检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨*

秦前红

(武汉大学法学院，湖北武汉 430072)



检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨*

秦前红

(武汉大学法学院，湖北武汉 430072)

当前行政公益诉讼在全国多个省份开展试点，与过往对公共利益的保护相比，行政公益诉讼在多方面取得了突破。囿于该制度在我国运行时间不长且欠缺有益经验，通过对实践中相关案例的分析，发现该制度存在很多问题亟待解决，如受案范围狭窄未达到公众对公益诉讼的期待，检察机关的特殊身份影响法院审判主导地位，缺乏检察机关承担败诉后果的规定，过高的胜诉率将增加滥诉的风险等。探究以上问题的理论与现实逻辑，妥善解决试点中的种种困惑，才能化繁为简地构建常规化的行政公益诉讼模式，使其发挥理想的效果，成为保护公益的重要法器。破解以上实践难题，需完善具体的公益诉讼制度，从立法体系中定义公益的范围，明确检察机关参与公益诉讼的地位，有效处理检察机关、审判机关和行政机关的平衡。

检察机关；行政诉讼；公益诉讼

行政公益诉讼作为一种新型诉讼模式，伴随新一轮司法改革逐渐兴起，当前已在全国多个省份开展试点。*根据全国人大常委会的授权，2015年7月2日最高人民检察院选定北京、广东、甘肃、内蒙古等13个省级行政区开展为期两年的行政公益诉讼试点。参见最高人民检察院：《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，《检察日报》2015年7月3日。司法改革本是一项涉及机制设置、权力机关协调等多方位的全面改革，需要一种宏观的、战略性的规划。*参见陈卫东：《未来五年我国司法体制改革的若干建议》，《河南社会科学》2012年第2期。行政公益诉讼与传统行政诉讼存在较大差别，目前还处于试点阶段，并没有在全国范围内建立，但在域外法治发达国家经历长时间的发展业已相当成熟，对公共利益的保护，监督行政机关依法行政大有裨益。如美国的检察长诉讼等，*美国的公益诉讼起源于环境保护领域，首见于1969年《密歇根州环境保护法案》，后被1970年《清洁空气法》所采纳，渐渐成为全国性的制度，并逐步发展为日后传播到其他国家的“检察长诉讼”。参见侯佳儒：《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》，《交大法学》2015年第4期。虽然名称各异，但核心内涵与我国行政公益诉讼类似，都因行政行为导致公共利益受损而对行政机关提起诉讼。

一、检察机关参与行政公益诉讼的缘起和现状

我国检察机关参与行政公益诉讼肇始于2014年10月召开的党的十八届四中全会，此次会议提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，由此正式拉开了检察机关参与公益诉讼的序幕。要深入研究该制度，首先必须阐明检察机关参与行政公益诉讼的缘起和现状。

(一)公益诉讼与行政公益诉讼的缘起

公益诉讼发端于上世纪六七十年代的美国并逐步扩展到全世界，其边界逐步从环境保护领域向更大范围扩展。它在本世纪初引发我国理论界的广泛关注，有学者结合中国实际做了如下定义：“公益诉讼是任何组织和个人根据法律的授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法行为的活动。”*颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第52 页。

涉及公共利益的诉讼根据被诉主体不同分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，民事公益诉讼最早见于2012年《民事诉讼法》第55条，*我国《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”主要针对污染环境和侵犯消费者利益的行为，用于解决平等民事主体之间的特定侵权纠纷。行政公益诉讼是国家积极作为论的产物，有利于实现司法权与行政权之间的功能秩序，也并不违反无利益无诉权原则。*参见姜涛：《检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考》，《政法论坛》2015年第6期。与民事公益诉讼不同，行政公益诉讼是因为行政机关的违法行政行为或不作为破坏公共利益而提起的诉讼，其出现得稍晚一些，在2014年修订《行政诉讼法》时并没有规定行政公益诉讼的内容，行政公益诉讼最早见于最高人民检察院于2015年7月2日公布的《检察机关提起公益诉讼试点改革方案》(以下简称：《试点方案》)。*《试点方案》不仅对行政公益诉讼的范围、参加人、程序和诉讼请求进行了初步规定，还对民事公益诉讼的相关内容进行了规定，到目前为止，还没有单独针对行政公益诉讼发布任何公开的法律文件。

