法律视角下的体育产业基础设施PPP融资

陆　安，李勇勤

(1.南京体育学院 研究生部，江苏 南京 210014；2.南京体育学院 奥林匹克学院，江苏 南京 210014)



法律视角下的体育产业基础设施PPP融资

陆安1，李勇勤2

(1.南京体育学院 研究生部，江苏 南京 210014；2.南京体育学院 奥林匹克学院，江苏 南京 210014)

摘要:从我国体育产业基础设施融资中存在的法律问题入手，从PPP的法律内涵以及运用PPP的优越性两个方面对体育产业基础设施融资的趋势进行了分析，并对完善体育基础设施PPP融资制度提出了建议：放宽准入制度；加强财政配套制度建设；设立体育基础设施专项基金；完善相关法律体系。

关键词：体育产业；基础设施；法律问题；PPP融资

目前我国体育产业融资项目由于起步晚，受制于法律、体制、资源等因素，面临融资模式单一、资金来源不足等问题，严重影响了投融资项目的顺利进行。尤其是体育产业基础设施方面，如体育场馆、健身配套设施、奥运村、体育公园及配套交通系统等，与发达国家相比差距较大。发达国家早已完成城市化进程，各类基础设施己经比较完备，而且资本市场发达；而我国体育产业仍处于起步阶段，在发展道路上仍然面临诸多挑战。但是，如果能设计科学高效的融资模式，完善相关法律制度，我国体育产业必将迎来爆发式增长，而且可以拉动内需，调整产业结构，推动经济社会协调发展，促进我国由体育大国向体育强国转变。

1我国体育产业基础设施融资中存在的法律问题

1.1体育产业融资机制不完善

我国体育产业融资的市场机制尚未建立，融资渠道单一，政府在体育产业特别是基础设施融资活动中还扮演着主要角色，各地大型文体基础设施项目大多由政府财政和银行贷款支持。而体育产业金融创新工具的缺乏使体育相关企业更难筹集到建设资金，体育产业与其他产业争夺资本市场资源时处于劣势。且体育投融资在实践中缺少法律依据，只能依据《民法》、《公司法》、《合同法》等相关法律，体育产业融资市场体制建设的法制化进程还不完善，体育投融资渠道缺乏创新，很多新型的金融工具没有在体育产业中得到应用。

1.2传统政府投资模式难以为继

体育产业公益性强，尤其是大型的体育运动场馆等基础设施存在建设资金需求较大、投资回收周期较长，甚至难以直接回收的特点，而且体育基础设施大多属于城市所在地的市政公用工程，一般由设施所在城市政府主导建设，其项目资金也主要来源于政府财政资金。我国体育产业基础设施融资的传统模式是，地方政府注资成立融资平台，通过融资平台向银行贷款等方式融资。这些债务多数未按新《预算法》的要求纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在大量的隐性债务；而且因体育产业基础设施项目收入不足，专业度不高，未形成有效的商业模式，有的只能通过“借新还旧”来维持发展，陷入恶性循环，提高了债务风险。2014年下半年以来，《预算法》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号，以下简称“43号文”)等一系列法律法规密集出台，明确要以市场化方式治理庞杂的地方政府融资体系。新《预算法》规范了财政资金转移支付，删除了原《预算法》中有关预算外资金的内容，并明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入财政预算。43号文则明确“剥离融资平台公司政府融资职能”，“融资平台公司不得新增政府债务”等。以上新规施行后，政府负债范围大大收紧，仅有发行地方政府债券一种方式进行负债；融资平台营利性业务与公益性业务分离，不能采用以往的营利性业务贴补公益性项目的做法，使得体育基础设施项目的融资将面临极大困难。

