城乡基本公共服务：从服务均等化到制度一体化——基于广东省调查数据的分析

左晓斯 吴开泽



城乡基本公共服务：从服务均等化到制度一体化
——基于广东省调查数据的分析

左晓斯 吴开泽

CLDS2012和CLDS 2014年广东省数据表明，该省包括医疗、养老、工伤、生育和失业保障等在内的城乡基本公共服务均等化实践取得较好成效，但仍存在较大的地区差异和城乡户籍差异。基于地理条件、二元结构、财政机制和服务供给机制等方面的分析显示，城乡基本公共服务非均等化的根源在制度分割和非一体化，城乡基本公共服务供给制度一体化是实现服务均等化的关键变革。

城乡 基本公共服务 均等化 一体化 广东省

一、问题的提出

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务(国务院，2012)。城乡基本公共服务的均等化是我国社会发展的重要政策目标，是实现城乡协调发展和新型城镇化的重要举措。十八届三中全会要求推进城乡基本公共服务均等化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。近年来，学术界对城乡基本公共服务研究从城乡均等化发展到城乡一体化。均等化尊重城乡居民的自由选择权，保障城乡居民拥有基本相同的生存权和发展权(吴业苗，2013：11)，均等化包括机会均等、原则均等和结果大体相等(安体富、任强，2007；常修泽，2007)。城乡一体化则是要打破城市和农村相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合(徐同文，2011：17～18)，是实现区域良性平衡的最高境界。机会公平是城乡一体化的本质所在，城乡一体化就是实现城乡在机会获得、享有上的公平性的过程(王春光，2014)。从社会发展的角度看，城乡一体化即确保城乡居民在就业、教育、医疗、文化生活和社会保障等方面享受同等待遇，最大限度缩小城乡差别。城乡基本公共服务一体化则是促使农村公共服务与城市对接和并轨，逐渐消除城乡间公共服务的本质差别，最终促使城乡公共服务融为一体(吴业苗，2013：24)。

城乡一体化和均等化受地区发展不平衡、城乡二元户籍结构等因素影响。我国长期实行偏向城市的政策，以及由此形成的二元结构是形成城乡差距的主要原因。建国后我国实行由农业为重工业提供积累，国家收入分配向工业和城市倾斜的重工业优先发展战略(李宾、张象枢，2012)。这种传统发展战略及其体制使资本过度集中于城市产业，劳动力过度集中于农业，城市职工劳动生产率和报酬水平远远超过农村劳动力(蔡昉、杨涛， 2000)。城乡二元户籍管理制度、城乡非均衡发展模式形成的二元经济结构(江明融，2006)，以及长期实行城市偏向型的非均衡公共服务供给机制是制约城乡基本公共服务一体化的现实瓶颈(颜德如等，2014)。城乡在户籍制度、土地征用制度、基层行政管理制度、医疗保障制度和教育制度上存在显著差异，以及基于这些制度形成的城乡二元结构是不均等的重要制度因素(于建嵘等，2008:214；吴根平，2014)。城乡二元结构以对待市民和农民截然不同的态度造成大部分农村弱势群体愈加弱势，这种弱势与弱势群体自身禀赋和素质无关(于建嵘等，2008:215)。

