旅游业规制视域下政府权力清单制度的完善

王彦明　王业辉

摘要：权力清单虽然不是规范性法律文件，但具有一定的法律效力，是一种新型的行政规范性文件。权力清单制度，以及围绕它建立的相关制度群可以为旅游业这一复杂的新兴行业的规制提供有效支撑。为了解决目前我国旅游业中各级政府部门的权力清单文本存在的诸多不足，更好地发挥权力清单制度在旅游业规制中的法治作用，需要进一步制定相应的配套清单，统筹规划、统一标准、动态更新权力清单，赋予行政相对人在清单制定中更多的参与权。

关键词：权力清单；旅游业规制；制度完善

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）09-0130-05

改革开放以来，在如何限制政府的权力滥用、打造法治政府方面，我国建立了一系列的管理制度，这些制度有的是直接借鉴西方，如听证制度，有的则更多地是通过挖掘本土资源而来。如已经被写入党的十八届三中全会和四中全会公报的政府权力清单制度。权力清单制度在我国确立的时间并不长。作为一项社会治理的制度，其价值何在，又应如何有效推进，既是摆在各级政府面前的问题，也是学界应当予以重视的课题。目前，学界对权力清单的研究还多集中在其价值和内涵等“宏观”问题上，对清单的法律定位、清单的实证分析与具体应用的研究尚显不足，特别是在旅游业的规制问题上，权力清单制度可否有所助益，又应该如何完善，更是值得深入探讨的问题。

一、权力清单的法律性质辨析

在法治语境下，权力清单作为政府单方面出台的文件，其法律定位为何，权力清单是不是法律规范，具不具有法律效力，是一系列不容回避的问题。

1.权力清单不是规范性法律文件

权力清单文本本身是不是法律规范。学界观点并不统一，有学者认为：“权力清单是地方行政机关制定的规范性法律文件，具有明显的法律属性”，也有学者对此持反对意见。判断某一规范性文本是否为法律规范。关键在于判断审核制定该规范的行为主体的法律地位。由于权力清单不是由各级人民代表大会制定的。因此其不是法律或地方性法规；又由于制定主体不限于国务院、国务院直属机构和省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府。上述主体之外的很多政府及其下属机构也制定了本部门的权力清单，因此权力清单也不属于行政法规或规章。

有学者探讨了权力清单由权力机关制定的可能性，并认为“权力清单应当通过法律和地方性法规的形式出现，即由全国人民代表大会或者地方人民代表大会来制定似乎更为合理。”此判断的成立条件是。政府权力清单由并且仅由全国及地方人民代表大会制定，目前来看这种成立条件尚难实现，尤其是政府的权力清单仅由各级人民代表大会制定的设想。行政权力的梳理本身就是一个极大的难题，很难由一个国家机构进行统一的编排，而由一个立法机关来制定本地域内的所有行政机关的权力清单。则更是难上加难，因此我国在推行权力清单制度时，明智地采取了由各级行政机关分别制定本部门的清单的做法。此外。随着社会进步，行政权力的实质内容、行使程序、责任主体等往往需要较为频繁地更新。采取法律或行政法规的形式可能导致清单更新不易，在实践效果上适得其反。因此，无论是根据当前的实践，还是对可预见的未来的展望，权力清单本身都不是一种规范性法律文件。

2.权力清单具有一定的法律效力

既然权力清单本身不属于法律法规，则“清单之外无权力，超越清单即违法”的观点似乎就并不正确了，因此有学者认为：“权力清单不宜定位为行政规范性文件，它只是向公众公开的政府信息中的一种”。按照这种观点。权力清单仅是一种无法律拘束力的办事指南或目录，一旦与法律规范或行政机关的法定职权相冲突，则可径行否决清单的效力。我们不赞同这种观点。因其未深入细致地分析其中的具体法律问题，会导致我们对权力清单制度的法治价值的认知偏差。

