进行竞争性分配本身可以避免部分不合理项目的实施，提高政府财政管理质量和预算资金使用效率。成功竞标的24个项目，其原申报资金总额为4，165，562.73元，经专家评估，完成这24个项目的金额只需3，313，500元，共节约了852，062.73元，资金节约率为20.45%。而如果没有专家对申报项目进行预算评估，那么根据项目得分排名，在设定的330万之内最多只能实施19个项目。可见，通过专家评估去掉部分不合理的项目与删减合理项目中的不合理预算，可以节约大量财政资金，节约下来的财政资金又可以用于更多惠民便民的项目。换句话说，如果没有专家进行科学的专业的评估，则即使规定了专项基金的最高金额并进行竞争性分配，仍会有部分资金被无效使用，这种无效使用必然以其他项目为代价。由此可见，第三方的独立性、客观性和专业性，可以更容易发现项目预算中的不合理之处和存在的问题，从而促进政府预算管理的改善，增强资金使用的科学性与合理性，提高财政资金的使用效率，降低政府成本。

表1①本文数据来源于南海区直机关党委和中国发展研究基金会。

（二）对提高政府效率的影响

南海区直属机关工作委员会的一位工作人员在与专家交流的过程中曾说：“这样做（委托第三方评估）使我们的工作轻松了很多，而且很多事情也好办了很多，因为评审结果不是由我们评估得出的，而是按照多位专家的评估结果得出的，资金的最终分配也是根据专家的建议得出的。这样下面的单位就不会说我们偏心，减少了好多烦恼和困扰，也避免了腐败。”人情、寻租、腐败都是影响政府效率的重要因素，而第三方的介入不仅能避免上级政府受人情困扰，而且能作为“第三双眼睛”监督政府的行为，杜绝寻租，更好的规避腐败，使得不管是上级政府还是下级政府都将更多的心思花在改善项目和提高工作效率上。委托第三方评估，能大量减少政府亲自评估的工作量，节约人力物力，使得政府能有更多的精力和资源更好地行使自身的职能，促进政府工作效率的提高。

从获得专项扶持资金的单位来看，委托第三方评估能促进项目执行效率的提高。这是因为第三方在对项目的前期评估与筛选过程中，对各个项目的内容、应达到的目标，以及对目标的评估标准均有了深入而全面的了解，有利于项目验收时对项目作出全面准确的评估。同时，被评估政府难以虚报或瞒报项目执行结果，敷衍了事。这无

形中对政府执行项目形成压力，促使成功竞标后的政府认真对待项目的执行，以避免因出现明显瑕疵而影响项目的验收。因此，专业第三方的介入，提高了政府对项目执行的重视程度，促进了项目执行效率的提高，最终促进了政府效率的提高。

（三）对促进社会进步的影响

政府委托第三方评估对社会进步的影响主要体现在促进社会民主政治的发展。随着政府服务理念的转变，政府对社会组织的认可程度越来越高，逐渐放宽甚至主动增加社会组织和公民参与社会治理的途径。政府委托第三方评估便是政府对社会组织的认可，也是社会组织参与政府决策的重要途径。双方通过合同委托的形式合作，使一部分政府权力“下放”给相关的社会组织行使，这样就开始了政府权力向社会逐步转移或权力社会化的渐进过程。权力多元化是政治民主化的必然要求，权力社会化则是权力人民性的进步和人类社会发展的必然归宿[3]。政府委托第三方评估实质上是政府决策权力的分离，是政府权力多元化与社会化的有效形式，对促进社会民主政治的发展具有重要意义。

三、委托第三方评估提高政府绩效的机理探讨

由上文分析可知，南海区政府委托第三方评估对政府成本、政府效率和社会进步三方面的绩效都产生了积极的影响，其产生影响的机理主要有以下几方面。

（一）分离政府决策权，形成监督制衡机制

在南海区公共财政竞争性分配项目中，第三方评估专家的评估结果是各申报项目能否扶持资金的决定性因素。换句话说，第三方组织通过评估途径，很大程度上决定了扶持资金的去向，即在这个项目中，政府没有独掌决策权，而是将大部分的决策权分离给了第三方组织。第三方组织的介入对政府部门形成了一种监督，使政府事务更加公开透明。同时，政府（包括主办方以及人大、政务监察和审计局）对第三方组织的评估工作也实施监督，防止第三方组织敷衍应付或与被评估者相勾结进行暗箱操作等行为的发生。因此，决策权的分离使双方形成了监督制衡机制，规避项目选择过程中寻租腐败现象的发生，有利于提高政府效率，节约政府成本，进而提高政府绩效。