1.3相关立法滞后

我国现行的体育法即1995 年全国人大常委会通过的《中华人民共和国体育法》，是我国体育领域的最高层次立法。随着社会主义市场经济的日益完善，体育产业作为一项新兴产业快速发展。尤其是体育基础设施建设，不仅能够满足体育自身发展的需要，而且能提升城市公共服务水平，推动城镇化进程，提高“人的城镇化”质量。但现行体育法并未对我国体育产业的发展提供足够的法律保护，仅在第六章第四十四条提到体育经营活动，第四十五和四十六条中对体育设施有所涉及，但并未对体育基础设施建设做出实质性规定。虽然其他部门法如《民法通则》、《公司法》、《合同法》、《招标投标法》、《政府采购法》等可以成为体育产业基础设施建设的准据法，但是体育产业作为具有公益性和市场性双重属性的产业，其发展中出现的问题具有特殊性，既不宜视作纯粹的商业主体，也不能完全将责任推给政府，使得一些现行的部门法无法对具体问题做出有针对性的规范。因此，为了保障我国体育产业的顺利发展，有必要在体育法中对体育产业问题加以规制，继而再以体育法为龙头，建立结构合理、衔接有序的相关法规体系，改善体育产业基础设施融资的法律环境。

2体育产业基础设施融资的内涵与优越性

体育产业基础设施项目往往资金投入大、建设周期长、成本高、需求弹性小，社会效益突出。如上文所述，目前主要由政府财政负担其建设资金，而在新《预算法》语境下，日益紧缩的政府负债远远无法负担庞大的体育基础设施支出。况且，政府干预经济容易导致“政府失灵”的对抗：一是制定公共政策时谋求的可能不是公众利益最大化而是小集体利益或个人利益最大化；二是产生“寻租”现象，造成社会资源的浪费，并影响竞争的公平性，增加政策执行成本；三是政府供给由于没有明确的衡量标准而缺乏激励机制，难以达到“帕累托最优”。因此需要设计新的行之有效的融资方式，完善现有的融资制度，推动其良性可持续发展。笔者认为可采用PPP融资模式，吸引社会资本进入。

2.1PPP的法律内涵

PPP(Public-Private-Partnership政府和社会资本合作)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

PPP模式在英国等发达国家已经成为一种提供公共服务的常用方式。1992年由于面临经济衰退，公共支出不断扩大，英国首相梅杰首次提出了私人融资计划PFI(Private Finance Initiative，即设计、建设、融资、运营和维护)。PFI是PPP模式中众多采购方法的一种，2012年英国政府为了降低项目风险，提高公共部门权益，通过改革私人部门参与的方式，将PFI进一步改进为新型私人融资(PF2，即设计、建设、融资和维护)。

PPP模式能更好地提高契约化风险分担法律机制的运作效率，实现多方共赢。体育基础设施项目的建议周期普遍较长，经历规划、设计、融资、建设、运营、维护等多个阶段，所涉风险类型和表现形式复杂多样。这些风险，在PPP模式中主要通过一系列中长期合同和三种法律关系，即投资法律关系、政府采购法律关系和特许经营法律关系，在政府和民营资本间进行风险分担。在这种高度契约化的风险分担法律机制中，政府兼具多重角色，不仅是代表公共利益的行政管理者、项目购买者、特许权授予者，更是投资者，从而有效避免政府越权或消极不作为，约束政府诚信履约，有利于融资安全。PPP的典型结构为：地方政府或其部门公开在社会招标投标或开展政府采购，吸引社会单位投标。中标单位将组建一个特殊目的公司(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或第三方项目投资主体组成的股份有限公司，即SPV)，与政府签订特许经营合同，由SPV负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构签订协议，这个协议的目的不是对项目进行政府担保,而是一个向金融机构承诺将按与SPV签订的合同支付有关费用的协定(如承诺赋予SPV政府补贴受益权)，这个协议使SPV能比较顺利地获得银行贷款、发行企业债券或开展融资租赁等业务。这种融资模式的优势在于：政府一方面赋予私营公司长期的特许经营权，另一方面SPV可将政府补贴受益权作为出质标的出质给金融机构，来加快基础设施建设及提高运营效率。

2.2体育基础设施融资运用PPP模式的优越性

英国基础设施专家Olivia Jensen表示，中国将是全球范围内环境基建PPP模式的最大市场。党的十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，对公共部门的作用重新定位，扩大民营部门参与经济建设和市场发展的范围和角色，创新社会组织参与国家管理的方法和渠道。为贯彻十八届三中全会精神，2014年至今，财政部、发改委等先后密集发布“76号文”、“2724号文”等规范性文件，在基础设施及公共服务领域大力推广运用PPP模式，促进地方融资模式的转型。在体育基础设施融资领域运用PPP模式的优越性主要包括以下几个方面。

