创新旅游用地管理的若干关键问题研究

刘明+李灿+黄萌萌

摘 要：在旅游业快速发展的过程中，旅游用地的配置和管理工作中遇到了许多困难，出现了许多矛盾，亟需根据特定地域自然环境、人文经济等条件科学界定旅游用地概念、内涵和分类标准，创新旅游用地管理政策和策略。结合已有的研究，界定旅游用地的基本概念和内涵，探讨新型旅游用地分类体系，并根据当前我国旅游用地改革试点的经验和启示，设计进一步推进重庆市旅游用地的管理创新策略，提出相应的建议。

关键词：旅游用地；管理创新；自然环境；人文经济

中图分类号：F301.23 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.20.010

文章编号：2095-6835（2016）20-0010-03

改革开放以来，随着居民消费结构的升级和对外开放形势的变化，人们对旅游的要求已经从简单的观光旅游向休闲度假、康体娱乐、心灵修复等更高层次发展，旅游业发展已经进入了提质扩容、转型升级阶段。在经济发展新常态的宏观背景下，旅游产业已经成为一个包容万象的平台，平台上搭建着生态休闲、文化体育、工业及乡村建设等诸多产业与新兴业态。未来，旅游业将在经济结构调整升级中扮演重要角色。

但是，在旅游业快速发展的过程中，旅游用地的配置与管理也遇到了诸多困境，出现了一些矛盾，具体表现为以下2点：①供需矛盾突出，用地指标缺口大。旅游业关联产业多、用地规模大，多地旅游用地指标缺口巨大，供需矛盾突出。②用地标准、规范欠缺，管理制度不完善。迄今为止，在学术研究和管理实践中，“旅游用地”概念外延宽泛而模糊，土地利用总体规划与城市规划、旅游规划采用的土地分类标准不一致，与现行土地利用的批、供、用、补、查管理系统衔接性差，国土、规划、旅游管理等部门在旅游用地使用和管理上不规范、不科学，在旅游用地的土地规划性质、建设指标确定、用地报批等方面产生争议，一方面，导致“有项目、有资金、缺土地、难落实”，另一方面，也出现违规、违法用地等情况。此外，旅游用地无序开发带来的土地浪费、生态环境恶化，甚至经济社会发展受阻，以及旅游用地使用效益低下等问题。这是与旅游产业可持续发展与节约集约利用土地资源的要求相悖的。因此，根据特定地域自然环境、人文经济等条件科学界定旅游用地概念、内涵和分类标准，创新旅游用地管理政策与策略，是解决问题的关键。

1 旅游用地概念与内涵

旅游用地是土地利用的一种新方式，就其定义而言，在研究和管理上目前还没有统一的认识。基于中国知网、万方数据等数据库检索结果，不同学者从各自研究的角度和领域对旅游用地提出了若干定义，综合起来主要有以下2种观点：①从狭义上来讲，认为旅游用地就是风景区内的所有土地（比如郭焕成、朱德举等）。这一观点基于土地开发的主要功能，对土地利用有明确的指向性，但随着旅游业的快速发展，旅游用地的内涵和外延已经突破了风景区的概念，且不仅仅局限于建设用地的范畴。②从广义上来讲，即从综合、系统的角度认为旅游用地就是满足旅游需求、与旅游业态相关的所有土地的总和（比如毕宝德、吴必虎、吴郭泉等）。虽然这一观点跳出了狭义思维，但却难以与目前我国的土地管理分类体系相衔接、对应，不利于新常态下土地分类管理和旅游业发展。基于此，迫切需要提出适合旅游产业发展需要的旅游用地概念。

根据旅游业发展规律和旅游用地多功能性等特点，以及加强土地管理的现实需求，参考王金叶教授等相关学者的研究成果，本文将“旅游用地”定义为：旅游用地是国土资源的重要组成部分，主要指各种直接和间接服务于旅游产业，用于旅游活动的土地。其中，直接用于旅游活动的土地主要包括为旅游产品及其配套设施建设提供支撑的土地；间接服务于旅游发展的土地主要包括为旅游发展服务，但用地属性不发生改变的土地（主要包括景观和生态用地）。这一概念明确了旅游用地的空间性、物质性、复合性、差异性和复杂性，明确了其建设用地和非建设用地的双重内涵，更加有利于实行土地的分类管理。

2 旅游用地的分类体系

2.1 现行管理实践和学术研究的分类体系

就目前国土资源部公布的土地利用分类体系而言，不论是1984年全国农业区划委颁布的《土地利用现状调查技术规程》制订的《土地利用现状分类及含义》（简称“八大类”），2001年《全国土地分类（试行）》（简称“三大类”：农用地、建设用地、未利用地），还是2007年《土地利用现状分类》（简称“十二大类”），都没有涉及具体的旅游用地。而在现行《土地规划用途分类》（农用地、建设用地、其他土地）中，只规定了“风景名胜设施用地”，仅仅是狭义上的旅游用地。在现行城市用地分类标准中也没有“旅游用地”明确分类，有一些相关用地类别，但与旅游用地的关系不清晰。虽然可以找到对应类别，但是，一块旅游用地的功能更为综合，可能包含多种用地类型，并且旅游区内的旅游用地与一般城镇集中建设地区的相同类型用地的开发形式、建设指标差异比较大。我国旅游用地分类以国家标准的形式予以确定的是建设部于1999年颁发的《风景名胜区规划规范》（GB 50298—1999），将风景名胜区内的土地利用类型按其主导类型划分为风景游赏用地、游览设施用地、居民社会用地等10类。这种分类体系局限于旅游区内的土地类型不能涵盖整个旅游业发展用地，不具有普遍指导性，且由于土地利用分类体系在分类依据上的差异（风景区用地分类是依据土地使用的主导性质，而土地分类依据的是土地自然属性），导致风景区用地分类与土地分类脱节，无法有效衔接。