(二)检察机关参与行政公益诉讼的现状

根据十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的构想，全国人大常委会于2015年7月1日发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称：《授权决定》)。凭借全国人大常委会的授权，检察机关参与公益诉讼终于从党内决策走向了国家行为，《授权决定》和《试点方案》初步勾画了检察机关参与行政公益诉讼的基本框架。实务界对公共利益保护进行了长时间探索，在《授权决定》正式发布之前，已于2014年10月20日开启了检察机关参与行政公益诉讼第一案。*《检察院诉环保局：全国首例行政公益诉讼案》，最高人民检察院网，http://www.spp.gov.cn/zdgz/201511/t20151126_108223.shtml，2016年5月20日访问。贵州省金沙县检察院起诉县环保局，请求判令环保局依法履行职责，环保局在接到法院的法律文书后，立即对行政不作为进行反思，采取措施予以补救，金沙县检察院经研究认为通过提起行政公益诉讼督促行政机关履行职责的意图已经达到，遂于11月4日撤回起诉。据最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭介绍，自2015年7月开展试点以来，截止2016年4月，各试点地区发现公益诉讼案件线索703件，其中行政公益诉讼案件线索554件，检察机关对325起公益诉讼案件启动诉前程序，其中行政公益诉讼案件为290件，行政机关已经履行职责或者纠正违法的为224件。*参见刘子阳：《稳步推进试点325起案件启动诉前程序——全国检察已提起公益诉讼15件》，《法制日报》2016年4月14日，第3版。

我国目前正处在大变革大调整时期，各种问题丛生，现行的法律制度面临各种压力和挑战，特别是在环境污染、食品安全、消费者权益保护等涉及公益保护的领域，由于法律制度不健全，试图通过普通诉讼渠道解决以上问题困难重重，故加强公益保护，建立完善的行政公益诉讼制度，是本轮司法改革必须优先考虑的问题，也是理论界必须重点研究的课题。

二、检察机关参与行政公益诉讼若干问题检视

当前试点经验不足，制度构建不完善，导致实践中存在若干突出问题，经过对部分试点省份案件的梳理及社会影响重大案件的分析，笔者发现总体上检察机关内部改革自主性不足、参与度不高，与外部机关的整体协调配合不多。同时，在具体制度安排上也有待改进，如受案范围狭窄未达到公众期待，检察机关的特殊身份影响法院审判主导地位，案件线索来源单一导致检察机关有独揽诉讼的可能等等。

(一)改革内部自主性不足和外部整体协调不够

在全国人大常委会授权之后，各项改革方案制度设计主要由最高人民检察院制定，如确定试点区域试点时间、制定具体实施办法，总结试点改革经验教训等。据此，最高人民检察院是改革宏观规则和微观制度的制定者，试点改革尚存在内部自主性不足、参与度不高，外部整体协调不够两个问题。

地方检察机关自主性不足、参与度不高原因在于两个方面。第一，检察机关参与行政公益诉讼是一场自上而下的改革。我国自古以来就是中央集权型国家，导致各项大型改革往往由上而下逐步推进，与之前多轮司法体制改革一样，本次改革也是先由中共中央提出，再经全国人大授权，最后由最高人民检察院制定具体实施方案。此过程导致地方检察机关参与度不够，不论是在改革总体思路的确定还是具体制度的制定中，都缺乏地方检察机关尤其是省以下检察机关的直接参与，使地方检察机关处于失语的状态。第二，部分地区不尊重司法规律，以下达任务的方式要求限期完成改革。行政公益诉讼改革作为司法改革的一部分，必须尊重司法的基本规律，改革本身需要在合适的条件下按部就班地推进，但部分试点地区司法机关没有认识到司法改革与行政改革的差别，习惯于以行政命令的方式推进司法改革，往往拔苗助长而适得其反。如西部某试点省份要求在2016年3月之前市检察院至少提起一件行政公益诉讼，2016年6月以前县检察院至少提起一件行政公益诉讼。

检察机关与其他机关整体协调不够，对某些制度改革认识不一致，如检察机关思路与法院思路没完全统一，均以本部门为中心进行各自为阵的碎片化改革，这也是长久以来改革形成的痼疾。本次改革以检察机关为主导，但绝不是仅仅依靠检察机关，若缺乏其他机关的协调配合，必难以达成改革效果。试点改革的各项指导性文件，分别以最高人民检察院和最高人民法院的名义单独下发，如最高人民检察院下发的《试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称：《实施办法》)，最高人民法院下发的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。若方案内容为本部门的专属业务且专业性强，由最高人民检察院或者最高人民法院单独下发亦无不可，但笔者认为若检察机关和法院能够相互协调统一制定方案共同推动改革，以联合发文的形式或许能减少甚至避免文件冲突和不一致，维护改革的权威性，防止改革成为各部门获取利益的“圈地运动”。

