牢固树立绿色发展理念补齐全面建成小康社会生态环境短板

□ 环境保护部党组书记、部长 陈吉宁



牢固树立绿色发展理念补齐全面建成小康社会生态环境短板

□ 环境保护部党组书记、部长 陈吉宁

小康全面不全面，生态环境质量是关键。全面小康集中反映了人民对美好生活的向往。过去是“求温饱”，吃得好穿得好住得好有车开就是美好生活。现在是“求质量”，对美好生活有了更高要求，与清新空气、清澈水质、清洁环境等更多优良生态产品密切相关。良好生态环境成为人民生活质量的重要内容，在群众生活幸福指数中的地位不断凸显。

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），将绿色发展作为五大发展理念之一，把生态环境质量总体改善列为全面建成小康社会奋斗目标，对生态文明建设和环境保护作出一系列重大安排部署，提出加快补齐生态环境短板，加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，为当前和今后一个时期环境保护工作提供了根本遵循。“十三五”时期，我们的工作就是要把这些重大决策部署转化成环境保护的路线图和施工图，不折不扣加以落实。

一、充分认识坚持绿色发展的重大意义

理念是行动的先导。党的十八大以来，我们党提出一系列重大的新理念。其中，“两山论”和绿色发展理念至关重要、影响深远。坚持绿水青山就是金山银山，从根本上更新了我们关于自然资源无价的传统认识，打破了把发展与保护对立起来的思维束缚，指明了实现发展和保护内在统一、相互促进和协调共生的方法论，这也是五中全会提出绿色发展的根本要求。将绿色发展作为“十三五”乃至更长时间必须坚持的发展理念，是我国发展理论的极大丰富和重大创新，是对经济社会发展规律和自然规律认识的深化，是执政理念和方式的深刻转变。

（一）坚持绿色发展是加快推进生态文明建设、促进人与自然和谐的基本途径。习近平总书记强调，走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局以来，我国生态文明建设进程明显加快。2015年，党中央、国务院相继发布《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》两个生态文明“姊妹篇”文件，明确当前和今后一个时期生态文明建设总的设计图和路线图，具有重要的引领和指导作用。

绿色发展注重解决的是人与自然和谐问题，将超越和扬弃现有的发展方式和发展模式，改变经济腿长环境腿短的状况，塑造新的发展观和政绩观，成为社会的主流思想和核心价值观，推动形成绿色发展方式和生活方式，这也是生态文明建设的本质要求。必须坚持绿色发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构和生产方式，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

（二）坚持绿色发展是加快补齐全面小康社会生态环境短板的必然要求。小康全面不全面，生态环境质量是关键。全面小康集中反映了人民对美好生活的向往。过去是“求温饱”，吃得好穿得好住得好有车开就是美好生活。现在是“求质量”，对美好生活有了更高要求，与清新空气、清澈水质、清洁环境等更多优良生态产品密切相关。良好生态环境成为人民生活质量的重要内容，在群众生活幸福指数中的地位不断凸显。

我们多年来大力推进环境保护，取得积极成效。但总体上看，环境保护仍然滞后于经济社会发展，多阶段多领域多类型问题长期累积叠加，环境承载能力已经达到或接近上限，环境质量差、污染物排放量大、生态受损严重、环境风险高隐患多，提供优质生态产品的能力不足，环境保护已成为全面建成小康社会的突出短板。民之所望，施政所向。必须坚持绿色发展，加大环境治理力度，着力改善环境质量，让良好生态环境成为全面小康社会普惠的公共产品和民生福祉。

（三）坚持绿色发展是我国实现现代化的必然抉择和必由之路。在人类迄今为止200多年的现代化进程中，实现工业化的国家不超过30个、人口不超过10亿。我国这样十几亿人口的现代化过程在历史上是没有的。发达国家在发展过程中通过对外扩张，向后发国家转移污染企业和技术，在解决自身环境问题的同时，也输出了污染。明显的例子是重化工产业从英国转移到德国，再到北美大陆，然后到日韩，污染也随着同样的轨迹在迁移。

作为负责任的发展中大国，我们不可能重复这些国家扩张式的发展模式，更不能让子孙后代承担我们过度使用资源和破坏环境的恶果。我国13亿多人口全部实现现代化，意味着世界上处于发达生活水平的人口要翻一番多，如果以现有发达生活水平人口的消耗资源方式来生产生活，全部的地球资源也不能满足我们的需要。2014年，我国经济总量约占全球的13.4%，却消耗了全球23%的能源、45%的钢铁、60%的水泥，单位GDP能耗是世界平均水平的2倍多。粗放的发展方式再不转变，资源环境承载不了，经济发展也难以持续。必须坚持绿色发展，依靠调整优化经济发展方式等举措，探索破解发展与环境矛盾，走“内生式”“内涵式”的绿色现代化之路。