公共服务均等化思想源于布坎南财政均衡思想，他认为财政政策应当致力于财政均衡的目标，使处于平等地位的人能够得到“平等的财政对待”，从而实现同等收入个体在不同地区得到相同财政剩余，实现不同地区资源流动相对平衡，防止两极分化现象(布坎南，2009：153)。布坎南(Buchanan，1950)根据公共服务的“外溢性”大小和相对重要性，划分了各级政府的公共服务责任，认为外溢性强、事关国家整体利益的支出责任应该划归中央政府，反之则应由地方政府来承担。博因(Boyne etal.，2001)通过对英国38个县1981-1996年的数据分析发现，人均财政支出与公共服务需求呈强正相关，与地区财政收入贡献呈负相关，说明英国政府的转移支付制度在均等化公共服务方面是成功的。我国城乡基本公共服务均等化受政府财政能力、配置结构等因素制约，公共服务存在城市偏向问题(蔡昉、杨涛，2000)。各级政府财权与事权不匹配、城乡财政支出结构不均衡是我国公共服务不均等的重要原因。基本公共服务的事权主要由县乡基层财政来承担，财力与事权的不匹配是基层政府提供公共服务能力不足的关键(安体富、任强，2007)。财政资金使用偏向城镇居民，客观上造成城乡基本公共服务均等化的机会和水平不平等(康登元、姜世贞，2007)，越强的城市偏向越不利于实现城乡基本公共服务均等化(刘成奎等，2014)。财政分权和基于政绩考核下的政府竞争，造成了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲(傅勇等，2007)，从而加剧农村基本公共服务不足。城乡基本公共服务还面临发展制度设置滞后，实现机制创新不足等问题(吴业苗，2013：38)。

总体而言，理论界和政策界对基本公共服务均等化的难点和困局探讨颇多，但较少从居民，以及公共服务的受众来评价这种非均等化状况，以及如何从根本上化解这一难题。本文以广东为例分析影响公共服务的现实因素和制度因素，尝试对城乡基本公共服务均等化实践进行反思，并为供给制度的一体化提供一些思路与想象。广东作为改革开放先行区和区域发展不均衡地区，在城乡基本公共服务均等化方面的积极探索对全国具有示范意义。本文根据CLDS2012和CLDS2014广东省个体调查问卷数据，从医疗保障、养老保障、以及工伤、生育和失业保障分析城乡基本公共服务均等化推进情况，根据调查对象居住地和户籍情况比较不同地区城乡户籍居民感知到的基本公共服务差异。CLDS调查了广东16个地级以上城市，涵盖了全省不同发展水平地区，其中2012年个体调查问卷2800份，2014年为3801份。为有效反映城乡基本公共服务均等化现状，本文还将广东划分为穗深莞佛、珠三角(含珠海、中山、江门、惠州、肇庆5市)和粤东西北三个不同发展水平的区域。

二、来自广东的实践：居民的感知与评价

广东省在中国率先发布实施了《广东省基本公共服务均等化规划(2009-2020)》，并有配套的实施标准和监测检查制度，也有相关的财政安排。2011-2015年，广东省各级财政民生投入累计达到30065亿元，占全省公共财政预算支出比重从63.7%提高至69.6%(黄颖川，2016)。城乡基本公共服务均等化在各个领域均取得明显成效，但仍存在显著的城乡差异。本研究的数据来源于居民的主观评价和判断，选择社会保障领域为关注点。

(一)城乡医疗保障

广东省城乡居民医疗保险缴纳率较高，全省87.54%的居民拥有医疗保险。有研究认为农村社会保障制度覆盖的人口范围有限，保障水平低、保障项目少(韩俊，2008:191)，CLDS2012数据显示了医疗保障“城乡逆差”的有趣现象，即农民医疗保障覆盖率高于城镇居民，其中城镇户籍居民的覆盖率为82.98%，农民的覆盖率为89.09%。由于新型农村合作医疗缴费率低、覆盖面广而得到有效实施，2012年的医疗保障覆盖率呈现出“城乡逆差”。2014年数据显示城市居民医保缴纳率高于农民，其中居民缴纳率为85.61%，农民为80.08%。