(二)检察机关的特殊身份影响法院审判主导地位

检察机关以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼，公益诉讼人不同于普通诉讼当事人，检察机关与诉讼并无直接的利害关系，而是代表公共利益。不过检察机关代表公益提起起诉只是一种应然的理想状态，并不能说明检察机关的任何诉讼请求都符合公共利益的需要，更不能以保护公益为借口侵犯合法私益，故必须防止检察机关借公益之名行干涉审判之实。实践中检察机关为了胜诉会借助公益诉讼人的身份，并以行使法律监督机关的职责为由对法院审判造成影响。另外，《试点方案》第四部分第3条提出“建立与人民法院的协调配合机制”，容易嬗变为检察机关参与审判甚至主导审判，最终妨碍法院的独立审判。要避免上述问题，必须厘清检察机关在诉讼中的角色，检察机关虽然具有公益诉讼人和法律监督机关的双重身份，但此时二者有主有次，公益诉讼人的身份是主要的第一性的，法律监督机关是补充的、第二性的。首先必须明确公益诉讼人的定位，从案件起诉到执行，检察机关都以公益诉讼人的身份参与诉讼，这是实现公益目标的主要手段。检察机关的法律监督权能是隐形的备用权能，不能恣意对个案审判施加额外影响，它主要是监督审判工作中审判人员违法行为和执行活动中的违法情形。*参见最高人民检察院：《关于充分发挥检察职能为全面深化改革服务的意见》，最高人民检察院网，http://www.spp.gov.cn/zdgz/201501/t20150126_88945.shtml，2016年5月20日访问。根据《实施办法》第34条的规定，检察机关在行政公益诉讼中的监督权能主要体现在监督国家机关工作人员是否存在贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪行为。法律监督机关的身份只是其享有诉讼权能的前提，它并不是以法律监督机关的身份提起诉讼，正如公民与行政机关因为民事争议产生的纠纷应该适用民事诉讼而不适用行政诉讼，并不能因为被告是行政机关就认定为行政诉讼，因为此时行政机关是以民事诉讼当事人的身份参与诉讼。

实践中检察机关应摆正定位，作为公益诉讼人提起诉讼本身就是在履行法律监督机关的职责，实现保障公益维护公平公正社会秩序的目的。在诉讼中抛开案件本身施加额外影响，显然是法律所禁止的，会对个案公平造成不利影响，故在行政公益诉讼过程中，检察机关暂时“忘却”法律监督机关的身份，反倒有可能取得较好的效果，真正实现法律监督的职能。

(三)受案范围狭窄未达到公众对公益诉讼的期待

实践中，行政公益诉讼的受案范围依据《试点方案》和《实施办法》，两者规定的受案范围趋同，《试点方案》第2条第1款规定受案范围是“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域”。我们不得不承认以上受案范围过于狭窄，其中缺乏许多亟待保护的公共利益，如弱势群体权益保护和食品安全保护。一个社会的文明程度，不在于强者的权限有多宽广，而取决于弱势群体的基本权益能否得到保障。梁上上教授认为：“在现代社会，弱者利益应该获得制度性的特别保护，是正义的体现，具有越来越重要的意义。”*梁上上：《异质利益衡量的公度性难题及其求解——以法律适用为场域展开》，《政法论坛》2014年第4期。弱势群体相对其他人群来说，合法权益更容易受到侵害，且缺乏自救措施，当弱势群体的受教育权、劳动权等基本权利受到侵害时，亟切需要公权力的救济和保护，此时被侵犯的基本权利具有公共利益的道义属性。有学者将妇女、儿童、老年人和残疾人等弱势群体的利益归结为“须特殊保护界别的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社会均衡、可持续发展必须加以特别保护的利益”。*韩波：《公益诉讼制度的力量组合》，《当代法学》2013年第1期。

食品安全与每个人息息相关，“民以食为天，食以安为先”，食品安全关系到国家和社会的稳定发展，关系到公民的生命健康权利。*尹金凤、蔡骐：《中国食品安全传播的价值取向研究》，《江淮论坛》2014年第3期。而公民的生命权、健康权是享有其他一切权利的前提，是公民的基本人权，当前食品安全问题层出不穷，普通民众对食品安全产生了极大的质疑和恐慌。生命权被认为是旨在保障这一生命的过程，而生命过程是人们享有权利和自由的条件。*参见韩大元：《宪法学为什么要关注生命权问题》，《法制资讯》2012年第11期。当公民连基本的生命健康都无法得到保障，何谈其他社会利益。食品安全不仅涉及不特定多数人的利益，还是民众日常最关心的利益，行政机关如果不能加强行政监管为公民提供健康安全的饮食，即侵犯了公益，是政府最大的失职，理应成为公益诉讼的被告。

(四)案件线索来源单一导致检察机关有独揽诉讼的可能

《试点方案》没有明确说明行政公益诉讼案件的线索来源，但试点范围限定检察机关在履行职责中发现危害公共利益的案件才能提起诉讼。检察机关履行职责的表述十分含糊，何为履行职责？履职主体是检察机关所有部门还是民事行政检察部门？这些都缺乏明确的规定。其可能是基于试点阶段应循序渐进而做出的模糊处理，某种程度上却限制了公益诉讼案件来源，对试点省份来说，如何发现和收集案件线索成为开展试点工作的瓶颈。*2015年9月17日、18日，贵州省人民检察院举办行政检察暨公益诉讼研讨会，围绕如何加强和改进行政检察监督、规范和完善公益诉讼试点工作进行了深入交流和研讨，其中吉林、安徽、江西等省代表都提到了行政公益诉讼案件线索来源问题。参见《省检察院举办行政检察暨公益诉讼研讨会》，贵州检察网，http://www.gz.jcy.gov.cn/tpxw/201509/t20150919_1681900.shtml，2016年6月10日访问。虽然不是每个案件线索都会引发诉讼，但案件线索是办案的前提和基础，没有线索就不会有后续各项程序。从试点省份案件线索收集情况看，案源匮乏的情况还比较严重，最高人民检察院的数据显示，试点开展近10个月以来，行政公益诉讼案件线索只有554件，平均每个省每个月只能发现5条左右线索，*通过对试点省份民事行政检察工作情况的梳理，发现大部分试点省份都认为当前公益诉讼存在线索排查不力，办案规模不大等问题，某些省份甚至使用指令的方式，要求必须在一定期限之前，完成一件行政公益诉讼案件。其中能转化为诉讼的线索更是少之又少。长此以往将使行政公益诉讼陷入无案可办的窘境，不利于此制度的健康发展。