（四）坚持绿色发展是对当今世界发展新趋向的深刻把握。绿色循环低碳发展，代表当今时代科技革命和产业变革方向，是最具前途的发展领域。近年来，许多发达国家出台促进绿色发展战略，力图通过科技、产业创新推动绿色转型。美国总统奥巴马上台后，积极调整环境和能源政策，明确提出“绿色新政”，旨在通过大力发展清洁能源，在新兴产业的全球竞争中抢占制高点。欧盟更是绿色经济的倡导者和先行者，2009年宣布出资1050亿欧元支持“绿色经济”，力图保持欧盟在绿色技术领域的世界领先地位。2012年日本推出“绿色发展战略”总体规划，计划在5到10年内，将大型蓄电池、新型环保汽车以及海洋风力发电发展为日本绿色增长战略的三大支柱产业。我国在这方面的潜力相当大，坚持绿色发展，加强供给侧结构性改革，提高优质生态产品的供给能力，将有力促进节能环保产业发展，产生新技术新产品新业态，可以形成很多新的经济增长点，为经济转型升级添加强劲的“绿色动力”。

2015年9月，习近平总书记在第七十届联合国大会讲话中郑重指出，“要构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，解决好工业文明带来的矛盾，以人与自然和谐相处为目标，实现世界的可持续发展和人的全面发展”。坚持绿色发展，既是解决我国发展中面临突出问题的战略选择，也将为后发的发展中国家提供可资借鉴的示范模式和经验、规避传统发展路径依赖和锁定效应，有利于推进开放发展、实现合作共赢，有利于推动建立新的全球环境治理体系，有利于展示负责任大国形象，将对国际环境与发展事业产生重要影响。

二、加大环境治理力度、改善环境质量的任务艰巨而紧迫

《建议》从促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度、筑牢生态安全屏障等六方面就推动绿色发展、加强环境保护提出一系列重大举措。“十二五”以来，特别是党的十八大以来，我国发布实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》，正在制定土壤污染防治行动计划，强化污染防治与生态保护的联动，完善预防为主体系，深化生态文明体制改革，修订实施新《环境保护法》，环境治理力度前所未有，进程加速推进，环境质量改善取得积极进展，为进一步推进工作奠定了相应基础。

但我国依托资源环境、劳动力及后发优势，走的是压缩型、追赶型的快速工业化道路，各种环境问题在短期内集中爆发，新老环境问题并存，生产与生活、城市与农村、工业与交通环境污染交织。十几亿人口的现代化过程，这么大的体量、这么快的速度、这么短的时间，我们的环境压力比世界上其他国家都大，污染治理和环境质量改善的任务十分艰巨，需要付出极其艰苦的努力。

（一）新型工业化、城镇化、农业现代化加快推进，带来的环境压力依然巨大。我国工业化、城镇化、农业现代化任务尚未完成，产业结构偏重、发展模式粗放等问题仍然在一些地区具有“锁定效应”，发展方式转变是一个长期的过程。新常态下，经济保持中高速增长，产业迈向中高端水平，有利于降低单位产值污染物排放强度。但我国经济总量和增量持续上升，污染物新增量依然处于高位，环境压力仍然十分巨大。我国城镇化滞后于工业化，城镇化率比发达国家同等经济水平相差约10个百分点。未来20年，我国城镇化率将达到70%左右，将有3亿人口由农村转移到城市。研究表明，城镇人均生活能耗是农村人均水平的1.54倍，未来城镇化率每提高1个百分点，将增加生活垃圾1200万吨、生活污水11.5亿吨，消耗8000万吨标煤。我国许多城市开发强度大，如北京的开发强度已达到48%，上海为36.5%，而巴黎仅为21%，伦敦为23.7%，东京为29.4%。如果延续粗放传统城镇化模式，污染物在时间上的累积和区域空间上的复合效应将更加明显。我国城乡环境公共服务差距很大，随着农村和农业的不断发展，化肥、农药、农膜等不合理使用造成的农业面源污染日益严重，农业源排放的COD、氨氮分别占全国排放总量的近一半和三分之一。