（二）以专业性促进科学性和合理性

南海区财政竞争性分配项目中的受委托方——中国发展研究基金会，对项目涉及的相关领域具有极强的专业研究背景，其所聘请的专家是来自经济管理、公共管理、绩效评估、工程管理等不同领域的专家。这有助于从源头上确保项目评估结果的科学性和客观性，保证入选项目的合理性和可行性，进而降低决策失误而浪费政府资金的可能性。评估过程中，第三方从专业的视角，对入选项目提出改进建议，对项目的高效执行产生了积极的促进作用。另外，第三方的专业性，也使得项目执行政府在项目验收的过程中难以通过虚假数据蒙混过关，促进项目更好地达到应有的效果，提高项目效能，进而提高政府绩效。

（三）分离政府职能，节约人力物力

过去，政府项目从评估、选择、决策到结果验收都是由政府内部实施完成，而评估工作本身需要一定的专业技能才能完成，这就需要政府亲自组织评审专员（外部聘请或内部培养），使原本职能臃肿的政府部门工作更加繁忙。政府职能臃肿，政府工作人员精力分散，无法集中精力更好的完成更多的为民服务的业务，降低了政府行政效率和公众满意度。委托评估是政府将评估这件自己可以不用亲自做也做不好的事通过合同外包的形式委托给第三方代理，从而减轻政府工作负担，有效节约政府的人力物力，使政府人员有更多精力完成更重要的职能，节约政府成本，提高政府行政效率。

四、南海区政府委托第三方评估的经验

南海区政府委托第三方评估的案例说明政府委托第三方评估对提高政府效率、降低政府成本和促进社会发展能产生积极的影响。在探索财政专项资金竞争性分配第三方评估的道路上，南海区政府为广东省各县区乃至全国各县区提供了宝贵的经验。

（一）实事求是，循序渐进

目前，我国政府委托第三方评估处于起步阶段，而由于历史原因，我国政府机关缺乏竞争意识，缺乏与系统外的组织合作，更缺乏让系统外的组织对其进行评估的实践。因此，如果直接将一些常规性项目委托给第三方评估，会有比较大的阻力，难以贯彻落实。因此，在社会环境发展尚不成熟的时期，相对于委托常规性项目，委托竞争性分配项

目有利于减少阻力，符合历史循序渐进发展的规律。南海区政府正是基于对客观事实的判断，实事求是，恰当地抓住了财政竞争性分配项目的特性，委托第三方评估才成功有效地得以落实。同时，由于竞争性分配项目本身就以绩效为导向，属于以竞争促绩效的项目，所以这类项目有利于营造党政机关的竞争氛围，促进相关部门及工作人员竞争意识和绩效意识的提高。委托第三方评估是多元治理理念的产物，从阻力较小的项目开始着手委托第三方进行评估，不仅有利于积累委托第三方评估的经验，也有利于多元治理理念的推广使用。

（二）权责分明，合作有序

政府委托第三方评估是一种“官民”合作途径，委托方的身份对受委托方天然具有一定的优越性，且社会组织和政府间缺乏类似项目的合作经验，合作过程难免会出现一些意料之外的问题。因此，清晰界定委托方和受委托方的权利和责任显得十分重要。南海区政府在与第三方专业评估机构的合同书中明确规定双方的权责，让双方明确自身的权利和责任，各司其职，而不会因对权责不清导致工作错漏或混乱，避免了合作过程中因权责不清而出现纠纷，避免委托工作陷入僵局，保证了委托评估的顺利开展。