《试点方案》关于案件线索的表述，排除了其他主体自行收集线索的可能，无形之中会妨碍其他主体参与诉讼的积极性，检察机关垄断案件线索采集权后，会逐步形成对行政公益诉讼的垄断。在今后的实践中应该逐步拓宽案源渠道，将检察机关履行职责发现案件线索做扩大解释。主体不仅是检察机关的民事行政部门，还应包括检察机关其他部门；履行职责中发现的线索，不仅包括检察机关履行自身业务，如犯罪侦查、决定逮捕、审查起诉等职责中发现的线索，还应包括人大、政协、党委、政府等机关移送的案件线索和公民、法人、其他组织控告申诉中发现的线索，因为检察机关的重要职能是法律监督，接受以上主体转交的线索是履行法律监督职能的体现，也是履行职责的应有范畴。

(五)各项方案均缺乏检察机关承担败诉后果的规定

从行政公益类案件的判决看，检察机关无一例外都胜诉，*《贵州首例行政公益诉讼案一审胜诉》，民主法制网，http://www.mzyfz.com/cms/fayuanpingtai/xinwenzhongxin/fayuanxinwen/html/1071/2016-01-19/content-1173038.html；《湖北首例检察行政公益诉讼胜诉》，新华网，http://news.xinhuanet.com/legal/2016-05/06/c_128962173.htm；《检察机关诉讼请求全部获法院支持》，法制网，http://www.legaldaily.com.cn/legal_case/content/2016-06/21/content_6682172.htm?node=33128，2016年6月21日访问。有些在胜诉之前，认为行政机关已经采取措施纠正了错误，公共利益受损的情形消灭，达到了预期目的，以撤诉的形式结案。检察机关提起行政公益诉讼一定会胜诉，不用承担败诉风险吗？至少从诉讼理论来看是不一定的，任何诉讼都存在败诉的可能性，检察机关参与公益诉讼也不例外，诉讼中必须有足够的证据，证明行政机关的行为侵犯了公共利益，检察机关才有胜诉的可能，若证据不足则难以胜诉。《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第17条规定，“人民检察院提起行政公益诉讼案件，不适用调解”。故当检察机关证据不足，又不能调解时，必然存在败诉的可能性。目前正在实施的行政公益诉讼各项规定，都没有说明检察机关败诉的后果，从诉权的平等性和诉讼的完整性来讲显然是不合理的。《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第19条虽然规定检察机关对行政公益判决可以提起抗诉，没有明确表明此时检察机关一定处于败诉状态，也可能认为判决、裁定确有错误，没有达到检察机关的预期而提出抗诉。另外，当检察机关败诉时，如果对判决不服，笔者认为此时检察机关应提起上诉而不是抗诉，因为检察机关参与行政公益诉讼不同于刑事诉讼，起诉时是公益诉讼人的身份，但对案件判决不服，作为普通诉讼参与人也可以提起上诉。故此时应该以普通诉讼参与人的身份提起上诉，不应过分享有特殊身份，以使上诉审查更加客观公正。