(1) PPP模式鼓励更多的民营资本参与体育基础设施建设，有利于提高效率，降低风险，并节省公共开支。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行合作，双方绑定了投资关系，共同对项目运行的整个周期负责，共担风险，共享收益。政府方代表可以全程参与体育基础设施项目的建设、运营和维护，避免信息不对称带来的技术、定价、成本等分歧，更好地监管项目实施，降低个别民企层层转包、挪用贷款、偷工减料等风险；民营企业能够参与到体育基础设施项目的规划、设计和可行性研究等前期工作中来。这种模式对民营企业来说，不仅降低了其投资风险，而且能将民营企业的管理方法与成熟技术引入项目中来，有利于缩短项目建设周期，加强对项目建设与运行的控制，从而降低建设投资的操作风险。而对政府部门来讲，亦可降低项目运作成本，提高资金使用效率。

(2)PPP模式可以扩大民营资本的盈利空间。逐利是资本的天性，私营部门的投资目标是寻求既能够收回成本又有投资回报的项目，大部分基础设施项目无利可图，以营利为宗旨的民营资本缺乏参与的动力。而在PPP模式下，政府通过给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿(如税收优惠、补贴受益权、周边土地优先开发权等)，使基础设施项目能够做到保本微利，提高了民营资本的投资积极性，让更多民营资本参与到基础设施建设中来。

(3)PPP模式不仅能提高体育基础设施服务质量，同时还减轻了政府初期建设投资的负担和风险。在PPP模式下，民营企业通过资金、技术和管理优势参与体育基础设施的投资建设和运营管理，获得合理利润，提高体育基础设施供给质量与效率；政府则在不增加财政负担的前提下，履行好公共服务职能。如能建立长效机制，在更大范围内推广，可以促进政府提供更优质高效的公共服务。

3完善体育基础设施PPP融资制度的建议

3.1放宽准入制度

英国在财政部主导下设立了一个市场化独立机构“英国合作伙伴关系”(Partnership UK)，按公司化运营，市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%，专项支持PPP工作组遴选PFI项目，设计具体项目采购与投资策略，以市场化方式对选定的项目和公司进行投资。

我国体育基础设施融资也应以市场化方式运行，除法律、法规、规章特殊规定的情形外，应允许体育基础设施的建设、管理、运营等对社会资本开放。鼓励符合条件的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业等投资经营主体通过PPP模式参与体育基础设施建设。原则上优先考虑由社会资本参与建设和运营。对没有直接收益的公益性体育公园、全民健身设备等建设项目，可通过与经营性较强项目综合开发，如在周围建设营利性场馆、体育旅游、房地产等项目，统一规划实施，吸引社会资本参与。

3.2加强财政配套政策建设

充分发挥政府投资的引导带动作用，安排政府投资重大体育基础设施建设，特别是重点项目资本金按功能、效益进行合理分摊和筹措。从政府投资引导、财政补贴、价格机制、体制改革等方面入手，通过设立专项基金、股权投资、股东借款、银行贷款等方式，给予体育基础设施PPP项目一定的优惠和进行扶持。项目的公益性部分中，由政府投入形成的资产归政府所有，且按规定不参与经营收益分配，盈利性部分民营资本可参与收益。针对承担一定公益性任务、项目收入不能收回资本金和融资成本的，但社会效益较好的体育基础设施项目，政府可通过补贴收益权等对工程维修养护和管护经费等给予适当补贴。

在税收方面，对项目公司拥有项目设施所有权的PPP项目，应避免双重征税。比如，按照现行法律规定，在建设过程中，投资人就工程建设合同已缴纳营业税，而在向政府移交项目时，项目还要针对资产移交再次缴纳营业税。针对这类问题，政府应出台专门财税政策，减免PPP项目相关税费。此外，应允许从事文化体育产业的PPP项目公司按优惠税率计征营业税；对体育场馆自用的土地和房产，应对相关房产税和城镇土地使用税进行优惠减免。