首先，此观点使得权力清单制度的法治价值大打折扣。从《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的表述来看，权力清单推行的主要意图是促进政府依法全面履行职能、消除权力设租寻租空间。权力清单的制定，使行政机关对内清查和梳理自己的权力，对外作出有效力的承诺，如果权力清单虽然制定并公布出来，但行政机关可动辄以清单制定有疏漏而不予履行。那么行政相对人只能选择对权力清单不信任。这会损害民众对法治的信仰。至于在行政机关内部追究清单制定者的政治责任或其他责任，则在行政机关对清单的效力不负有任何保证责任的前提下，就更为困难了，由此必然会导致权力清单失去了本应有的严肃性和法治价值。其次，仅以行政许可为例，《中华人民共和国行政许可法》规定，有关行政许可的规定应当公布：未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。同时，基于行政法上的信赖保护原则，行政机关对超越法定职权作出的行政许可可予撤销，但可能对公共利益造成重大损害的，则应不予撤销，并且被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。可见。行政许可应当被公布，而目前权力清单是最好的公布途径之一，未列举在权力清单上的行政许可权力不得行使：如果某一行政机关依照自己列出的、超越了法定职权的权力清单作出了某行政许可，即便在不涉及公共利益重大损害的前提下，行政机关对该行政许可进行了撤销，也应赔偿被许可人的损害。因此，至少在涉及到行政许可事项上，权力清单具有一定的法律效力，而行政许可事项恰恰是目前各地的权力清单上的重要内容之一。

综上分析可知，权力清单不具备行政法上的法源地位，但权力清单本身具有一定的法律拘束力，行政机关不应当以权力清单不是规范性法律文件为借口而不予执行。

3.权力清单是新型的行政规范性文件

权力清单不是法律规范性文件，但从权力清单的应然价值、制定宗旨以及具体应用来看，权力清单又具有一定的法律效力，那么该如何定位它的法律性质呢？

权力清单的制定无疑是一种抽象行政行为。权力清单本身是针对不特定人发布的，是可以反复适用的规范性文本，符合抽象行政行为的内涵。按照学理通说，抽象行政行为包括行政立法及制定其他行政规范性文件。权力清单不属于行政立法，而所谓“其他行政规范性文件”，按以往学界观点，主要包括“创制性文件、解释陛文件和指导性文件”。但详细分析，权力清单不属于上述任何一种文件。权力清单本身并不为行政相对人创设新的权利义务，故此不是创制性文件；也不属于对行政法规或规章的解释。因为它是依据法律法规对本部门权力所进行的整理和公示，而不是对法律法规的解释；更不属于行政指导行为，因为行政相对方对权力清单无自愿选择的可能。

因此。面对这一新出现的行政抽象行为，唯一可接受的解释就是：权力清单是一种新型的非行政立法的行政规范性文件，其地位同创制性文件、解释性文件和指导性文件相似。我们认为权力清单或可称之为目录性文件。其至少具有如下法律特征：

其一，权力清单的法律效力等级低于法律、行政法规和规章。权力清单与上述法规相冲突的，应当无效，但行政机关依据错误的权力清单作出的行政行为给行政相对人造成损害的，应予赔偿，除非行政相对人亦有违法。其二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第63条及相关司法解释，人民法院审理行政案件时，以法律和行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据。同时可参照规章。由此可见，权力清单不能成为法院裁判的依据。但对于合法的权力清单，法院可以在裁判文书中适当引用，非法的权力清单，不作为认定行政行为合法的依据，同时法院应向制定机关提出处理建议。其三，清单之外无权力，应只适用于行政处罚、行政裁决、行政征收、行政许可、行政强制事项等负担性行政行为。因为以上行政事项较易被行政机关认知和整理，且对行政相对方利益影响重大，行政相对方对行政机关的行为有合理的期待利益。同时，由于现代社会的复杂多变，对于行政指导、行政规划以及行政补贴和行政奖励等授益性行政行为。行政机关难以在制定清单时完全把握自己的权限范围。因此，即便行政机关作出的行政行为超出权力清单范围，但只要在不损害社会公共利益和其他行政相对人利益的前提下，应当承认其效力。当然，最符合法治原则的做法是对上述事项设置“兜底条款”，行政机关对此享有一定的自由裁量权，而不必像行政处罚等事项那样做到严格的“一事一设”。