(六)实践中过高的胜诉率将增加检察机关的滥诉风险

检察机关参与行政公益诉讼每诉必胜尚无败绩，极有可能增加检察机关提起诉讼的随意性而导致滥诉。同时，检察机关过高的胜诉率将加大法院的审判压力，使法院在做出对检察机关不利判决时慎之又慎，从而陷入胜诉率越高，法院越不敢轻易否定诉求，导致胜诉率更高的恶性循环。如何破解实践中的悖论，防范公益诉讼常规化之后出现滥诉的可能，关键在于检察机关必须严格按照法律和相关规定的要求，在符合条件掌握初步证据的情形下，提起行政公益诉讼。第一，检察机关毕竟是国家公权力机关，不同于普通的诉讼当事人，其参与诉讼承担的任务更为艰巨，社会关注度更高。普通公民只要认为自身权利受到侵害，就可以通过诉讼解决，不必有太多顾虑，甚至有可能在难以胜诉的情况下，抱着“重在参与”的思维提起诉讼。囿于检察机关的特殊身份，《试点方案》明确要求检察机关提起公益诉讼必须提供初步证据，故检察机关在提起诉讼时必须审慎思考严格把关。第二，从防止检察权力过分膨胀的视角，检察机关亦不宜过多提起诉讼。权力天然具有扩张性，不仅行政权力如此，检察权力亦然，检察机关在改革中一定要谨记自身定位，防止在公益诉讼中肆无忌惮地扩张检察权，不正当地利用自身职权，频繁提起诉讼，干涉审判机关的公正审判，影响行政机关依法行政。检察机关任何一次诉讼的提起，都是对行政机关作为或者不作为的否定，必然会对行政机关的行政行为产生影响，行政公益诉讼频繁启动，使行政机关做出行政行为时慎之又慎甚至怠于决策，过多的考虑和犹豫不决会对正常的行政管理造成干扰，影响行政效率。另外，国家机关各司其职分工合作，理论上应该充分尊重各国家机关处理自身权责范围内的公务，除非证据充足，否则检察机关应该审慎行事不轻易开启行政公益诉讼。

(七)缺乏行政公益诉讼与公务员法、刑事诉讼法的衔接

如果检察机关提起行政公益诉讼胜诉，意味着行政机关违法行使职权或不履行法定职责，导致公共利益受到侵害。此时，会出现对行政机关责任人的后续处理问题，若是轻微的违法违纪行为，应根据行政机关内部惩戒措施，依法追究责任，如果违法行为严重，涉及犯罪还会牵涉行政公益诉讼与刑事诉讼的衔接，遗憾的是《试点方案》和相关规定并没有此项内容。实践中因为与公务员法的惩戒措施及刑事诉讼法没有衔接，可能导致行政公益诉讼胜诉，因难以追究行政机关相关人员的责任，也不会对行政机关产生强有力的威慑，行政机关仍然会知法犯法，类似领域的公共利益可能仍然受到损害，削弱今后对公共利益的保护。

如贵州锦屏县人民检察院诉县环保局行政公益诉讼案，检察机关诉讼请求包括：(1)确认环保局对鸿发石材公司、雄军石材公司违法生产行为怠于履行监管职责的行为违法；(2)判令环保局履行行政监管职责，依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚。法院审理后判决检察机关胜诉，判决如下：确认被告锦屏县环保局在2014年8月5日至2015年12月31日对鸿发石材公司、雄军石材公司等企业违法生产的行为怠于履行监管职责的行为违法。*《贵州首例环境行政公益诉讼案当庭宣判》，中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/01/id/1790839.shtml，2016年6月10日访问。在诉讼过程中，本案被告依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚，使检察机关的第二项诉讼请求得到满足，但并不是环保局主动为之，环保局自始至终有能力采取措施对破坏公共利益的行为予以纠正，但怠于行使职责不重视检察建议，直到诉讼开始后才采取措施对相关企业进行处罚。法院虽然判决检察机关胜诉，但该案仍然留下缺憾，对行政机关的违法行为缺乏后续追责措施。*笔者通过梳理行政公益诉讼的判决，发现类似判决还有很多，都没有对行政机关责任人的后续追责措施，如《福建清流检方对环保局提起的行政公益诉讼一审胜诉》，新浪网，http://news.sina.com.cn/o/2016-03-02/doc-ifxpvzah8548607.shtml，2016年6月10日访问；《山东一县环保局批准化工企业生产被检察院起诉》，新浪网，http://news.sina.com.cn/o/2016-06-21/doc-ifxtfmrp2435114.shtml，2016年6月10日访问。此案中行政机关只是一般违法，但即使行政机关轻微的违法行为，仍然带来公共利益的巨大损失，后续是否追究相关人员的责任，目前不得而知，至少在公共的新闻报道上还没有相关责任人被追责的消息。

三、完善检察机关参与行政公益诉讼的初步设想

通过简要介绍检察机关参与行政公益诉讼的基本概况，结合当下行政公益诉讼试实践中出现的困难，笔者认为，对该制度的研究仍然处于边探索边改革的状态，需通过有效的制度构建尽快弥补实践中的不足之处，使其日臻完善。这一工作需要从改革规划、立法体系、衔接制度以及试点范围等方面着手。

