中国反贫困政策的分裂与整合：对社会救助与扶贫开发的思考

2016-11-28 10:42刘宝臣韩克庆

广东社会科学 2016年6期

刘宝臣韩克庆

刘宝臣韩克庆

在中国反贫困政策领域，存在社会救助与扶贫开发两类不同的政策体系。两类政策产生的基础不同，针对目标人群和所要解决的问题不同，运行机制也不同。随着两类政策的发展，尤其是农村最低生活保障制度的建立，政策覆盖的人群出现重叠，分割运行的状态带来一些问题，对反贫困政策效果的实现产生不利影响。推行社会救助与扶贫开发工作的有效衔接是实现反贫困政策整合的有效途径，二者有效衔接的实现依赖于对反贫困政策框架的整体设计，也需要从信息库建设、家计调查、社会力量参与、政策评估等多个方面予以考虑。长远来看，两类政策目标应有明确区分，扶贫开发侧重于贫困地区的社区发展，社会救助侧重于满足贫困人口的基本生活。

贫困反贫困政策社会救助扶贫开发低保

改革开放以来，中国反贫困领域存在着社会救助和农村扶贫开发两类重要的政策体系，在两类政策的共同作用下，中国的反贫困斗争取得巨大成就。①然而，这两类政策体系覆盖的人群在相当程度上是重合的，在功能上也有交叉，实现两类政策的有效衔接，无疑可以提高反贫困政策的运行效率。但是，现实情况是，两类反贫困政策一直以来基本上处在相互独立的状态，并没有整合成一个相互衔接的反贫困政策体系。这种两类制度分裂的情况是一直就存在的，还是在长期的制度实践中逐渐形成的？为此，需要对两类政策的发展演变过程进行梳理。

一、中国社会救助制度的演进

社会救助是人类历史上最基本、最悠久的制度安排。新中国成立后，我国就在积极探索与计划经济相适应的社会救助制度。②我们现在所说的社会救助，往往是指改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制改革而建立起来的新型社会救助制度。

(一)中国社会救助制度的改革和发展

中国社会救助制度的改革源自城市，最初的目的是应对改革开放以来中国城市贫困状况发生的变化。20世纪90年代，在由计划经济向市场经济变迁的过程中，中国城市的贫困问题逐渐显露并引起人们的广泛关注。③由于受到下岗失业、贫富差距拉大、通货膨胀加剧以及社会保障体制不完善的影响，中国城市出现了以下岗职工、失业人员、困难企业的职工和部分被拖欠养老金的退休人员以及他们赡养的人口为主体的城市贫困群体。④这一群体规模庞大，生活中遭受严重困难。对于市场经济改革中出现的城市贫困现象和大量的城市贫困人口，传统的残补式的社会救济制度无力应对，迫使政府探索新的社会救助形式。当然，这一时期对于城市贫困的救助带有较强的过渡性和临时性特征，比如国有企业下岗职工的生活补贴、买断工龄和提前退休补偿，广泛开展的“送温暖活动”等明显是道义性的救助，而不是制度化安排。⑤

在此背景下，城镇居民最低生活保障制度最先在上海启动。1993年，上海市民政局、财政局等部门联合下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。随后，厦门、武汉、兰州、沈阳等城市开始试点建立最低生活保障制度。到1997年8月底，全国建立低保制度的城市已经达到206个，占全国建制市的1/3。⑥1997年9月，《国务院关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》发布，要求在1999年之前，全国所有城市和县政府所在地的城镇，都要建立城市低保制度。1999年9月，《城市居民最低生活保障条例》出台，标志着城市居民最低生活保障工作制度在全国范围正式确立。到1999年9月底，全国667个城市，1638个县政府所在镇，全部建立城市低保制度。⑦2001年11月，国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》，明确要求“尽快把所有符合条件的城镇贫困人口纳入最低生活保障范围”。2002年，享受城市低保人数达到1960万，基本实现了“应保尽保”的目标。