二、权力清单制度对于旅游业规制的法治价值

旅游业是一项具有较强综合性、联动性和文化性的产业，旅游活动包含“吃、住、行、游、娱、购”等多项消费内容，旅游业的发展需要建筑业、交通业、服务业、文化业等多个行业的支持，同时也能够带动上述行业的发展。并且，旅游业还涉及到民众旅游权益的实现，其自身发展对社会的文化建设和环境保护也有着重大的影响，是一个外部性明显的行业。由于旅游业的上述多种特征，政府对其进行的管理活动也格外复杂。一方面，旅游业究其根本是一个经济行业，政府在进行规制之时，要尽量避免越俎代庖，应将市场能够自发进行调整的事项交由市场自己处理。另一方面，旅游业中也会存在市场信息的不充分与不对称、市场主体行为的负外部性、不正当竞争等方面的问题，对此，政府不能只满足于扮演“守夜人”的角色，但干预措施要做到合法合规合理。

权力清单制度可以为旅游业的规制提供有效的制度支撑：

第一，厘清政府的权力范围，督促政府通过自我审查，明晰自己的权力定位。政府在旅游建设中承担着规制者、服务者、市场培育者的诸多角色。角色的扮演，必然首先需要厘清理顺政府的各项规制权力，从源头上防止政府角色错位。政府对于旅游行业的规制权力主要包括：强制性的规制权力，即对从事旅游行业经营活动的企业和个人进行监管或对个别消费者的违法行为进行制裁，这些权力的行使意在保证市场秩序的形成，保护消费者权益；行业激励性权力，这种权力又包括两类，其一为政府的旅游规划、宣传和教育权力。由于市场自身的局限，需要政府承担起辖区内旅游事业整体规划的设计与执行职责，并通过多种途径来宣传旅游目的地和教育旅游目的地的民众，由于这些权力的行使必然需要使用财政经费，因此应当在权力清单中予以公布。其二为对旅游经营企业的经济激励权力，包括对市场主体的各种补贴、税费减免、融资激励等，这类权力的行使有助于旅游行业的发展。但政府若对此权力行使不当，反而会导致激励的失效，甚至造成市场的混乱。强制性权力的特征之一是采用强制性的手段，就受规制者而言，具有强烈的法律负担性，但若措施不当，直接的受害者就是受规制者。而激励性权力的主要特征表现为采取的手段对于受激励者是非负担性的，更容易被受激励者所接受和欢迎，但若措施不当，受损害者往往多为受激励者的竞争者。现代社会中，前者的施行多表现为行政法手段，后者多为经济法手段。在制定旅游业的权力清单时，需要政府通盘考虑上述两种权力在各部门的分配，避免法外设权或有所遗漏。

第二，让权力在阳光下运行，防止权力滥用。旅游业发展中的腐败行为并不鲜见，前不久河北省马超群涉嫌贪腐案就可谓一个教训。虽然该案目前并未最终审结，但从媒体的报道来看，该案情节令人震惊。秦皇岛市北戴河区作为一个全国知名旅游区域，市区内酒店、度假村等相关旅游机构或企业的供水，竟被操控在一个官员手中，企业完全沦为砧板之上的鱼肉。旅游业规制过程中腐败寻租行为的产生，除了具有其他腐败行为的共性之外，还有自身的特点，即：不同于其他完全市场化竞争的行业。很多旅游景区的核心资源实际上掌握在政府部门手中，有时规制者自身也是垄断者，掌握着市场主体所难以掌握的信息，因此行使公权力的工作人员更容易通过信息的不对称。在规制的过程中浑水摸鱼，进行寻租行为。

第三，可以建立起对行政权力“该管什么。不该管什么，如何管理”的探讨平台，让政府、企业、民众共同参与到权力清单的制定、执行和监督中来，促进公共治理措施的公正与效率。旅游业本身和行业所牵涉的利益错综复杂，对行业的规制一般也不涉及国家秘密，那么一个集思广益、意在平衡各种利益的讨论平台的建立。会更有利于社会资源的合理分配。权力清单制度正可以建立起这样一个平台。在清单的制定过程中，如果能保证利益相关者的利益和有序发声，就可以帮助公权力在资源分配的设定上更为理性成熟，尽管这可能会拖慢决策的过程，但权力清单的公示文本。又能为包括学者在内的民众提供一个分析、讨论与批评政府权力的权威“标靶”，并且因参与过程中相关信息传递的便捷与充分。所以社会成本反而会相对较低，是一种善治行为。

三、旅游业中权力清单制度的不足及成因——以清单文本为考察出发点

由于我国旅游业中权力清单制度尚处在推行阶段，其实践效果如何，还需时间检验，但仅就各级政府已公布的清单文本本身来看，就可以发现诸多不足，而权力清单文本的质量不足，势必会影响到该制度本身的实施效果。