(一)处理好自主积极改革与改革整体协调

只有使行政公益诉讼的自主改革与司法改革的整体相协调，才能维护司法改革的统一性和权威性，避免司法改革内部的制度矛盾，体现司法改革的精神和要求。适时地推进司法改革，构建一个适应法治国家要求的现代司法体系，是法治建设的必然要求。*参见刘茂林：《中国宪法导论》，北京大学出版社2009年版，第343页。过往司法领域改革在起步阶段往往意气风发，大刀阔斧，但随着改革的深入发现困难重重，陷入前改后废、人走政息的窘境，有些改革甚至一开始就与整体司法制度相矛盾。之所以出现以上尴尬导致改革难以推进，不可忽视改革者往往站在自身或者本部门的立场思考改革，没有将改革置于整个社会变迁的大背景下，即司法改革缺乏整体与部分系统思考意识。主政者应该依照司法权的性质和司法制度发展的客观规律，提出总体发展战略和全方位、多角度、深层次的具体部署。*参见前注②，陈卫东文。检察机关参与行政公益诉讼属于近年来兴起的诉讼制度改革，十八届四中全会的主题是依法治国，正是在这次会议上开启了新一轮司法改革的浪潮。*十八届四中全会是我国历史上第一次以“依法治国”为主题召开的中央全会，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，开启了新中国第四轮司法改革的序幕，对司法体制改革发出了殷切的期待，并提出了许多具体的司法制度改革方向。要避免此次改革重复以往的弯路，必须将其置于整个司法改革的框架之内，统筹考虑综合协调，融汇本轮司法改革的精髓。如公益诉讼基于诉讼对象不同分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，但二者的出发点都是维护公益，对两者的政策规定大都出自同一规范性文件，如《授权决定》、《试点方案》、《实施办法》等，可见二者之间关联密切，所以在构建各自独立的诉讼制度时，应该加强协调、相互借鉴，注重二者一脉相承的共同点，力避相互矛盾，防止各自为阵的碎片化改革。

(二)完善立法体系证成检察机关公益诉讼的合宪性合法性

检察机关参与行政公益诉讼的合法性是构建行政公益诉讼制度的基础，其合法性来源于我国《宪法》、《人民检察院组织法》、《授权决定》、《试点方案》和《实施办法》等，其合法性是毋庸置疑的，但其权威性和明确性则稍显不足。一方面，我国《宪法》和《人民检察院组织法》虽然规定了检察机关是国家法律监督机关的性质，并将这项功能延伸到行政公益诉讼中，但没有明确说明检察机关可以作为原告参与行政公益诉讼，也没有概述其在公益诉讼中处于何种地位。另一方面，《授权决定》、《试点方案》和《实施办法》虽然明确检察机关可以参与行政公益诉讼，并规定了相关权限和诉讼请求，但严格意义上全国人大的决定和最高检的规定都不是法律，其位阶过低权威性不足，缺乏权威法律明确赋予检察机关提请行政公益诉讼的权力，存在立法休眠司法躁动的趋势。

使行政公益诉讼从试点走向常规，构建完善的法律体系不可或缺，根据实践经验的积累，结合当前的法律法规，必须对立法的权威性明确性做出调整。法律的渊源可以也应当保持足够的开放性，但规则的明确性、一致性、稳定性这些法律的基本品性必须坚守。*何海波：《行政法治，我们还有多远》，《政法论坛》2013年第6期。宪法是原则性纲领性的规定，没有必要因为新出现行政公益诉讼就试图修改宪法条文，但为了更好地理解立宪者的意图，可以对我国《宪法》第5条、第51条和第135条综合分析证成检察机关提起行政公益诉讼的合宪性。根据以上条文，结合行政公益诉讼的制度构建，可以做出以下解读：当存在损害国家、集体、社会利益时，为维护国家法制的统一和尊严，必须有适格的主体保护公共利益，对侵犯公益的行为予以制止，防止出现因无原告导致破坏公益的行为无法被惩处，因此由检察机关担任公益诉讼人提起公益诉讼是适当的也是必须的。*这与最高人民检察院设置公益诉讼的初衷也是相吻合的，在公益受到破坏，没有适格原告时，检察机关必须义无反顾的站出来，承担公益诉讼人的职责。参见最高人民检察院于2016年1月7日公布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作办法》第42条。当前最可行的方案是在《人民检察院组织法》中明确检察机关参与行政公益诉讼的资格和权能，或者将检察机关提起行政公益诉讼作为行政诉讼的特殊模式，在《行政诉讼法》第4章“诉讼参加人”中说明其他组织可以包括人民检察院。遗憾的是在2014 年10 月行政诉讼法修改讨论中，因行政公益诉讼争议较大，尤其是行政机关的强力反对，行政公益诉讼并没有被写进《行政诉讼法》。*参见前注⑥，姜涛文。

(三)积极协调检察机关与其他组织在诉讼中的衔接

根据《实施办法》第28条，*《实施办法》第28条第1款规定：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”可以推定某些情况下其他组织是可以提起行政公益诉讼的，只有在其他组织没有或无法起诉时，检察机关才可以提起诉讼。*2016年4月徐州市人民检察院诉鸿顺造纸有限公司公益诉讼一案中，徐州市人民检察院首先向3家环保组织发出督促起诉意见书，但3家组织均认为，自身专业技术有限，法律知识不足，难以担当起诉重任。在该案中，虽然3家环保组织最终没有作为原告参与诉讼，并不是因为不具有原告资格，而是因为自身能力不足才没有参加诉讼。虽然该案是民事公益诉讼，但对于行政公益诉讼仍然具有较强的借鉴意义，因为对行政公益诉讼和民事公益诉讼的规定大多体现在同一个文件中。有学者提出应该扩大原告范围：“可以将行政公益诉讼的适格原告定位于公民、社会组织以及国家检察机关。”*黄学贤：《建立行政公益诉讼应该解决的几个问题》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2008年第3期。因此如何在行政公益诉讼中使检察机关与其他组织相互衔接更好地发挥效果，是当下亟待解决的问题。在今后的实践中能否参考民事诉讼和刑事诉讼的相关规定，使检察机关和具有密切联系的其他组织共同作为原告参加诉讼，或者其他组织提起公益诉讼检察机关支持起诉，此种范式既有公权力的代表检察机关又有私权力的代表社会组织参与，促使公私权力在诉讼中有效合作体现公开公正。

