环境问题的社会建构过程与模式探究

乔永平　郭辉

摘 要：中国的土壤污染问题早已存在，但直到最近发生的常州“毒地”事件后才引起社会广泛关注，这表明环境问题作为社会问题，不仅表现为一种客观性事实，也是社会对其建构的结果。环境事件的风险和危害、解决路径、最终结果各不相同，因而作为环境问题的建构过程与经历的环节也不尽一致。尽管如此，以常州“毒地”事件为代表的环境问题建构过程涵盖了环境问题建构通常经历的的阶段和关键环节，体现了环境问题建构的一般性规律。典型的环境问题建构可分为矛盾冲突形成与升级阶段、媒体介入阶段、上级政府关注和环境危害（风险）“问题化”三个阶段以及若干环节。现阶段我国环境问题的建构正在由“政府主导型”向“多元主体共构型”模式转变。环境问题“多元主体共构型”模式，即特定环境状况变化造成直接或间接的环境危害或风险，受害者基于自身权益的需要，通过媒体或环保组织向基层政府（或企业）主张环境权益，引发上级政府部门的关注，从而将环境危害或风险“问题化”，促使其最终解决。这一模式实际上反映的是受害者、政府、媒体、公众、环保组织、企业等不同参与主体之间复杂互动和相互博弈的结果。

关键词：环境问题；建构过程；建构模式；常州“毒地”事件

十八大以来，我国环境治理力度不断加大，但总体上看，我国环境保护滞后于经济社会发展的状况并未根本改变，生态环境恶化的趋势尚未得到根本扭转。常州“毒地”事件呈现的土壤污染问题并非个案，而是社会转型期中国环境问题的一个缩影。环境问题的产生不仅是一种客观性事实，也是社会对之进行建构的结果。环境建构主义学派代表人物，著名环境社会学家约翰·汉尼根（John Hannigan）认为：“ 环境问题并不能物化自身， 他们必须经由个人或组织的‘ 建构，被认为是令人担心且必须采取行动加以应付的情况，这时才构成‘问题。”2 本文以环境问题的社会建构为视角，以环境问题的解决为最终目的，分析环境问题的建构过程和模式，探究其建构的一般规律。

一、常州“毒地”事件回顾

常州“毒地”事件中环境问题的建构分为三个阶段：

（一）矛盾冲突形成与逐步升级阶段

常州“毒地”事件的起因是2015年12月下旬以来，常州外国语学校（简称“常外”）北侧原江苏常隆化工有限公司常州农药厂、常州市华达化工厂、常州市常宇化工有限公司地块（简称“原常隆地块”）在土壤修复过程中，散发出刺鼻的气味，部分学生出现不良反应。学生家长和教师质疑，学生的不良反应与原常隆地块土壤修复有关。面对环境危害，学生家长开始向学校、多个政府部门以及新闻媒体反映此事，以寻求解决的办法。自2016年1月4日起，新华网、澎湃新闻网、财经新闻网等媒体对此事进行了相关报道。对于公众及媒体反映的污染问题，常州市政府相关部门多次引用官方监测数据证明“一切正常”。对于家长们的搬迁过渡诉求，常州市政府采取的措施是调整地块用途和污染地块修复方案，并于2016年2月15日修复工程通过专家组验收，以此表明工程达到预期环保治理效果。学校于2016年1月12日部分年级停课，2月18日委托第三方机构监测，检测结果合格后于2月20日正常开学。而学生家长和媒体并不认同政府部门及委托第三方的检测结果，认为修复工程并未从根本上解决污染问题，学生在明知身体受到毒害的情况下仍不得不坚持上学。此后，媒体报道与官方辟谣不断上演，矛盾逐步升级。

（二）媒体介入阶段

原常隆地块修复过程中，曾经多次遭到附近学校学生、家长的抵制，早在2016年1月4日起，新华网、澎湃新闻网、财经新闻网等媒体曾就此事进行过报道，但最初并未引起社会的广泛关注。澎湃新闻网于2016年1月13日刊发了《常州修复“毒地”土壤或致学生过敏咳嗽，附近一中学停课》。此后三个月，新闻媒体不断跟进，最终在强势媒体央视的介入下急速升温。2016年4月17日，中央电视台新闻频道《新闻直播间》播出“不该建的学校”，使常州“毒地”事件得以迅速扩散，引起社会公众高度关注。节目的播出促使公众充分认识到土壤污染问题的严重性及其对自身健康权利的影响，随后在网络媒体上形成热议焦点。截至2016年4月21日下午15时，中青舆情监测室共监测到常州“毒地”事件相关信息15 599条，其中新闻4 694条，微博原创6 443条，论坛及博客文章1 643篇，微信文章1 695篇。截至2016年4月21日下午17时，由央视新闻官方微博主持的 “被污染的学校” 话题，已有9 407.7万阅读量，14万条讨论。1