从全省各区域城乡居民医疗保障情况可以看出，珠三角地区城乡居民医疗保障覆盖率最高，粤东西北地区城乡居民覆盖率最低。以2012年为例，珠三角地区城乡户籍居民医疗保障覆盖率分别为88.01%和92.58%，粤东西北地区城乡居民医疗保障覆盖率分别为78.85%和88.30%，分别高9.15个和3.72个百分点，穗深莞佛城市居民医疗保障覆盖率处于中等水平。从2012和2014年纵向比较来看，全省城市户籍居民医疗保险覆盖率得到有效提高，农民医疗保险覆盖率呈下降趋势，其中珠三角地区农民医保覆盖率下降明显。农民缴费率下降的现象值得政府部门重视，应及时总结和反思医疗保险缴费比例、缴费额度，以及报销比例和额度等制度设计等方面的问题。

表1 全省不同地区城乡居民医疗保障覆盖情况(单位：%)

从全省居民医疗保障类别看，穗深莞佛及珠三角等发达地区居民的保障类别更为多样，保障水平和市场化程度更高。以2012年调查为例，穗深莞佛城市居民除享有城镇职工和居民基本医疗保险外，公费医疗和商业医疗保险的比重分别达到22.97%和11.36%；粤东西北农民保险类型中88.19%为农村合作医疗保险，其他保险类别极少。纵向比较显示，城镇职工基本医疗保险的比重从16.49%上升至18.67%，城镇居民基本医疗保险的比重从14.31%上升至16.95%。从不同地区城市居民医疗类型来看，穗深莞佛地区居民享受职工医疗保险和商业医疗保险的比重分别上升2.67和4.15个百分点，珠三角和粤东西北地区城镇居民基本医疗保险比重分别上升10.93和21.6个百分点。从农民医疗保障类型来看，穗深莞佛地区农民参加城镇职工医疗和农村合作医疗的比重呈上升趋势，其他地区农民医疗保障覆盖率有所下降，其中珠三角农村合作医疗保险比重从81.74%下降至62.78%，粤东西北地区从86.95%下降至79.98%。完善农民和农民工的医疗保障服务，巩固农村合作医疗成果应成为未来需要重点关注的问题。

表2 广东省不同地区城乡户籍居民医疗保障类别(单位：%)

(二)城乡养老保障

广东省城乡居民养老保险覆盖率比医疗保险覆盖率低，2012年全省养老保险覆盖率为43.39%，其中城市为62.45%，农村为36.91%；2014年，全省养老保险覆盖率为40.10%，其中城市为59.0%，农村为32.29%。从城乡居民养老保险覆盖率来看，城市居民覆盖率高于农村居民。从2012年和2014年的纵向比较来看，城乡居民养老保障覆盖率没有有效提升。

从全省不同区域居民养老保障覆盖率来看，珠三角地区城乡居民覆盖率最高，粤东西北地区城乡居民最低，地区间差距大于地区内部的城乡差距。2012年数据显示，珠三角城市居民养老保障覆盖率为71.16%，是粤东西北地区居民的1.71倍，珠三角地区农村居民养老保险覆盖率为50.80%，是粤东西北地区的2.51倍。

表3 广东省不同地区城乡户籍居民养老保险情况(单位：%)

全省不同地区城乡户籍居民养老保障类型显示，穗深莞佛和珠三角等发达地区居民的保障类别更为多样，购买商业养老保险比例更高。以2012年为例，穗深莞佛居民除城镇职工和城镇居民养老保险外，企业年金和商业养老保险的比重分别达到7.39%和3.89%；粤东西北农村居民养老保险覆盖率低、品种单一，养老保险覆盖率仅为20.20%，其中18.46%为农村养老保险。

纵向比较显示，穗深莞佛和珠三角城市居民选择城镇职工养老保险比重上升，选择城镇居民养老保险比重下降，粤东西北地区居民的趋势则相反。穗深莞佛和珠三角地区农民选择城镇职工养老保险的比重上升，选择农村养老保险比重则下降。这反映了经济发达地区城乡居民更愿意选择费率和保障水平更高的养老保险类型，经济欠发达地区的趋势则相反。