1.旅游业中权力清单制度的不足

第一，权力事项范围有重大遗漏。一般而言，我国各级旅游主管部门的权力清单都包含了行政许可、行政处罚和行政检查三种行政权力，这表明行政主体都意识到了依法行使这三种行政权力的重要性，但遗憾的是，一些权力清单却对另外的行政权力有所遗漏。如依据《中华人民共和国旅游法》第91条的规定，县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。据此，一些县级旅游主管部门在其权力清单内列明了行政裁决的内容。但在很多县级以上的人民政府及其旅游主管部门网站上，依然难见此类权力标明在权力清单上。清单权力事项的漏记。将导致在旅游业的规制上产生如下问题：要么是行政机关据此推卸本应承担的职责，造成与行政滥权现象同样具有危害性的行政不作为；要么是行政机关正确地履行了职责，但造成了“清单外行使权力”的事实。消解了清单的权威性和法治价值。

第二，权责混淆、程序不清。部分省市旅游主管部门的权力清单中包含了责任清单，但对于责任清单有一点必须加以澄清和强调。即：责任清单中的“责任”应是政府及其工作人员不履行法定职责或错误履行职责所要承担的不利后果，解决的是对公权力错误行为的追责问题，而非是政府部门的职责划定问题，更不是对行政相对人的追责问题。但一些清单混淆了权力、职责与法律责任的性质，仅就海南省旅游委和浙江省旅游局的责任清单来看，它们都详细列举了该部门的各项工作职责，而其实这些职责本应是权力清单要载明的事项。在责任清单的子目录“事中事后监督管理制度”一栏中，虽然也列举了一些上级机关对下级机关的监督处罚措施，但更多的是对诸如旅行社和景区经营企业等行政相对人的处罚措施。

第三，权力依据不权威。有些清单中的权力仅仅是依据上级部门发布的红头文件，而非法律、行政法规或规章，虽然这种做法并不违法，但缺乏上一位阶的法律规范的确认，给人以缺乏法律保障之感。如吉林省旅游局在其“全省旅游系统先进集体和先进工作者表彰”的权力设置依据上，载明的是根据《吉林省人民政府关于印发（吉林省行政奖励暂行办法）的通知》，实际上，《中华人民共和国旅游法》第5条即有相关的行政奖励规定，若能同时引用此法条，则会更具说服力。

第四，权力事项名称不科学、权力性质认识不一致。权力清单文本既然是面向行政相对人的，则权力事项名称的拟定应尽量通俗易懂，易为行政相对人所理解和查阅，同时也应符合语法与法理的基本要求。但在一些权力清单上，权力事项名称的拟定却是乱象丛生。如海南省旅游委对一项行政处罚权力的事项名称表述为：“旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所。不得安排另行付费旅游项目”，从语义上分析。这并非是对一项行政权力的表述。此外，在对权力性质的认识上，各级政府机构也不尽一致，如对《中国公民出国旅游团队名单表》的核发权力，云南省将其归为行政许可，而海南省则归为其他权力。虽然权力事项名称不科学、对权力性质认识的不一致一般不会带来行政权力不恰当行使的实质后果，但权力清单乃是一种行政规范性文件，混乱的认识和不规范的撰写会有损于文本的严肃性，同时。也可能导致行政相对人查阅不便。不易知悉自己的权利定位。

2.旅游业中权力清单文本质量不高的原因

首先，权力清单本身“先天不足”。部分地方政府权力清单的出台是上级主管机关自上而下推动的结果，因此部分政府可能是“仓促应战”，未能细致整理，也就直接导致了权力清单的文本质量不高。权力清单先天不足的原因，或可从社会发展的大背景中略见端倪。改革开放后，我国很多社会治理制度的创新，诸如农村土地改革等，都是中央政府对地方政府创新经验进行总结后在全国予以推广的。权力清单制度的推出，实际上也是地方政府管理体制创新竞争的结果。“在基础设施建设、个别性特殊政策扶持等技术手段逐渐耗尽的情况下，当前和今后很长一个时期，制度竞争、法治竞争可能成为提升地方竞争力的根本手段。”但制度的生成往往不能一蹴而就，兼之旅游业是一个新兴行业，对旅游业的规制措施也要随着社会发展而不断更新。因此我们不得不耐心地允许试错的适度存在，并在试错中积累经验，进而予以不断完善。