域外公民权利发达的国家，社团组织、公益组织都可以提起行政公益诉讼，如“公民诉讼”是美国环境公益诉讼制度的亮点，公民诉讼扩张了公益诉讼原告的范围，其创新在于对原告的广泛授权。*参见前注③，侯佳儒文。随着经济发展社会物质条件的变化，当前很多法律纠纷越来越复杂，有时需要专业组织参与以提供技术支持，在未来的行政公益诉讼立法中，明确其他社会组织的参与方式是十分必要的。*有学者认为在环保领域、消费者保护领域和劳动者保护领域等，可以赋予具备一定资格的团体组织诉权，以解决环境污染、消费者权益纠纷，维护公共利益。参见刘学在：《请求损害赔偿之团体诉讼制度研究》，《法学家》2011年第6期。检察机关具备丰富的法律知识并精于诉讼实践，其他组织则有相当高的技术水平和业务能力，二者合作有利于促进资源整合保护公共利益。如在环境污染案件中，环保组织相对其他主体来说具有专业的环保知识，对污染程度的测算，污染物品的采集等更为熟悉，即便环保组织尚不能直接参与诉讼，通过与检察机关密切配合提供帮助，同样有助于公益诉讼案件的解决，至少能增加诉讼中的民主成分。*民主的意义恰恰在于，通过不同团体间的观念碰撞，使理性有更多的机会发出声音。检察机关与其他组织相互配合，共同作出决策，显然比检察机关单枪匹马的作出决策更有优势。参见刘瑜：《民主的细节》，上海三联书店2009年版，第171页。

(四)明确界定公益定义适度扩大受案范围

公益的定义与公益诉讼受案范围息息相关，公益范围变宽必然扩大公益诉讼的受案范围。公共利益概念的不确定性使处于模糊地带的公共利益无法通过检察机关提起公益诉讼的方式得到保护。*黄凤兰：《对检察机关提起公益诉讼的再质疑》，《中国行政管理》2010年第12期。建立公益诉讼制度，如何界定公益的范围是无法回避的问题，实践中明确公共利益的涵义已非常急迫，理论界对公益的不同定义，并不妨碍实践中通过立法明确公益范围。当前需要思考的是如何合理界定公益范围，既能尽量保护公共利益，又使公益诉讼在可接受的范围，防止片面扩大公益解释造成公益滥诉，以及公益范围过小造成公共利益保护不足的困境。*行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊模式，受案范围不能过于狭窄。受案范围过窄，无法解决现实生活中不断增加的利益保护，也与行政诉讼的立法目的相悖，使行政诉讼逐渐失去活力。参见莫于川等：《我国〈行政诉讼法〉的修改路向、修改要点和修改方案》，《河南财经政法大学学报》2012年第3期。根据《试点方案》第1条第3款，公益诉讼的主要目的是保护公共利益，但将其范围限定在特定的领域。从实践案例来看，当前对公共利益的保护范围过于狭窄，还不能满足人民群众对公共利益保护的期待。*自试点开展至今年4月，各试点地区一共发现了公益诉讼案件线索703件，最终提起行政公益诉讼的只有15件，一方面是因为检察机关在提起诉讼前必须通过检察建议的前置程序，使绝大部分行政机关及时纠正了错误，没有提起公益诉讼的必要，另一方面可能也与当前过于狭窄的公益诉讼受案范围有关，并不是每件案件线索都属于公益诉讼的对象。参见前注⑨，刘子阳文。或许当前立法者还不敢大规模放开公益诉讼的受案范围，希望通过以点带面的实践积累经验，最终制定公益诉讼法律时再扩大公益诉讼的受案范围。