表4 广东省城乡户籍居民各类养老保险情况

(三)城乡工伤、生育和失业保障

工伤、生育和失业保险是职工享有的保障权利，《中华人民共和国社会保险法》规定，除失业保险费由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳外，工伤保险和生育保险费由用人单位缴纳。本文剔除了CLDS个体数据中60岁以上样本，保留调查时有工作的样本，其中2012年剩余有效样本1616个，2014年剩余2310个。2012年城市户籍劳动人口工伤保险覆盖率为37.39%，农村户籍劳动人口仅为14.03%。城乡工伤、生育和失业保障差距较大，2012年城市居民工伤、生育和失业保险覆盖率分别是农民的2.67倍、5.28倍和4.45倍。

从全省不同地区城乡户籍职工工伤、生育和失业保险情况来看，地区和城乡差别巨大，其中穗深莞佛等发达地区城市户籍居民的保障覆盖率最高，粤东西北地区保险覆盖率最低。以2012年穗深莞佛地区城镇户籍居民为例，工伤保险覆盖率为43.46%，生育保险为21.16%，失业保险为37.95%，分别是粤东西北地区城镇户籍居民的1.90倍、2.43倍和3.11倍。粤东西北农民保险覆盖率更低，其中工伤保险覆盖率为2.61%，生育保险为0.33%，失业保险仅为0.65%。

2014年城乡户籍居民工伤、医疗和失业保险覆盖率显著上升，其中工伤保险覆盖率从19.23%上升至25.60%，生育保险从7.40%上升至15.95%，失业保险从11.79%上升至19.79%。从工伤保险来看，地区内部的城乡差异有所减少，但地区间的差异仍没有减少的迹象。从生育和失业保险来看，地区之间和地区内部城乡之间的差异有所减少，均等化水平明显提升。

图1 全省城乡居民拥有工伤、生育、失业保险情况

工伤保险生育保险失业保险穗深莞佛居民2012年43 46%21 16%37 95%2014年57 07%40 10%53 13%珠三角地区居民2012年38 34%24 23%29 38%2014年43 46%33 55%37 62%粤东西北居民2012年22 83%8 70%12 22%2014年25 23%15 18%17 27%穗深莞佛农民2012年30 23%6 82%11 87%2014年35 65%13 93%22 76%珠三角地区农民2012年14 90%6 82%9 15%2014年20 72%15 11%16 31%粤东西北农民2012年2 61%0 33%0 65%2014年3 75%1 36%1 54%合计2012年19 23%7 40%11 79%2014年25 60%15 95%19 79%

图2 2014年广东省城乡户籍职工工伤、医疗和失业保险覆盖率

(四)效果和评价

经过多年实践，广东城乡基本公共服务均等化已经处于较高的水平，城乡医疗、养老和工伤、生育和失业保障水平显著提升。由于广东经济发展不均衡，城乡之间和地域之间公共服务差距仍然巨大，在全国具有典型性。CLDS2014数据显示，广东省城市居民医疗保障覆盖率为86%，在全国各省中位列第5，农民医疗保障覆盖率为82%，在全国仅列21位；城镇户籍居民养老保险覆盖率为59%，在全国排第11位，农村户籍居民养老保险覆盖率仅为32%，在全国仅排在第20位。由于地区经济和财力不均衡、城乡差异大，在整体上影响了广东农村居民社会保障和医疗保障的全国排名。

广东基本公共服务仍存在较大的城乡差异。在养老和医疗保障方面，农村合作医疗保险和农村社会养老保险在农村地区得到广泛覆盖，但具有低水平、广覆盖、保基本等特点，体现的是底线均等。城镇居民除了城镇居民医疗保险外，还有城镇职工医疗保险、公费医疗和商业医疗保险，保障水平更高、险种更为多样。在工伤、医疗、生育和失业保险方面，城乡户籍的不均等度比地区间的不均等度更大，这说明社会保障的不均等主要体现在城乡户籍之间，其次是区域之间。如果把居民按户籍情况和调查所在地经济发展程度来划分，广东省城乡居民基本公共服务水平可划分为四个类型，分别是发达地区农村居民(类型1)，发达地区城市居民(类型2)、欠发达地区城市居民(类型3)和欠发达地区农村居民(类型4)。从四类居民基本公共服务水平来看，发达地区城市居民的基本公共服务水平最高，欠发达地区农村居民水平低。