3.3设立体育基础设施专项基金

可以以财政部为发起单位，吸引地方政府、国有企业、社会资本等作为股东按一定比例出资，在国家层面设立体育基础设施PPP专项基金，对体育基础设施PPP项目进行贴息和建设、运营补贴。在基金管理模式上，既可以由财政部PPP中心管理，也可以设立专门公司进行市场化管理运作，或由政策性金融机构进行受托管理；在基金运作上，以体育基础设施专项基金作为资本金，通过财政拨款、企业入股、发债、贷款等方式筹集资金，以“债贷组合”方式进行融资。

3.4完善相关法律体系

以英国为例，其PPP法律框架主要由基于欧盟指令的两部公共采购法，即《公共合同法》(The Public Contracts Regulations)和《公用事业合同法》(The Utilities Contracts Regulations)，以及英国财政部制定的一系列政策指南构成。其政策指南涵盖全面，针对项目评估、私营机构选择、合同文本管理、监督管理、争端解决等方面均有详细规定。我国可借鉴英国等发达国家经验，构建适合本土体育基础设施项目实际情况的法律体系。

(1)修订《体育法》。增加关于体育产业基础设施建设的规定。由于体育产业发展的不平衡性，《体育法》中只宜做原则性和概括性的规定，各地可依据《体育法》并结合本地体育产业发展的实际情况制定地方性法规和部门规章等，以完备体育产业立法。

(2) 完善PPP法律体系。健全的法律制度环境是PPP赖以生存的制度基础，也是构建投资回报稳定预期，吸引投资者，降低项目风险的有效措施。目前与PPP模式相关的法规政策层次较低，多为国务院、地方性行政法规或国务院部门规章、地方政府规章，尚未有国家层面的立法，权威性不够，部分文件之间甚至相互矛盾，如各种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属、税务的征收等等，所以虽然近期政府出台了若干文件，但效果并不明显。缺少国家层面法律和制度造成的一个主要问题是，中央和地方政府缺乏相关项目的一站式立项、评估和审批等机构，造成各地各部门各自为政，重复或交叉审批，效率不高，或管理与监管缺位，经验教训不能很好地总结和推广等等。因此，要应用好PPP模式，迫在眉睫的任务是构建一套国家层面的《政府与社会资本合作法》和配套制度体系。

《政府与社会资本合作法》的内容应包括但不限于PPP及其应用范围的界定，政府审批权限、流程和管理程序，政府和社会资本在项目融资、建设、运营、管理、移交等全生命周期的权责利等，使之具备较强的法律效力，避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突。疏通项目股权转让退出渠道，避免地方政府滥用权力，消除社会资本投资公益事业的制度障碍。另一方面，加强金融监管，防范政府债务以PPP形式“变脸”、“异化”，明确特殊目的主体(SPV)的合规交易结构，对名为企业债务、实为政府债务的交易结构进行有效监管。对于过去国家层面的PPP相关法律法规未覆盖到或与PPP模式有冲突的内容应加以修订。

同时，出台全国性的PPP项目实施指南，对上述PPP法律未涉及到的细节部分规定更具体的操作规程，并制定特许经营协议和PPP合同的参考文本或示范文本等，指导各地PPP项目实践。拥有完善的法律和制度体系才能更好地保证企业的权益，才能更有效地吸引社会投资参与，推动体育产业的良性可持续发展。

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PPP Financing of Sports Industry Infrastructure Viewed from Law

LU An1, LI Yongqin2

(1. Graduate Dept., Nanjing Inst. of Physical Education, Nanjing 210014, China;2. Olympic Inst., Nanjing Inst. of Physical Education, Nanjing 210014, China)

Abstract:The paper analyses the law problems of the sports industry infrastructure and its trend from the perspectives of legal connotation of PPP and advantages of PPP. The paper also proposes to loosen the admission limit, strengthen the financial policy, set up special fund for sports infrastructure and improve the related legal system.

Key words:sports industry; infrastructure; law issue; PPP financing

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-268X(2016)02-0027-04

(收稿日期：2016-02-03)