（二）环境质量有所改善，但总体污染严重。在大气方面，2014年首批开展监测考核的74个城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比下降11.1%，2015年前三季度同比下降16.4%，空气质量恶化趋势得到初步遏制。但空气质量改善的复杂性、艰巨性和区域上的不平衡性问题仍十分突出，2014年全国328个地级及以上城市中，123个城市可吸入颗粒物（PM10）不降反升。中东部地区频繁发生区域型灰霾重污染天气，持续时间长、覆盖范围广、污染物浓度高、影响人口多。重污染天气应对工作不及时，一些城市存在前期预警不到位、应急措施不落实等突出问题，社会反响大。在水方面，2010-2014年，全国地表水国控断面劣Ⅴ类由15.6%下降至9.2%，大江大河干流水质明显改善。但2014年I～II类比例较上年下降5.7个百分点，特别差和特别好的水体均在减少。主要江河按功能达标为60%左右，城市河段、城市偏僻区域、城乡结合部和农村人口聚集区的河流沟渠污染问题突出，群众身边的黑臭水体大量存在。在4896个地下水监测点位中，水质较差的监测点比例为45.4%，极差的监测点比例为16.1%。全国污水处理设施管网配套、污泥处理等问题严重，有700多座是简单的一级处理工艺，半数以上污水处理厂不具有脱氮处理功能，22个省份总氮去除效率低于40%。全国县城污水处理率为75%，建制镇为28%，村庄为8%，仍有大量污水直排。在土壤方面，全国土壤点位总超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%。随着环境治理措施深入推进，留下的很多环境问题将是难啃的硬骨头，复杂性增多，解决难度加大，改善环境质量的边际成本在增加、边际效益在下降。

（三）总量减排目标任务预期可圆满完成，但仍接近或超过环境容量。“十二五”前四年全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量累计分别下降10.1%、9.8%、12.9%、8.6%。2015年四项污染物排放量继续较大幅度下降，预期可以完成“十二五”规划任务。但2014年，我国COD排放量为2294.6万吨，二氧化硫为1974.4万吨，氮氧化物2078万吨。要实现环境质量根本好转，二氧化硫、氮氧化物等总量至少要下降到百万吨级水平。与此同时，总量减排与环境质量改善的关系更趋复杂。一些没有纳入总量减排控制的污染物排放量依然在持续上升，对环境质量的影响进一步显现。据专家测算，挥发性有机物（VOCs）和粉尘排放量高居3000多万吨，对区域复合型大气污染影响较大。从2015年监测数据看，臭氧（O3）已经成为多个城市夏季的主要大气污染物。全国地表水总磷超标断面比例已逼近化学需氧量，黄河、淮河、海河、辽河总磷超标尤其突出。

（四）环境风险防控稳步推进，但环境安全隐患多。目前全国47个危险废物、253个医疗废物集中处置设施基本建成，我国堆存长达数十年甚至半个世纪的670万吨铬渣全部处置完毕，五种重金属污染物排放量比2007年下降20.8%，重金属污染事件由2010－2011年的每年10余起下降到2012－2014年的平均每年3起。我国是仅次于美国全球第二大化学品生产和消费大国，现有规模以上化工企业达2.5万余家，生产使用化学品达5万种，有20多种化学品产量或消费量位居世界前列。我国化工产业结构和布局不合理，落后产能仍占较大比重，布局总体呈现近水靠城的分布特征，12%的危险化学品企业距离饮用水水源保护区、重要生态功能区等环境敏感区域不足1公里，10%的企业距离人口集中居住区不足1公里。全国石油加工、炼焦、化学原料及化学制品制造和医药制造业中，较大以上环境风险单位有60%未进入工业园区，52%距离环境敏感目标较近。有毒有害化学品产能大量存在，一些发达国家已淘汰的有毒有害化学品在我国仍继续生产使用。突发环境事件处于高发期。2014年，全国共发生突发环境事件471起，由生产安全事故次生的环境事件占总数的近60%，所占比重远高于交通运输事故、企业排污、自然灾害等其他因素。生态受损比较严重，生物多样性正受到严重威胁，濒危物种增多。长江中下游的野生中华鲟，已从上世纪80年代的几千尾减少到仅存百尾左右，野生种群面临灭绝危险。