迄今为止，国土、规划、旅游3各部门都没有明确的关于旅游用地的分类标准和专门的控制标准。界定的范围、规模、指标等过于宽泛，部门之间的概念和分类也无法统一，出现了管制权限上的空间重叠和多头管理问题。在学界，很多学者提出了很多旅游用地的分类方案，但也是见仁见智、众说纷纭、各有千秋。当前旅游用地管理中存在的问题在很大程度上是旅游用地分类标准不统一导致的，而关键问题是缺乏国家层面或者土地管理实践层面的制度化、标准化的分类标准。因此，亟需出台科学化、标准化、规范化的旅游用地分类体系标准。

2.2 新型旅游用地分类体系

在梳理相关学者对旅游用地分类研究成果的基础上，认为王金叶教授提出的分类体系具有比较强的科学性，符合旅游用地使用与土地利用管理的一般规律。该体系包括旅游设施用地、旅游地产用地和旅游景观用地3个一级地类，游憩设施用地、基础设施用地、服务设施用地、管理设施用地、旅游商品生产用地、旅游地产用地中的独立产权住宅和产权式公寓、自然生态景观用地、人工生态景观用地等 9个二级地类，历史文化游览用地、休闲游憩用地、娱乐文体用地、旅游交通用地、旅游接待用地、地文景观用地、农田景观用地等20个三级地类，以及各地类含义的解释说明，具体如表1所示。该分类体系基本涵盖了旅游业发展所需的土地利用类型，明确了旅游建设用地和旅游非建设用地双重属性，有利于与现行土地利用分类体系的有效衔接，具有比较强的科学性、技术性和制度性。为了进一步强化旅游用地与其他土地管控的协调一致性，旅游用地分类体系要与土地规划分类体系和现状分类相衔接，建立起不同分类体系间的基数转化规则。详细转化规则参照旅游用地分类体系与标准中的用地类型解释（含义），实事求是，一一对应，有利于提高旅游用地管理的有效性、统一性和协调性，有利于克服目前分类体系不统一而引发的用地矛盾。

3 推进重庆市旅游用地管理创新的政策建议

根据旅游用地的定义和分类技术标准，以及当前我国旅游用地改革试点的经验和启示，需要在严格落实土地管理政策的基础上，进一步推进重庆市旅游用地的管理创新。

3.1 实事求是，核准基数，找准问题

尽快组织开展重庆市及相关区县旅游产业用地现状调查与需求分析调研，摸清家底，核准基数，深入分析困扰旅游产业发展的土地问题，并将存在的问题精准反映在土地利用总体规划中期评估报告中，从而为旅游用地布局调整、完善和加强旅游用地实施管理措施、政策的制订奠定基础。

3.2 强化规划对旅游用地的管控作用

这项工作主要包括以下几点：①建立土地利用总体规划与城乡规划、旅游规划等相关规划的衔接机制，以“多规融合”的理念高标准编制旅游用地规划，全方位落实旅游产业用地布局；②充分利用信息化建设成果，以“一张图”助力旅游产业用地规划管控；③建立土地利用总体规划定期评估、适时修改机制，以土地利用规划调整完善为契机，落实旅游发展用地规划布局，满足旅游产业发展需要；④完善重点旅游建设项目清单，简化纳入清单的重大建设项目，的审批程序，在报批之前履行土地利用总体规划符合性审查程序，并在数据库中落实布局；④加强建设用地空间管制，规范旅游用地土地利用规划调整。

3.3 完善旅游用地分类管理制度

旅游用地的典型特点是功能“复合性”和土地利用的“复杂性”，应实事求是，对旅游用地实行分类管理，强调旅游用地分类与现行土地利用现状分类和规划用途分类的有效衔接。这项工作主要包括以下2点：①对于旅游用地中未改变农用地、未利用地用途和功能、未固化地面、未破坏耕作层的生态景观用地等，可依照《土地利用现状分类》，按实际地类管理，不办理农用地转用手续。根据项目实施的实际情况，国有和集体所有农用地、未利用地可采取招标拍卖挂牌出让、租赁等方式有偿提供建设开发者使用。②旅游设施用地和旅游地产用地属于建设用地，要严格按照国家建设用地要求管控，包括服务中心、游客广场、游客休息点、医疗点、固化停车场和道路宽度超过6 m或路基宽度超过6.5 m的景区道路，以及服务于旅游项目的会议、餐饮、住宿等地产开发项目用地。

3.4 落实节约优先和促进旅游产业转型升级的供地政策

在具体工作中，要进一步明确旅游产业用地内涵、用地目录、转型升级指南、用地控制标准和准入退出机制，引导旅游产业用地节约集约利用；开展城镇村低效用地再开发利用，推进城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治等，拓展旅游产业用地空间。

3.5 完善相关保障措施

在具体工作中，要制订年度目标绩效考核制、项目用地动态监管制度、资金保障制度和旅游区地质灾害治理制度等。

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