在城市低保制度建立的同时，农村低保制度也进行了一些探索，但都仅限于地方层面，且没有中央的财政支持。2006年10月，中共中央十六届六中全会提出在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的要求。2007年7月，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障制度在全国范围全面覆盖。到2007年9月，全国31个省、自治区和直辖市，2777个县、市、区全部建立农村最低生活保障制度。⑧

随着农村最低生活保障制度的建立，社会救助制度和农村扶贫开发交叉重合的问题开始凸显，讨论两项制度的有效对接才有了实践意义。在2009年，国家开始推行农村低保和扶贫开发有效衔接的试点，涉及到11个省区市的近6000个行政村。⑨

2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，规定了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等八项社会救助制度，并明确社会力量参与社会救助，标志着我国社会救助事业进入制度定型和规范发展的新阶段。2014年12月，国务院颁布《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》，在全国范围内推行临时救助制度。临时救助制度的建立，为城乡社会救助制度“打上最后一块补丁”，意味着任何公民，不管因何种原因陷入生存危机，都能够得到国家的帮助。

(二)对当前社会救助制度的评价

首先，设计理念日趋合理。在社会救助制度建立和发展的过程中，制度理念也在不断发生变化，比如从传统的恩赐观念到国家责任、从单纯由政府举办到政府主导下的社会力量参与、从消极救助到积极救助、从单纯扩面到动态管理、从城乡分割到城乡统筹等，这些理念层面的变化，有些已经体现在制度设计当中，有些仍然停留在理念的层面。总体上，制度设计理念日益与现代国家的治理理念接轨，也越来越与现代社会救助制度的国际规范接轨。

其次，制度框架基本形成。目前，我国社会救助制度已经形成“8+1”制度框架。“8”是指八项基本救助制度，包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助。“1”是指社会力量参与。这在制度层面，弥补了制度缝隙，真正实现了社会救助安全网建设。

第三，制度管理逐渐规范。不管是国家层面，还是地方层面，都对加强社会救助管理运行进行了积极的探索，出台了一些规范性文件，也形成了一些行之有效的经验做法。例如，贫困线确定方法从最初各地不统一，到逐步清晰地以收入和支出以及资产情况进行核定，并建立了民政部低收入认定中心，专门指导和开展收入核查工作；救助金发放从最初的大厅发放、上门发放，逐步规范到银行卡统一发放，避免了发放过程中的资金流失；工作人员从最初的街道居委会干部兼职为主，到逐步建立起专职低保员队伍；信息化建设从最初的档案管理、纸版录入，到计算机进社区，普及社会救助信息管理系统。

第四，覆盖人群趋于稳定。最低生活保障制度建立以后，先是经历了一个快速扩面的阶段，然后制度覆盖的人群基本上稳定下来。目前，城市低保对象基本稳定在2000万人左右，农村低保对象基本稳定在5000万人左右，城乡低保对象合计7000万人左右。值得注意的是，城市低保对象从2010年开始出现负增长，从2009年的2345.6万，逐年降低到2016年第二季度的1572.4万。⑩总体来看，目前的社会救助主要还是瞄准绝对贫困。

二、中国农村扶贫开发的演进

农村扶贫开发是针对特定农村区域的以改善贫困人群的生产生活条件、提高收入水平为目标的政策安排。改革开放以来，扶贫开发工作随着我国农村区域性贫困问题的突显而出现，并根据不同时期农村贫困发生情况和贫困特征的变化而进行政策调整。农村扶贫开发工作是我国成功实现大规模减贫的重要政策保障。

(一)农村扶贫开发的产生和演变

(二)对扶贫开发政策的评价

首先，开发式扶贫是主要方式。自出现起，扶贫开发工作针对的就是农村地区的贫困问题和农村贫困人口，这一政策的理念和实践是随着农村贫困特征的变化而进行调整的。自上世纪80年代中期以来，国家确立了开发式扶贫的扶贫工作模式，立足于通过区域经济发展达到缓解和减少贫困的目标，这一方式成为涵盖了许多政策手段的政策组合，远远超出了社会救助的范围。