（三）信息公开，以透明赢信任

委托第三方评估要显示出其优越之处，取得社会的信任，相关信息就必须公开化和透明化。南海区委托第三方进行评估的过程几乎全程实时公开，评估结果即时向社会公开，评估意见与明细即时如实反馈给参加竞标的单位。因此，不管是参加竞标的政府部门还是社会大众都能够即时了解到第三方评估的动态，起到实时监督的作用，促进社会大众和政府部门对第三方评估的信任，有利于政府委托第三方评估工作的进展。

（四）建立监督制约机制，以制衡促效果

南海区政府成立了项目工作委员会，一方面负责项目的统筹工作，另一方面也负责监督第三方组织评估的工作是否按合同约定落实到位、是否敷衍了事、是否存在暗箱操作等，谨防第三方评估过程中可能存在的不负责任和腐败行为，并设立违约条款，进一步确保评估过程的责任性与有效性。同时，区人大、审计局、政府监察部门也对评审工作进行同步监督，确保对第三方评估的监督更加充分到位。因此，南海区政府比较全面系统的监督制约渠道，有助于提升社会大众和相关政府部门对第三方评估结果的信服度，促进政府委托第三方评估的发展。

五、结语

第三方的专业性提高了评估的科学性，委托第三方评估本身对政府形成一种监督制衡作用，同时第三方的介入能为政府节约大量的人力物力。作为一种评价方式，委托第三方评估的作用与优势逐渐受到政府的重视和认可。南海区政府委托第三方评估的经验值得广东其他县区乃至全国各县区借鉴，各县区可以根据本县区的实际情况，取其精华，灵活应用。

政府绩效评估需要系统内部的自我评估和上下级间的评估，更需要系统外部评估，才能使政府绩效评估生态更加平衡。全国人大代表、广东省财政厅厅长曾志权表示，通过引入外部评价主体，弥补了政府内部评价的局限与不足，从根本上克服了内部评价既作“运动员”又作“裁判员”的矛盾，确保评价结果的独立性，提高了预算绩效管理的公信力；同时，通过第三方机构理性、科学、客观和开放的独立评估，把财政支出公开化、透明化，在客观上也形成了推进政府提升公共产品和公共服务供给效能的倒逼机制，促进预算管理的民主参与，提高了政府的服务效能[4]。可以预见，在建设服务型政府、阳光型政府理念的指导下，委托第三方评估将会成为未来政府绩效评价的重要方式之一。

[1]佛山市南海区财政局.关于开展2013年南海区机关单位党组织挂钩结对“幸福工程”竞争性分配的通知（南直党工〔2013〕3号）[Z].2013,3.

[2]臧乃康.政府绩效的复合概念与评估机制[J].南通师范学院学报,2001，(3):25-29.

[3]郭道晖.权力的多元化与社会化[J].法学研究，2001，(1).

[4]张瑶瑶.广东:引入第三方评价是其预算绩效管理的一项重大转变——专访全国人大代表、广东省财政厅厅长曾志权[N].中国会计报，2013-03-22（012）.

（责任编辑： 楚和）The Impact on the Government Performance and the Enlightenment of Entrusting aThird Party to Assess Competitive Allocation Projects of Public Finance

DENG Ya-dang

(Party School of Guangdong Provincial Committee of CPC, Guangzhou,Guangdong, China,510053)

That thegovernment entrusts a third party to assess has proved to be one of the effective means to improve government performance. In 2013, the government of Nanhai District, FoshanCity,as a pioneer attempt, has entrusted a third party to assess a competitive allocation project of public fi nance. As a result, the experiment has positively impacted the government’s performance, such as reducing the government cost, enhancing the government effi ciency and improving social progress. It is becausethe intervention of the third party can segregate government decision-making power and government functions. What’s more, the expertise of the third party can facilitate the rationality and validity of relevant projects. Nanhai District’s experiences of keeping its feet on the ground, defi ning power and responsibility clearly, disclosing truthful information and building enough supervision and balance mechanism deserves to be used as a reference.

public fi nance; competitive allocation; entrusting assessment; government performance; impacting mechanism

F812.2

A

2095－932x（2016）05－0104－04

2016－05－20

邓亚当（1992－），女，广东湛江人，硕士研究生，中共广东省委党校。