（五）经济社会发展不平衡，区域环境分化趋势显现。我国经济社会发展不平衡，东部一些地区进入工业化后期，环境质量出现好转态势，但中西部很大程度上仍在复制东部过去的发展模式，处于工业化中后期、重工业集聚发展阶段。中西部地区重化工项目投资持续攀升，相关产业自东向西转移的趋势已经比较明显。“十二五”以来，环保部审批重化工项目中西部投资占全国的80%。西部新疆、青海、甘肃等省区的规划和项目建设集中在石油化工、有色冶金和电力行业；中部地区集中在装备制造、石油化工、钢铁、有色冶金、煤炭及电力、建材等基础能源原材料行业。如果处理不好，西部有可能重复东部一些地区污染严重、生态受损的状况。西部是中国的生态屏障和“水塔”，生态环境敏感度高、监管能力弱，一旦出现问题，将会是灾难性的。

与此同时，我国已成为世界第二大经济体，国际社会对我国发挥更大作用的期待也明显增强，希望中国能够为事关人类发展与安全重大问题的解决投入更多力量。我国已加入保护臭氧层、淘汰持久性有机污染物等50多项国际环境公约，随着综合国力的增强，履行全球环境公约的任务更加繁重。在气候变化、生物多样性保护等全球性环境问题的谈判中，国际社会特别是发达国家要求我国承担更多环境责任的压力日益加大。

总的来看，“十三五”时期，环境保护既处于大有作为的重要战略机遇期，又处于负重前行的关键期；既是实现环境质量总体改善的窗口期、转折期，也是攻坚期，要求我们必须加大力度、全力攻坚。

三、“十三五”环境保护需要把握的几个重点问题

贯彻落实《建议》对环境保护作出的重大决策部署，“十三五”时期环境保护要紧紧围绕“四个全面”战略布局，坚持绿色发展，以改善环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，打好大气、水、土壤污染防治三大战役，推进主要污染物减排，严密防控环境风险，加强环境基础设施建设，强化污染防治与生态保护联动协同效应，不断提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，确保2020年生态环境质量总体改善。

（一）平衡和处理好发展与保护的关系，实现协调共赢。平衡和处理好发展与保护的关系，是我国一直在努力探索解决的重大现实问题。“十二五”期间越来越多的实践让我们看到，发展与保护之间不仅相互制约，而且相互促进，两者既矛盾又统一。如果经济发展一味以牺牲生态环境为代价，这是吃祖宗的饭、欠子孙的债，不算本事、难以持续；也不能只强调环保不顾及发展甚至搞垮经济，这同样不算本事。加强环境治理，利用环境保护来优化经济发展、推进经济转型，可以实现发展和保护的协调共赢。

如果以生态环境为横坐标，以经济增长为纵坐标，现在越来越多的地区开始进入第一象限，实现经济和环境共赢；较多地区仍处在第二象限，经济发展起来了，但生态环境遭到破坏；还有个别地区在第三象限，经济环保工作都没做好；少部分欠发达地区在第四象限，生态环境保护得好，但经济相对落后。坚持绿色发展，就是要把第二、第四象限的地区推到第一象限，避免出现第三象限。

实现小康社会，核心是跨越“中等收入陷阱”。跨越“中等收入陷阱”，表面是收入的增长，内涵是发展质量的跃升，这个质量不仅是经济质量，也包含了社会治理和服务能力的质量，法制建设的质量和生态环境的质量。因为经济发展到这个阶段，经济一枝独秀已走到了尽头，否则只能停留在中低端。目前还没有一个走出“中等收入陷阱”的国家只是经济和收入好，而生态环境质量不好，这不符合经济社会发展规律。

如何处理好发展和保护的关系？关键就是要扭转发展的传统惯性模式，增强转型的决心和勇气。要改变环境保护影响经济发展的单向思维，处理好“长痛”和“短痛”的关系。不要把环境和发展对立起来，事物都是两面的，越不关心环境，就只能粗放式发展，粗放式发展总有一天会被历史淘汰，与其被动地淘汰，不如积极应对。要坚持绿色发展，把环境保护真正作为推动经济转型升级的动力，把生态环保培育成新的发展优势，探索绿色循环低碳发展新模式。

预防是环境保护参与宏观调控、实现经济增长提质增效的重要途径。“十三五”期间，要着力完善环境预防体系，推动空间布局和产业结构优化。

一是划定生态红线。“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后，又一条被提到国家层面的“生命线”。要根据主体功能定位和空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，这些边界就是生态红线。通过红线划定，逐步优化发展的空间布局，守住生态环境安全的底线。