三、社会救助和扶贫开发的分裂

通过对社会救助和扶贫开发两类政策历史和现状的考察，可以发现，虽然政策对象在一定程度上是重合的，政策实施中的一些具体措施会有交叉，二者却是两个独立运行的政策体系，在许多方面存在不同(见表1)。

表1 社会救助与扶贫开发的比较

(一)政策对象不同

首先，两类政策的目标人群不同。这两类政策源于两种不同的政策动因，社会救助制度是为了应对经济改革中出现的贫困现象，低保制度最初设计的目标人群是城市中的贫困人群，后来才扩展到农村居民；而扶贫开发工作则是为应对农村中的大规模贫困现象，其最初设计的目标人群主要是农村的贫困县和贫困户，且以贫困地区为重点对象。两类制度最初的目标人群不存在重合，只是由于社会救助制度从城市到农村的扩展，才带来了政策目标人群的交叉和重合问题。

其次，两类政策选择受助对象的方法不同。这两类政策采用两种不同的贫困定义方法，使用两条不同的贫困线，即使二者瞄准了同样的人群，两类政策体系所覆盖的人口规模也是不同的。扶贫开发工作由国家统一划定贫困线，而社会救助的标准则是由地方自行制定的。在有的地区，前者高于后者；在有的地区，后者高于前者。这样造成的后果是，在农村地区，社会救助制度所覆盖的人口数与扶贫开发工作所覆盖的人口数并不一样，享受社会救助的人员不一定是扶贫开发工作的对象，扶贫开发工作的对象也不一定享受社会救助。

(二)运行机制不同

首先，政策所动用的资源不同。在政策实施的过程中，农村扶贫开发通常会动用多种资源，对于贫困地区、贫困家庭提供人员、现金、实物、信息、智力、技术以及优惠政策等各个方面的支持，帮助他们实现经济发展。社会救助的各个项目则侧重于生活需求方面，以向贫困家庭提供经济援助为主，且大多以现金的形式发放，在某些情况下会使用实物的形式。

第三，管理机构不同。农村扶贫开发是纵向的管理体制，主管部门是在各级政府设立的扶贫办，从中央到地方各级机构都可以实施扶贫开发的政策。而社会救助是属地管理，由民政部门主导，一般由县一级政府负责实施。但不管是扶贫开发还是社会救助，都涉及到多个政府部门的参与合作。

(三)政策属性不同

首先，政策目标不同。反贫困政策应该实现不同的目标层次，低层次的目标是确保处于贫困状态的人群和家庭能够维持基本生活，吃穿不愁，健康、教育、基本生活水平能随着经济社会发展水平的提高而提高，当前的社会救助主要对应这一层次。高层次的目标帮助贫困人群和家庭通过自身的努力，获得相对稳定的收入，脱离贫困状态，并不会因为收入中断而返贫，扶贫开发工作主要对应这一目标层次。

其次，政策弹性不同。社会救助制度稳定性更强，且有一定的刚性要求，政策发展的要求在于尽快实现制度定型。扶贫开发政策灵活性更强，可以根据实际情况进行调整。

第三，政策领域不同。这两类政策分属于不同的政策领域，扶贫开发政策的目标在于增强贫困地区和贫困家庭的生产能力和经济发展能力，可以归于宏观经济政策的领域，也带有社会政策的性质。社会救助则是通过向贫困家庭提供资源，帮助他们维持基本生活，具有明显的社会政策属性。

四、社会救助和扶贫开发的整合

从我国反贫困政策的实践来看，社会救助制度和扶贫开发这两类重要的政策，已经在许多方面出现了交叉和重合。如果继续把二者作为两个独立运行的政策体系，势必影响到我国反贫困政策效果的实现。因此，推进社会救助和扶贫开发的政策整合，有其现实必要性：一方面，反贫困目标实现要求两个政策能够有效配合，通过两类政策共同作用。另一方面，推进两类政策的整合可以避免福利的叠加和漏出。