图3 广东省城乡户籍在职居民基本公共服务水平情况

从2012年和2014年纵向比较来看，各级政府依靠法律和行政力量，有效推高了全省城乡居民的生育、工伤和失业保障覆盖率，城乡基本公共服务一体化取得有效进展。与此同时，城乡居民的医疗和养老保障覆盖率未能有效提升，农村合作医疗和农村养老保险呈下降趋势，地区间保障覆盖率差距加大。医疗和养老保障需要政府和居民投入较大量的资金，涉及到政府的财政投入和居民自身的缴费能力，社会保障覆盖率的下降与财政体制和财政投入密切相关。实现城乡基本公共服务均等化和一体化，需要加大对欠发达地区基本公共服务的投入和扶持力度。

三、讨论与反思：均等化困境与原因

(一)城乡地理条件差异是城乡均等化的空间障碍

广东城市公共服务设施投入得到较为充分保障，不同地区城市差距较小。广东地貌类型复杂多样，山多平地少，地势总体北高南低，北部多为山地和高丘陵，仅在珠江三角洲和潮汕地区有平原分布，城乡地理条件差异是广东主观城乡基本公共服务均等化的空间障碍。广东素有“七山一水二分田”之称，山地、丘陵、台地和平原的面积分别占全省土地总面积的33.7%、24.9%、14.2%和21.7%，河流和湖泊等占全省土地总面积的5.5%(广东省人民政府，2012)。从各区域来看，珠三角地区农村以平原为主，经济发达、人群稠密，公共服务设施与城市相比差距较小；粤东西北农村地区地形以山地和丘陵为主，形成“八山一水一分田”的地形格局，也是广东省生态系统脆弱性程度最高的地区。地理条件差异既是影响经济发展水平的重要因素，也是影响农村基本公共服务设施投入和建设的重要原因。珠三角地区农村基本公共服务设施投入成本较小，粤东西北地区农村地区以山地为主，公共服务设施投入成本大，从而加大了城乡公共服务设施差距。

(二)“新二元结构”使公共服务供给不均衡问题凸显

城乡二元结构包括城乡二元经济结构和二元户籍结构。二元经济结构是城乡基本公共服务不均衡的现实原因，二元户籍结构则是制度原因。“新二元结构”是指城市本地户籍居民和外来人口之间在劳动用工、住房、教育、社会保障等方面不合理、不公平、不均衡的制度安排。城市居民能享受住房、教育补贴、医疗保障和养老保障等福利，农民工则被排斥在城市保障体系之外(蔡昉、杨涛，2000)。在“新二元结构”的影响下，基本公共服务向城市户籍居民系统性倾斜，主要覆盖本地户籍人口。以广州番禺区为例，2007-2009年番禺区流动人口人均公共服务支出仅在1000-2000元左右，流动人口人均公共服务支出仅占该区人均GDP的3%-5%左右，只相当于其创造财力的1/7-1/4(张新民，2012)。由于流动人口不能享受与本地居民同等的公共服务，阻碍了农民向城市永久性迁移，扩大了城乡差距。