二是开展战略和规划环评。战略和规划环评是对区域发展战略、各类开发建设规划实施后可能造成的环境影响进行预测评估，提出应当采取的预防和治理措施，是优化产业结构和布局、减少决策和建设中环境失误的重要手段。在国家层面，我们已完成环渤海等五大区域、西部大开发和中部地区发展战略环评，开展360多项规划环评。目前，正在推进战略和规划环评立法工作，要强化其刚性约束，切实对区域重大生产力布局发挥指导和规范作用。

三是注重标准引导。标准是技术的先导，环境标准是提高产业准入水平和倒逼结构升级的有效手段。要进一步完善环境标准体系，特别是强化地方的环境标准，充分发挥标准的引导作用，推动企业技术创新、转型升级。

四是实施资源能源总量与强度双控制度。实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，进一步提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，既要控制总量，也要控制单位生产总值能耗、水耗、建设用地强度，全面节约和高效利用资源能源，减轻污染排放、促进环境治理。

（二）严格责任考核和追究，全面落实“党政同责”“一岗双责”。我国环境问题的形成，既与我国国情和发展阶段密切相关，是经济长期粗放发展的结果。同时也与一些地方党委和政府重经济发展轻环境保护、对环境保护重视不够、主体责任落实不到位密切相关。“党政同责”核心是党委和政府主要负责同志要共同做好环保工作，“一岗双责”就是各部门都有环保的责任，做到有权必有责，失责必追究，后果必严惩。通过抓住领导干部这个“关键少数”，构建与权力相匹配的责任担当或问责制度，让党委政府和各部门保护生态环境的责任落地生根。这是中国特色的制度创新。

中央2015年出台的有关生态文明建设和环境保护文件，一个重要导向就是强化地方党委政府和部门的环保责任。《关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求，各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责。《生态文明体制改革总体方案》明确提出，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制，将构建生态文明绩效评价考核和责任追究制度作为八项制度之一，分5条作出具体部署，以着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。《生态文明体制改革总体方案》的6份配套文件中的4份，包括党政领导干部生态环境损害责任追究办法、开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案、环境保护督察方案（试行）、编制自然资源资产负债表试点方案，都是针对落实地方党委政府生态环境保护责任的。

按照上述文件要求，国家将从以下几个方面严格责任考核和追究：一是建立生态文明目标体系。制定生态文明建设目标和评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，实行差异化绩效评价考核。二是建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的地区，实行预警提醒和限制性措施。三是探索编制自然资源资产负债表，逐步建立领导干部自然资源资产离任审计制度。四是落实生态环境损害责任追究办法，建立生态环境损害责任终身追究制。五是开展环保督察巡视。

还有一项是实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理。习近平总书记指出，现行以块为主的地方环保管理体制，存在难以对政府进行有效监督，难以解决地方对环境执法和监测监察的干预，难以适应统筹解决跨区域、流域环境问题，难以规范和加强地方环保机构队伍建设等问题。《建议》明确提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，就是将县市两级环保监测和监察机构上交省级环保部门直接管理，相关经费由省级财政承担；县级环保局作为市级环保局派出机构，市级环保局主要负责人实行省级环保厅（局）为主的双重管理体制。环保机构垂直管理并不意味地方党委政府环境保护责任的减少，五大发展包括绿色发展的要求不是隔离的，而是要融合在发展全过程。环境保护不单是环保部门的事，党委政府和各部门的环保责任都要到位。这项改革要在试点基础上全面推开，“十三五”时期完成改革任务。

（三）以改善环境质量为核心，加大环境治理力度。“十三五”环境保护必须以改善质量为核心，主要有三方面考虑：一是突出问题导向。环境质量是环境保护的着眼点和落脚点，环境保护的成效最终要体现为环境质量的改善。要从质量改善这个核心出发，厘清迫切需要解决的问题，明确破解难题的途径和办法。二是突出百姓期待。要抓出一批人民群众看得见、摸得着、能受益的环境治理成果，为人民提供更多优质生态产品，让人民群众有明显的获得感。三是突出系统科学治理。当前环境问题的复杂性、复合性增强，“头痛医头、脚痛医脚”很难取得好的效果。明确以改善质量为核心，可以更好地统筹运用结构优化、污染治理、总量减排、达标排放、生态保护等实现质量的关键手段，形成工作合力和联动效应。

“十三五”改善环境质量具体措施主要有五个方面。

深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。大气、水、土壤，既是提供生态产品的环境要素，又是容纳污染物的环境介质。环境治理的重点就是坚决打好大气、水、土壤污染防治三大战役，将三大行动计划的路线图落实为各地的施工图，推动环境质量持续改善。