(一)有利条件

其次，政策重合人群规模扩大。两个政策所涉及到的共同人群范围不断扩大。人群的重合带来了业务的交叉，使二者有了共同发生作用的对象和空间，这是两类政策整合的实践基础。

第三，行政体制改革和政府职能转变。近年来推行的政府行政体制改革，理顺了政府间关系，不同政府部门间的协作越来越成为可能。虽然部门利益的阻碍并没有完全消失，但毕竟是一个值得期待的趋势。

第四，技术进步尤其是信息技术进步，使得政府在“政策筐”中可供使用的工具越来越多。随着大数据技术的应用和各类基础信息平台的建立，政府在获取信息、使用信息方面会有极大的进步，阻碍制度整合的信息分割的情况将会得到有效解决，从技术角度来看，建立一个统一的贫困信息库并非难以实现。

(二)障碍因素

虽然存在许多的有利条件，为两类反贫困政策的整合提供了良好的基础，仍然有三个重要的障碍因素值得讨论，这些因素可能会对反贫困政策的整合带来理论或者现实上的挑战。

其一，扶贫开发会不会作为一个长期的政策体系运行下去。按照我国农村扶贫开发工作的总体要求，2020年全面建成小康社会，国家级贫困县全部摘帽，贫困发生和贫困的形态都会表现出不同的特征。在这种背景下，大规模扶贫开发工作还会不会存在？如果存在，又会出现什么样的变化？社会救助制度是一个长期运行的较为稳定的制度安排，扶贫开发是作为一个长期的政策存在，还是在短期内结束，对于我国反贫困政策整合的策略选择会产生重大影响。

其二，在城市范围内，不存在与农村相类似的针对贫困人群的扶贫项目。虽然从实践上来看，这可能并不是个大问题，可是如果考虑到社会救助的城乡一体化趋势，却有逻辑上矛盾的地方。从政策框架来看，扶贫开发的概念更大一些，甚至在政策表达中，农村社会救助是包含在扶贫工作之中的。但从地理空间来看，社会救助既覆盖农村又覆盖城市，它所覆盖的空间范围更大。必须要考虑，扶贫开发工作会不会扩展到城市中，尤其是在城乡社会救助一体化背景下，城乡之间的界限会趋于模糊。所以，我们所要讨论的不应该仅仅是农村社会救助与扶贫开发的整合问题，而是城乡社会救助与扶贫开发的整合问题。

(三)整合策略

理论上，处理社会救助与扶贫开发的关系有三种可以选择的策略：(1)维持原状，(2)将两类政策合并，(3)在保持政策独立的状况下实现政策的衔接。通过前面的分析可以看出，维持原状的策略限制了中国反贫困政策效果的实现，并不可行。

把两类反贫困政策合并的思路也可以被排除，主要是因为两类政策的性质明显不同，政策基础、运行机制等各个方面都存在差异，任何一方并入另一方都可能造成“消化不良”。一是从政策本身来看，在农村地区，扶贫开发是个“大”政策，社会救助制度是个“小”政策，社会救助制度不可能“以小吞大”。二是从空间上来看，城乡一体化背景下，社会救助将成为一个完整的制度框架，若是将农村社会救助合并到扶贫开发工作中，会破坏制度的完整性。三是从时间上看，扶贫开发可能会因为任务完成而告一段落，社会救助制度则会长期存在。

我们认为，把两类政策整合进一个政策体系，既不现实，也无必要。二者之间的关系不是相互替代，而应该是相互配合、相互补充。理想的状况应该是在保持政策独立的状态下，实现两类政策的有效衔接、合理分工合作，这样更有利于发挥政策合力，取得更好的反贫困效果。

在目前的政策框架下，存在“政策选人”的情况。如果设计一种反向的思路，即根据贫困家庭的情况来选择政策，或许能够在一定程度上解决这一问题。这种政策思路很简单：一是设定一份清单，列出贫困家庭有机会享受到的所有的反贫困政策项目。二是明确每一个项目所要求的资格条件和要求，所要解决的问题。三是对每个贫困家庭的状况和需求进行分析，确定该家庭所应该获得的救助资源的总量以及具体的项目。四是将所有家庭的政策需求情况综合归类，反馈给政策提供主体，由不同的政策提供者来实施操作救助项目。长远来看，两类政策目标应有明确区分，扶贫开发侧重于贫困地区的社区发展，社会救助侧重于满足贫困人口的基本生活。