土壤污染具有隐蔽性和滞后性，不像水污染和大气污染比较直观，社会公众通过感官就能察觉，土壤污染往往需要专业检测和长期跟踪研究才能确定，所以土壤污染问题虽然早已存在，但始终未能进入社会公众的视野。常州“毒地”事件之所以成为社会公众关注的焦点，内在的原因在于社会公众认为常州“毒地”事件并非仅是个案，也许自身就是潜在的受害者。随着城镇化和工业化的进程不断加快和公众环境诉求的提升，越来越多的原先位于城市中心的重污染企业纷纷搬迁至化工园区，原来的工业用地也相继转化为学校、住宅、商业等非工业用地，社会公众也许就在不知情的情况下生活在“毒地”周围，深受“毒地”的毒害而不自知。外在的原因在于广大媒体通过对此事件的持续深入报道，最终使土壤污染修复问题得以充分暴露，充分体现了媒体在环境问题建构过程的桥梁和纽带作用。以央视为代表的强势媒体充分利用其作为官方权威发布媒体的广泛影响力，使常州“毒地”事件得以在全国范围内传播。微博、微信、博客、论坛、QQ等新媒体充分利用网络平台，以有毒和健康为问题特征，极大地提升了信息扩散的速度和广度，实现了媒体与公众的有效互动。在这一阶段，新闻媒体是环境问题建构的关键主体。

（三）上级政府关注和环境危害（风险）“问题化”阶段

常州“毒地”事件经央视报道后，引起各级政府部门的高度重视。常州市委、市政府于当晚立即召开紧急会议，成立联合调查工作组，迅速展开相关工作，并于4月18日对毒地事件作出回应。常州市政府新闻办公室公开发布了近5000字的书面材料《关于央视报道反映“常外”相关情况的说明》，就中央电视台等媒体报道的“常州外国语学校周边土地污染以及部分学生出现环境异常反应”事件逐条做出回应。环境保护部、江苏省政府联合成立环保调查组，并在常州市外国语学校对面的“毒地”进行取样。1国家卫计委和江苏省卫计委联合成立医疗卫生专家组，迅速展开全面调查。教育部也派出督导组赴常州开展专项督导。

此外，环保组织自然之友和中国绿发会于2016年4月29日向常州市中级人民法院提起环境公益诉讼，要求法院判令江苏常隆化工有限公司常州农药厂、常州市华达化工厂、常州市常宇化工有限公司三被告消除其原厂址污染物对周围环境的影响，并要求承担生态环境修复费用。诉讼于2016年5月16日获得立案。

至此，常州“毒地”事件不仅引起上级政府部门的关注，使环境危害（风险）“问题化”，并且进入法律程序。

三、环境问题建构的一般过程

具体的环境危害和风险千差万别，解决的路径各不相同，最终的结局也不完全一致，因而环境问题建构的过程与环节也不尽相同。但以常州“毒地”事件为代表的环境问题建构，具有一定的典型性，涵盖了环境问题建构的一些必经阶段和一些关键环节，具有一定的共性。环境问题建构过程可以归纳为三个阶段和若干环节，具体见图1。2

第一阶段是矛盾冲突的形成与升级阶段。这一阶段包括四个环节：①由于特定的环境状况发生变化，引发环境危害或风险，形成了受害者与施害者不同群体之间的矛盾冲突。②面对环境危害或风险，受害者（个人或集体）通过诸如写信、上访、投诉等各种不同的方式，向当地政府、媒体等外界力量寻求解决办法。③基层政府由于治理能力的不足和出于自身利益考量，往往不能及时有效地处理和缓解矛盾，不能有效满足受害者的环境诉求，导致政府管理失灵。④由于基层政府失灵，致使矛盾冲突升级。