改革完善总量控制制度。扩大污染物总量控制范围，在继续实施化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制基础上，增加重点行业挥发性有机物排放量等作为约束性指标，实施区域性、流域性、行业性差别化总量控制指标，鼓励地方实施特征性污染物总量控制。推进实施燃煤电厂超低排放改造、大气污染传输通道气化、石化及化工行业挥发性有机物治理等一批环境治理重点工程，通过大工程带动大治理。

实施工业污染源全面达标排放计划。达标排放既是法律的基本要求，也是企业环境责任的底线要求。工业生产是主要污染源。据估算，如果现有工业污染源均能够做到稳定达标排放，主要污染物排放量可以再减少40%左右。严格执行环境影响评价和“三同时”制度，确保新污染源排放达标。对现有污染源，综合采取清洁生产改造和污染深度治理、限产限排、停业关闭等措施，确保达标排放。

坚持城乡环境治理并重。城市与农村生态环境是相互补充、互为依存的唇齿关系。农村是环境保护的短板，也是污染排放的重要来源。加大农业面源污染防治力度，严格控制农业用水总量，实施化肥、农药零增长行动，支持规模化畜禽养殖场开展标准化改造和建设，深入开展秸秆资源化利用。加快农村环境综合整治，到2020年新增完成环境综合整治的建制村13万个。

强化污染防治和生态保护的联动。推进生态文明建设示范区创建，加强自然保护区管理，全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能。在做小污染物排放“分子”的同时，做大生态环境容量的“分母”，确保实现环境质量总体改善。

（四）改革环境治理基础制度，用制度保护生态环境。环境保护需要充分发挥制度的引导规制激励约束等功能。当前，环境保护的严峻现状和民众的巨大需求，决定了必须实行最严格的环境保护制度，源头严防、过程严管、后果严惩，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

加强环境法治建设。我国的环保工作越来越依赖宏观政策，而保持宏观政策有效性的基础是法治化，使守法成为常态。这既是依法治国的必然要求，也是环境治理的改革方向。要实施好新修订的《环境保护法》《大气污染防治法》，加快推进水污染防治、土壤污染防治、环境影响评价、环境保护税、核安全、建设项目环境管理、环境监测等方面法律法规的制修订，并严格环境执法监管，探索环境行政执法与刑事司法有效衔接模式，强化公民环境诉权等司法保障。通过法律的完善和执行，让环境违法行为受到应有处罚，使企业环境行为的外部性内部化，促进建立公平规范的市场竞争秩序。

建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。排污许可是国际上普遍采用的一项基本环境管理制度，是实现环境精细管理的基础，核心是排污者必须持证排污、按证排污。要将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度，进一步整合衔接环境影响评价、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等各项环境管理制度，实行排污许可“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局，提升环境治理能力和管理水平。

实行联防联控和流域共治。我国区域性、复合型大气污染和流域性水污染问题日益凸显，需要积极探寻系统科学的治理思路和技术路线。通过探索建立跨地区环保机构和区域协作机制，对区域性环境污染防治和自然生态保护，实行统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，提高环境治理的整体性和有效性。

建立全国统一实时在线环境监控系统。环境监测是环境治理的基石。要坚持全面设点、全国联网、自动预警、依法追责，统一规划建设监测网络，按照统一的标准规范开展监测评价。2020年，全国生态环境监测网络基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，各级各类监测数据系统互联共享。这将为保障监测数据质量、实现监测与监管执法联动提供重要支撑。

完善环境治理和保护的市场化机制。鼓励各类投资进入环保市场，通过政府购买服务等方式，引入第三方治理环境污染，向社会开放部分环境监测项目。建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度和交易市场。推广绿色信贷，支持设立各类绿色发展基金。建立上市公司环保信息强制披露机制。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。

健全环境信息公开制度。信息公开是公众参与的前提和基础。全面推进大气和水等环境信息公开、排污单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，健全建设项目环境影响评价信息公开机制，保障公众环境知情权、参与权、监督权和表达权。建立健全环境保护网络举报平台和制度，促进公众监督企业的环境行为，让每个人都成为保护环境的参与者、建设者、监督者。

链 接生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。生态保护红线所包围的区域为生态保护红线区，对于维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有重要作用。

——《生态保护红线划定技术指南》

链 接到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。

——中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》