(三)财政非均衡机制限制城乡公共服务均等化

我国现行财政制度中，上下级政府之间的事权与财权、财力严重不对称，财权仍控制在上级政府手中，事权则由基层财政承担(安体富等，2013)。自1994年分税制改革以来，虽然县乡财政收入规模不断扩大，但财政收支矛盾十分突出。主要原因是体制不顺，各级政府之间的职能划分不明细，财政资源在各级政府之间的分配不合理。在分税制财政体制下，县级政府需将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政。2002年的共享税改革进一步将原属于地方税收的企业和个人所得税变为共享收入，对县财力再次进行集中(周飞舟，2007)。虽然县和乡镇划分了税种，但县乡政府争饭吃矛盾突出，形成乡财政无税可分的局面。上级政府层层集中财力的做法，使乡村财政成为最弱的一级财政，而部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方(韩俊, 2008:185)。由于公共服务未能贯彻财政公平原则，上级政府难以有效引导下级政府提供基本公共服务，财政在基本公共服务均等化战略中的应有作用没有得到发挥(郭小聪、刘述良，2010)。以义务教育经费为例，国务院发展研究中心2002年的调查显示78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省级财政负担11%，中央政府负担不足2%(北小舟，2004)。在目前基层政府财政支出格局中，还带有“项目建设型财政”特点，公共服务支出偏低。从基层政府支出类型来看，城乡基建支出和事业单位经费拨付比例远高于民生支出和公共安全支出，社区卫生和基本医疗支出长期偏低，部分支出比例不协调(汪玉凯等，2008:323)。

从区域状况来看，由于地区经济发展和财政收入不平衡，发达地区和欠发达地区公共服务供给水平仍存在明显差异。近年来，广东省公共预算收入和公共预算支出逐年增长。全省公共预算收入从2000年的911亿元增加到2014年的8065亿元，增长了7.86倍。在全省各区域中，穗深佛莞四个城市的公共预算收入增长了7.36倍，珠三角城市增长了11.59倍，粤东西北地区增长了9.68倍。全省公共预算支出从2000年的1070亿元增加到2014年9153亿元，增长了7.55倍。从各地区来看，穗深佛莞四个城市公共预算支出增长了7.02倍，珠三角城市增长了10.69倍，粤东西北地区增长了9.74倍。粤东西北地区预算支出比重过高是公共预算支出增长幅度较为缓慢的重要原因。2000～2014年，粤东西北地区公共财政收入仅占全省的8%-10%，公共预算支出则占全省的18%～22%，支出比重是收入比重的2倍。在省级统筹不足的情况下，事权与财权、财力严重不对称的状态，严重影响了粤东西北地区基本公共服务供给水平。

表7 广东省不同区域地方公共财政预算收支数额(单位：亿元)

资料来源：《广东统计年鉴(2015)》

(四)供给机制滞后导致农村公共服务缺位和错位

长期以来，基本公共服务采取以政府为主导、“自上而下”的决策机制，以及“自上而下”的供给机制，政府偏好和判断在基本公共服务供给过程中居主导地位，居民作为“沉默的大多数”，在公共服务表达上呈现沉默化和冷漠化趋势(吴业苗，2013：75)。在缺乏有效制约和监督的情况下，各级政府均等化决策表现出高度的随意性和主观性，决策者还根据政绩和利益的需要决定服务的类型、数量和质量，热衷于投资一些易出政绩的短、平、快项目，而那些公众需求高、难出政绩的基本公共服务却不能得到充分供给(郭小聪、刘述良，2010；耿卫新, 2011)。在农村，各级政府对农村公共服务供给力度有所加大，但实施效果不是很好，甚至出现“政府干、农民看”和“干部累、群众骂”的现象(吴业苗，2013:78)。农村基本公共服务供给存在责任不清晰、供给主体错位、服务供给和需求错位等问题。由于中央和地方在农村公共产品的供给责任划分上不合理，造成了农村公共产品供给主体的错位(耿卫新，2011)。农村公共服务发展缺乏制度化的规划和设计，表现在覆盖人口范围有限、保障水平低、保障项目少，保障具有应急性特征，不能满足农村居民发展需求(韩俊，2008:191)。供给机制滞后一方面使农村需要的公共服务缺乏，另一方面造成政府提供服务的闲置和浪费。CLDS2012和2014年调查数据显示，农村户籍居民的医疗和养老保险缴纳率呈下降趋势，这个值得注意的现象反映出基本公共服务制度设计仍有待改进。