这一阶段中，环境问题的建构也有可能跳过③和④两个环节，受害者不是向基层政府部门寻求解决办法，而是直接寻求媒体的帮助，直接进入环节⑤。

第二阶段，新闻媒体介入阶段，即环节⑤。随着矛盾冲突升级，新闻媒体根据新闻价值等因素及时介入环境事件，通过其自身的影响力迅速将环境事件扩散。1 以网络为技术手段的新媒体利用其自身的优势，进一步实现媒体与公众，公众之间的互动，深刻影响公众的观念，充分起到社会动员的作用，使环境事件成为公众关注的焦点，形成强大的舆论影响力。

第三阶段，上级政府的重视和环境危害或风险“问题化”阶段，即环节⑥。公众的广泛关注，影响政府的决策或与之发生相互作用，从而将环境危害或风险“问题化”，并进入政府决策议程。2 公众的环境抗争经过媒体和网络的扩散，迫使政府改变策略。行政问责制、维稳的高压体制、以及政府治理理念的提升，促使政府提高对可能影响社会稳定的民众诉求的重视程度，采取疏导和顺应民意而不是压制和忽视民意的做法，从而使环境危害或风险“问题化”，并采取相应措施缓解矛盾冲突。

四、环境问题建构的多元主体共构型模式

随着我国社会的发展和民主化进程的推进，公众环境权利意识不断提高，参与公共事务的意愿与能力不断增强，民间环保组织和其它社会组织也在不断成长，环境问题的建构主体不再指向单一的政府部门，而是包括了受害者、政府、媒体、公众及环保组织、企业等多元主体，环境问题的建构模式正逐步由“政府主导型”向“多元主体共构型”转变。3

环境问题“多元主体共构型”模式即特定环境状况变化造成直接或间接的环境危害或风险，受害者基于自身权益的需要，通过媒体或环保组织向基层政府（或企业）主张环境权益，以引起上级政府部门的关注，从而将环境危害或风险“问题化”，并促使其得以最终解决。

在环境问题的建构过程中，不同的参与主体对同一环境危害或风险会产生不同的认知，基于不同的立场和利益需要，提出不同的主张。为了将环境问题朝着有利于自身的方向建构，各方运用掌握的资源，采取不同的行动策略，发挥各自的作用，共同促成环境问题的成功建构。

环境危害或风险的受害者对环境危害或风险有着最直接的感受，他们最接近环境问题，甚至本身就是环境问题的一部分，因而具有建构环境问题的内在动力，是环境问题建构的初始主体。但是由于环境危害或风险受害者往往比较分散，缺乏组织性，也缺乏资源和资源动员能力，属于相对意义上的弱势群体。所以无论是个人还是集体，依靠自身的力量难以抵制，也很难推动政府采取措施，保障和维护受害者的合法环境权益。弱势地位决定了受害者要维护自身的权益，必须通过某些方式来吸引外界的关注和支持，达到对政府施加压力，促进政府采取措施解决环境问题的最终目的。

政府是环境问题建构的另一重要主体。公众环境诉求的直接对象可能是企业，也可能是基层政府，但最终诉求的对象无一不指向上级政府。政府是治理的主体和权力中心，拥有巨大的权力和广泛的资源。长期以来“小社会大政府”管理模式塑造了“全能型”政府，使公众形成了“有问题找政府”思维定式和行为模式，使政府成为当然的问题解决者。这一点得到相关调查研究的证实，在2003年全国综合社会调查中，城镇居民在遭受环境危害之后，向工作单位、街道、居委会和其他代表政府的机构反映的，达到67.48%。1基层政府虽然直接面对公众，但对上负责的制度逻辑迫使社会公众往往倾向于寻求上级政府的关注，以便形成自上而下的压力以督促基层政府解决问题。只有当环境危害或风险形成有效的政治压力，获得上级政府高度重视，进入政策议程，采取解决问题的行动，环境问题才能得以成功建构。

媒体是环境问题建构的枢纽。媒体不仅是公众寻求外部支持的重要力量，同时“媒介特别是新闻、时事与评论的生产有能力将公众的注意力聚焦于一系列获得解释与受到限制的、经过选择的问题，同时忽略其它的问题”。2媒体通过自身的影响力来强化公众对某些问题的关注，加速环境问题的建构进程。如果没有媒体的介入，环境问题就不可能得到广泛的关注，甚至都不一定能成为一个问题，更不用说得到相应的解决。媒体可分为传统媒体和新媒体。传统媒体报道需要政府部门层层审批，其报道相对比较客观中立，但信息传播也相对滞后。以微博、微信、博客、论坛、QQ、短信等为代表的新媒体，成本低、交互性强、信息扩散快，受害者更易于利用新媒体得到社会公众、环保组织和上级政府的关注，新媒体因此在环境问题建构过程中发挥着越来越关键的作用。3