其次，权力清单制度尚需其他制度的配合方可彰显成效。法治是一项社会治理的系统工程，若想达到臻于郅治的境界。要依靠各项制度的完美配合与对接，仅仅公布或宣示一份政府的权力清单，并不会必然地保证政府在行使权力之时不会脱离法治的轨道。应当在法律上明确：当政府机关或其工作人员未按照权力清单行使权力时，应当承担何种责任，追究责任的程序是什么，责任承担的类型有哪些等等。换言之，若想让权力清单制度发挥应有的作用，必须围绕它建立一系列相关制度，形成制度群，并在权力清单文本中予以标明或出台其他相应文件。

最后，权力清单的制定需要一定的科学性。旅游业本身是一个关联性较强的行业，旅游业规制上的行政权力种类繁多。形式各异，不同类型、不同层级的行政权力的效力来源、针对目的、运行手段、规制要求等皆不相同，学理归纳就已殊为困难，而想在权力清单中将这些繁多的行政权力“一网打尽”，就更需仔细斟酌了。除了行政权力不易被整理归纳外。在权力清单的制定过程中，清单上的权力的具体内容往往由行政机关单方面设定，即便是行政机关保证了清单上权力内容的合法性，但由于不是行政立法行为，缺乏公众的广泛讨论和参与，其科学性未必能得到保证。

四、旅游业规制中权力清单制度的完善策略

1.出台配套清单

限制权力的滥用，不能完全依赖于权力拥有者的自我宣示，单独出台一份权力清单，绝不会意味着权力的施行就走上了法治的轨道。如果政府行使了超越清单的权力，而行政相对人又投诉无门时，那么该清单有何意义呢？权力清单的良好运行，需要其他制度的配套实施。这些制度应当包括但不限于：

（1）程序清单。程序清单的意义在于行政相对人可以清晰、直观地了解行政机关的权力运行程序和自己的权利救济程序，从而更好地维护自己的权益。程序清单应当载明行政机关行使某项职权时，应当遵照何种程序。这其中应当包括权力实施的主体、办事的流程与时限、行政相对人应当提交的材料与提交时限、办事的收费标准等等。在旅游业规制上。程序清单制定的重点之一在于对旅游景区的设立和管理上。由于景区管理的复杂性，景区经营企业极容易陷入到办事困难，无所适从的境地，因此，政府部门应当在相应的程序清单上载明设立景区的办事流程，以及在景区监管中的检查、处罚、激励等事项的程序。并借此理顺、优化各种权力运行程序。此外，在旅游消费者权益保护上，也应出台相应程序清单。载明消费者在权益受到侵害之时，可以根据何种具体侵权情况，向何种行政机关请求救济，行政机关处理该问题的时限和程序，以及在行政救济穷尽的情形下。行政机关应以何种方式建议消费者寻求其他途径的救济。

（2）负面清单。2013年，《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》公布，该清单列明了上海自贸试验区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。最初的负面清单仅是针对外资而言，但其后一些地方政府推出的负面清单不再局限于对外资的投资指导。负面清单对于旅游业规制的价值在于：随着社会发展。一些新兴的旅游方式，如科普游、田园游、海洋游、游艇游要么已经涌现，要么投资者正在跃跃欲试，而负面清单体现了“法无禁止即可为”的法治理念，能够激发旅游业投资者积极探索新形式的旅游经营方式，同权力清单结合起来，能够有效地指引投资人进行投资。

（3）责任清单。权力即意味着责任，如果权力清单上的权力行使者在不正当使用权力后。并无明确的责任承担，那么权力清单就毫无意义可言。在权力清单的每一项权力之后。都应当载明该权力的法律来源、权力的责任主体、承担责任的方式等等。由于我国在旅游业规制上的特殊国情，往往存在着部门“乱收费、乱罚款”与政府在某些规制领域中不作为共存的现象，责任清单的出台，有利于解决这一顽疾。