四、基本结论：服务均等化呼唤制度一体化

实现全体居民享有均等的基本公共服务是社会的期盼，是实现经济社会发展成果由全体人民共享的要求，也是全面小康社会和文明社会追求的目标。区域和城乡之间的地理条件和资源禀赋差别无法弥合，这是城乡基本公共服务存在差异的现实原因。市场竞争必然会形成技术、资源人才和创新能力的集中，尤其是向有利于资源综合配置的地区集中，主要表现为向大城市集中。城市的集中度是市场化竞争的结果，也是城乡差别的选择，如果忽视这种差别和竞争，用政府力量强制推行一体化不仅难以实现，也是财政能力难以支撑的。城乡基本公共服务均等化的实现有赖于整个社会达到较高的经济发展水平并消除城乡差异，在地域辽阔、区域条件差别巨大、区域发展水平极不均衡的中国，实现城乡基本公共服务均等化仍是漫长而艰巨的任务。

但当前我国城乡基本公共服务的不均等度已经到了十分严重的程度，而城乡基本公共服务非均等化或难以均等化的根源，在制度的城乡分割和区域分割。城乡二元经济结构和户籍结构，以及财权和事权不匹配的财政制度是形成城乡基本公共服务差异的重要制度因素。区域的发展水平和地理条件差异在短时间内难以弥合，但制度的鸿沟可以通过持续改革和完善而实现跨越。城乡基本公共服务战略安排，应从追求城乡基本公共服务均等化转向城乡供给制度的一体化。城乡供给制度一体化是实现服务均等化的关键变革；只有通过户籍制度、财政制度和服务供给机制的一体化，才有可能有效实现城乡基本公共服务均等化。

制度的一体化是一个非常复杂的系统工程，牵涉到各方面的利益，涉及到多个政策部门。无论是群体利益还是部门(和地区)利益的调整，都会遇到内部阻力和外部压力，都不可能短时期一步到位。即使是已经推进多年的户籍制度改革，也因为其承载太多社会福利和管理功能，与部门权责、财税体制等关系紧密而举步维艰。然而，城乡包括基本公共服务供给在内的制度的一体化既是历史发展的必然，也是人民大众的殷切期盼，不可逆转，不可抗拒。理论界和政策界都有责任和义务在加快这一历史进程中贡献智慧和力量。

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[22]吴忠民：“论机会平等”，南京：《江海学刊》，2001年第1期。

[23] 徐同文：《城乡一体化体制对策研究》，北京：人民出版社，2014年。

[24]于建嵘、梅东海：《基本公共服务均等化与农村弱势群体》，中国(海南)改革发展研究院编：《基本公共服务与中国人类发展》，北京：中国经济出版社，2008年。

[25]周飞舟：《生财有道:土地开发和转让中的政府和农民》，北京：《社会学研究》，2007年第1期。

[26]张新民、徐勤贤、朱绪荣：《流入地政府对流动人口(农民工)的管理服务能力的评价——以广州市番禺区及大岗镇为例.武汉》，《华中农业大学学报(社会科学版)》，2012年第5期。

[责任编辑 左晓斯]

*该文系广东省社会科学院战略研究课题“城乡(基本)公共服务一体化研究”(项目号2014Z0003 )和北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究基金项目“新型城镇化背景下新市民住房贫困应对机制研究”(项目号FS-2016100107)的部分成果；本文使用数据来自中山大学社会科学调查中心开展的“中国劳动力动态调查”(CLDS)，作者对上述机构表示感谢，本文的观点和内容由作者自负。

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左晓斯，广东省社会科学院社会学与人口学研究所研究员。广州510610；吴开泽，上海工程技术大学管理学院讲师，博士。上海 201620

广东社会科学 2016年第6期