公众及环保组织是受害者动员的人力及组织资源。处于弱势地位的受害者要想成功地建构环境问题，其所能动员的资源量和组织化程度是关键。受害者所能动员的资源量越多，组织化程度越高，就越可能成功。公众是环境问题建构中个人或集体寻求外部支持的重要力量。通过吸引社会公众的关注，在社会公众中形成强大的社会认同，形成命运共同体，积聚人气和支持，扩大事件的影响力，造成强大的舆论压力。由于能力、信息和资源等因素的限制，分散的公众通常只能通过不同途径反映他们的困境和遭遇，提出一定的利益要求，提供关于某些环境事件的材料，并不能成功地建构一个环境问题。与普通公众相比，环保组织凭借其专业能力，通常会向政府（或企业）提交正式的书面意见，提出明确的利益诉求，更有利于维护受害者的权益和环境问题的制度化解决。常州“毒地”事件经媒体曝光后，环保组织自然之友在第一时间赶赴现场，向常州市环保局及新北分局提交了15份信息公开申请。随后自然之友于2016年4月29日正式向常州市中级人民法院递交了环境公益诉讼立案材料，要求法院判令江苏常隆化工有限公司等三被告消除其原厂址污染物对周围环境的影响，承担生态环境修复费用和与此相关的污染检测检验费、评估鉴定费、调查取证费、律师费、专家咨询费、差旅费、案件受理费等，同时在国家级、江苏省级和常州市级媒体上向公众赔礼道歉。1

企业往往是环境危害和风险的主要制造者。按照“谁污染谁治理”的原则，企业本应进行相应的环境污染治理并承担相应的环境责任，但由于我国正处于社会转型期，法律法规缺失，治理机制不健全等诸多因素，使得污染企业并未承担相应的治理责任，没有能够成为真正的污染治理主体。企业能增加就业从而缓解当地的就业压力，企业缴税可以增加地方财政收入，企业发展带动地方经济增长，可以提升基层政府的政绩，因而就可能形成基层政府与企业的合谋，双方结成利益共同体，借助地方政府的庇佑逃避环境污染治理的职责。2在环境问题的建构过程中，即使受害者向企业提起一定的权益诉求，由于地位、资源、组织程度等的不对等，也很难得到企业的积极回应。只有当上级政府高度重视，以及环保组织提起环境诉讼等举措时，通常企业才会被迫回应。如何通过更加有效的法律和制度规约，使企业成为污染治理的实在主体仍然是一个迫切且难解的课题。

在环境危害或风险的建构过程中，受害者、政府、媒体、公众及环保组织、企业等每一个主体，基于不同的立场和不同的利益需求，发挥着不同的作用，形成复杂的利益博弈。因此，特定的环境危害或风险最终被建构为环境问题，实际上反映的是受害者、政府、媒体、公众及环保组织、企业等不同参与主体之间复杂互动和相互博弈的结果。3

[作者：乔永平，南京林业大学江苏环境与发展研究中心教授；郭辉，南京林业大学江苏环境与发展研究中心副教授。]

（责任编辑 朱凯）

Abstract： Soil pollution has already existed for a long time in China. However， it draws wide public attention only after Changzhou Polluted Land Issue， which shows that an environmental problem， as a social issue， is not only an objective fact， but the result of social construction. Although environmental issues are diversified in risks， solutions， results and the construction process， the Changzhou Polluted Land Issue can be regarded as a representative， for the social construction of it covers all the essential periods and steps， which displays the general rules of the social construction of environmental issues. Typical social construction of an environmental issue can be divided into three periods， the formation and aggravation of conflict， engagement of media， engagement of higher?level government and the generation of environmental issue， which involves detailed steps. The social construction of environmental issues in China at present is transforming from the “government?oriented pattern” into the “multi?subject co?constructed pattern”. The new pattern refers to the process that starts from the direct or indirect environmental risks or hazards resulting from environmental changes， to victims claim of environmental rights to local government or the factory which is generally the pollution producer via media or environmental NGOs， to the attention from higher?level government， making the environmental risks or hazards an “issue”， and finally to the resolution of it. The pattern actually reflects the result of complex interactions and game playing among all the subjects involved including victims， government， media， public， ENGOS and pollution producers.

Key words： environmental issue；construction process；construction pattern；Changzhou Polluted Land Issue