（4）权利清单。就行政主体与行政相对人之间的关系而言，权力清单与权利清单是功能互补的两方，政府在权力运行过程中要充分保障行政相对人的权利，而行政相对人的权利也是保证权力不被滥用的法律武器。权利清单应当列明行政相对人的基本权利，如陈述权、申辩权、诉权等诸多权利以及这些权利行使的途径，从另一个角度，即通过保护行政相对人的权利，实现权力与权利的此消彼长来落实权力清单的内容。在旅游业规制上，特别要注意的是：权利清单不仅要载明旅游经营企业或个人所享有的权利，还应载明行政机关可提供给旅游消费者以何种权利保护，督促政府在旅游消费者权益保护上不懈怠。

2.统筹规划、统一标准

权力清单制度的建设是一项系统工程，尤其是在面临对旅游业的规制时，应当处理好各方的利益关系，做到相互协调，整体推进。我国的个别省市，如作为国际旅游岛的海南省，可考虑在省级层面统筹规划，全盘部署，将旅游业规制中所涉及的各种政府权力进行合理整合，出台一份省级的旅游行业规制的政府权力清单，并围绕此份清单，出台其他配套清单。该权力清单载明的事项至少应包含：何种旅游业经营企业，需向何种行政机关申请何种资格方能开展经营：经营过程中，在何种事项上需接受何种行政机关的何种规制；何种权益受到侵害时，可通过何种渠道向何种机构寻求法律救济；对于旅游消费者，何种行政机关能为其提供何种帮助等等。通过这种权力清单的编写，一方面可使得行政相对人，特别是旅游业经营者做到对行政方的规制权力的整体知悉，另一方面也能在一个更高的平台上完成对政府权力的整合，使之更加科学完善。在制定某一层级政府统一的旅游规制权力清单的同时，该级政府之下的各类政府机关，尤其是旅游主管部门则可据此分别公布本部门职权范围内的权力清单，最终由此形成统分结合，层次分明、条理清晰的旅游业规制的整体权力清单。进而理顺旅游业管理的各机构的职能划分，推进旅游业的健康发展。

此外，权力清单的制作标准应当尽可能统一。理论界与实务部门应当深入研究旅游规制中政府的各项行政权力的内涵与特征，在权力分类、权力名称、权力依据、编写格式等重要事项上形成基本一致，保证清单文本的严肃性与权威性，这有利于行政相对人更好的理解和查阅。

3.赋予行政相对人更多参与权

权力清单实质上就是为了确定行政权力在运行过程中能够保障行政相对人的合法权益，那么在清单的制定与出台过程中，理应重视行政相对人或是民众的参与权。但在目前的实践中，权力清单的拟定往往是行政机关的内部事务，行政相对人，或者说民众对权力清单之上究竟应当保留或削减行政机关的何种权力基本没有参与探讨的途径，这也是导致一些权力清单不为民众所知晓，没有表达出民众的权利诉求，最终没有达到改革效果的原因之一。

行政相对人对于权力清单的参与权主要包括两个方面：首先，对权力清单提出建议和意见的权利。就旅游业的管理和规制而言，行政相对人主要包含三类主体：一是旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者；二是在上述企业和组织中供职的工作人员，如导游等；三是旅游消费者。政府的权力清单涉及到上述主体的权益时，应当保证相关行政相对方表述意见的权利。当然，单单宣示性地提出行政相对人“享有提出批评建议的权利”意义不大，这类表述必须经由具体的参与程序的合理设定方能奏效，因此，行政机关应当以有效的方式公布行政相对人对权力清单提出意见的场所、方式、程序、参与时限等，并保证参与方式的简便快捷与成本低廉。

其次，获取意见回应与采纳的权利。提出意见和建议，仅仅是民意的输出，其意义在于保证行政机关能够听到行政相对人的意见，但并不能避免行政机关是否会“左耳进右耳出”，因此必须保证民众在提出意见之后，有权获得行政机关的回应，如果该建议是合理的，则有权获得采纳。由此要求行政机关在权力清单的制定过程中，要对民众的意见进行归类整理，无论对某类意见的采纳与否，都应当说明理由，并将说明理由在适当的媒体上予以公布。保证民众对权力清单参与权的根本作用是“对行政机关处置公众意见的态度和自由裁量权形成控制机制，以实现承载人格尊严、过程公开和结果理性等价值的程序正义。”它虽然不能保证实现权力清单的毫无瑕疵，因为行政机关可能依然会错误地不采纳民众的合理意见，但在“被迫”与民众意见进行“论战”时，可以在一定程度上避免行政机关的恣意妄为，并在整体上提高社会对相关问题的理性思考。

（责任编辑 李涛）