五、研究结论和政策建议

通过前文分析可以看出，扶贫开发工作和社会救助制度之间存在很大差别。但同时，两类政策在许多方面又存在交叉和重合，这就为两类政策实现整合提供了基础。在目前的政策框架下，政策整合要以贫困家庭的情况为基础。长远来看，两类政策目标应有明确区分，扶贫开发侧重于贫困地区的社区发展，社会救助侧重于满足贫困人口的基本生活。目前来看，虽然对这两类政策进行整合势在必行，但如何进行整合，仍然是一个需要讨论的问题。

首先，建立统一的贫困家庭信息库。要实现社会救助和扶贫开发的政策衔接，首先要解决的就是贫困家庭信息共享的问题，建立统一的贫困家庭信息库势在必行。一是做好建档立卡的基本工作，搜集贫困家庭的相关情况，保证适当、准确、及时。二是建立起数据共享机制，这种机制要体现在输入和输出两个方面，确保与反贫困工作相关的部门和机构能够及时获得相关信息，也能及时将本部门获取的信息导入。三是做好信息的动态管理，如果能实现一定程度的预测和预估更好。

其次，统一贫困线和家计调查方法。如果要实现两类政策的有效衔接，统一贫困线是必不可少的，在统一贫困线的基础之上，需要进一步完善家计调查方法。实现这两项，就能够实现两个制度所瞄准的贫困人群没有大的出入。在实际操作中，家计调查可能难度更大。在社会救助领域，目前主要是采取最低生活保障申请人出示收入证明、社会救助工作人员入户调查和邻居取证等方式展开，难以全面准确的掌握家庭的经济状况。

第四，开展政策评估。对反贫困政策的实施进行科学评估至关重要，只有通过科学的评估，才能获得对于政策的合理评价和反馈，推动政策的完善和改进。进行科学评估，有两个问题需要慎重考虑：一是评估指标的设计。评估的指标和标准具有导向性，不合理的评估指标甚至会引导制度走向偏离政策目标的方向。二是谁来评估。由政策制定者或实施者评估本身就具有风险，这些机构可能会把评估引向对自己有利的结果。引入第三方评估或许是个可行的选择。但需要注意的是，引入第三方评估，在多了一个参与方的同时，也多了一个利益主体，在多了一重保险的同时，也多了一分风险，所以必须要保证评估机构的中立性和公平性。

总而言之，反贫困是一项长期而又艰巨的任务，想在短期内消灭贫困是不可能的，反贫困政策应该定位于尽可能的减少贫困的发生，缓解贫困产生的影响。同时，在不同时期、不同阶段、不同经济社会环境下，贫困问题表现出不同的特征，反贫困政策也应该根据贫困问题的变化进行适当调整。

①唐钧：《中国的贫困状况与整合性反贫困策略》，北京：《社会发展研究》，2015年第2期，第28～38页。

②刘喜堂：《建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁》，武汉：《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2010年第7期，第19～26页。

③洪大用：《改革以来中国城市扶贫工作的发展历程》，北京：《社会学研究》，2003年第1期，第71页。

④唐钧等：《中国城市贫困与反贫困报告》，北京：华夏出版社，2003年版，第2～16页。

⑤洪大用：《改革以来中国城市扶贫工作的发展历程》，北京：《社会学研究》，2003年第1期，第74～75页。

⑥刘喜堂：《建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁》，武汉：《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2010年第7期，第23页。

⑦刘喜堂：《建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁》，武汉：《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2010年第7期，第23页。

⑧李菱：《让全体人民共享改革发展的成果：完善农村社会保障体系述评》，北京：《红旗文稿》，2009年第1期，第30～32页。

⑨《我国将扩大农村低保和扶贫开发衔接试点范围》，中央政府门户网站：http://www.gov.cn/jrzg/2010-02/04/content_1528307.htm，2016-8-20.

⑩《低保统计数据》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj/20160202/2016020208041044.html，2016-8-25.