当试点制度已然成熟需转变为常规制度时，如何更好地定义公益明确受案范围呢？笔者认为实践中对公共利益的界定无外乎立法安排和司法实践，即通过在法律条文中明确界定公益的范围或者在司法审判中累积经验逐步确定公益范围。笔者倾向于通过立法安排来界定公益范围，一是因为在专门法律中确定公益的范围权威性较强、耗时较短、法律位阶较高，符合我国成文法的传统；二是从维护法律体系的统一性来讲，立法安排更能保证法律体系的统一，防止各地司法机关裁量尺度的不同造成公益范围的变动。*我国并没有判例法的传统，也不承认审判机关的立法权，公益范围的界定在理论界本就有较大的争议，短期内审判人员在一定程度上缺乏在司法实践中逐步确定公益范围的能力。在选择立法安排模式后，还应适度扩大公益诉讼的受案范围，但要反对无限扩大受案范围的观点，“司法权同行政权、立法权的划分只有相对的意义，尤其在司法和行政之间”，*王广辉：《比较宪法学》，北京大学出版社2007年版，第409页。既要考虑当前司法审判的实际能力，又要考虑受案范围扩大的背后，必然带来检察权力的扩张，稍有不慎会造成检察权力的滥用。

(五)完善检察建议使其作为常规手段以节约司法成本

检察建议是检察机关行使法律监督权的重要手段，通过检察建议的形式，促使法益得到保护，能节约宝贵的司法资源。检察建议多体现在刑事诉讼中，即使在刑事诉讼中也不是强制性的，更不是前置程序，不管是我国《人民检察院组织法》还是《刑事诉讼法》都没有详细的规定，《行政诉讼法》也没有规定检察建议的内容。根据《试点方案》的诉前程序，*《试点方案》第2部分第3条规定：“诉前程序。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”检察建议是行政公益诉讼的前置程序。作为公益诉讼程序的一部分必须规范检察建议的行使权限和内容，试点地区通过提出检察建议，督促行政机关纠正违法行为，取得了较好的效果。一般而言，行政机关接到检察建议后，基本能按照建议的内容，及时处理违法行为，防止公共利益继续受损，这也是当前行政公益诉讼难以进入诉讼阶段的重要原因。

实践中如何合理安排检察建议使其发挥最佳效果仍然值得深入思考，笔者认为在检察机关参与公益诉讼时不仅要把检察建议作为一项前置程序，更应成为一种常规手段，将公益诉讼作为备选方案。唯有如此，才能节约宝贵的司法资源，促进司法效率的提高。同时，还应该有效监督检察建议，尤其是当检察建议不合理，行政机关提出异议时该如何操作，故今后必须明确检察建议的提出程序、监督方式和补救措施，使检察建议具有可操作性愈加规范。

(六)充分发挥检察机关人员的积极性主动性

正因为行政公益诉讼没有直接的利益受损者，难以产生个体和群体与利益诉求有直接的关系，故公众缺乏对诉讼过程和诉讼结果的特别关心和监督。检察机关在诉讼中所发挥的作用不亚于普通诉讼当事人，既能提起诉讼请求，参与诉讼审判，还能提出检察建议和抗诉，因此检察机关能参与行政公益诉讼的各个环节，发挥着不可替代的作用。若检察机关怠于履行自身职责或者不当履行自身职责，将给公益诉讼带来不可估量的损失，又因缺乏直接利害关系人的监督和关注，有可能逃脱法律的制裁。因此，今后在行政公益诉讼中，必须既坚持检察一体原则，又充分发挥检察机关办案单位和人员的积极性主动性。

检察机关参与行政公益诉讼有赖于工作人员履行自身岗位职责，积极发挥公益诉讼人的作用，需要从以下方面改进。第一，健全检察机关参与公益诉讼的监督措施。当前检察机关参与公益诉讼的各项过程具有较大的自由裁量权，缺乏必要的监督措施。如检察建议的提起是检察机关根据自身对案件事实和相关法规的运用向行政机关提出，对其内容缺乏审核监督，检察建议能否减少公共利益的损失也缺乏衡量标准。第二，建立检察机关工作人员参与行政公益诉讼奖惩措施。只有制定切实可行的奖惩措施，才能既激励工作人员认真办案积极履行检察机关职能，又防止工作人员因为缺乏惩戒措施，在诉讼中恣意行使自由裁量权，不能审慎认真地参与诉讼。第三，完善下级检察机关和工作人员在政策制定中的参与权。当前各项方案制度，基本由最高人民检察院制定，下级检察机关和工作人员的参与程度较低，使得政策制定，难以体现基层第一线办案人员的意见建议。若能在宏观政策制定中，强化基层检察机关和第一线办案人员的参与度，必将提高办案人员的积极性和主动性，使出台的政策更符合实际情况。

四、结语——以点带面构建常规化的行政公益诉讼模式

对一项新的制度，学界应该少一些苛责多一些包容，少一些诋毁多一些鼓励，方能使新制度茁壮成长、愈加完善。目前行政公益诉讼在我国刚刚处于起步阶段，还在试点尚不成熟，需要理论界和实务界仔细关注、细心呵护，但并不意味着对试点中出现的问题可以视而不见充耳不闻，应该深入研究其在实践中的发展，借鉴域外国家的成熟做法，逐步完善公益诉讼制度。

(责任编辑：姚 魏)

秦前红，武汉大学法学院教授，教育部长江学者奖励计划特聘教授。

*本文为2014年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”(项目批准号：14JZD003)的阶段性成果。

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