中国应急管理组织体系的反思与重构

文/杨乙丹

中国应急管理组织体系的反思与重构

文/杨乙丹

“风险社会”中各种风险的综合肆虐，预示着人类社会需要对公共安全投入更多的精力，构建高效的应急管理组织体系。为了应对灾害，在科层制基础上构建灾害管理体系较为普遍。但死板的规章制度、“命令—服从”的层级节制、非人格化决策、协调不畅的专业化和部门分工等缺陷，使得人们对科层制应急组织体系的效能产生了深深的怀疑。有学者指出，我国科层制应急组织应该被也必然会被合作制应急组织所取代。但单纯的合作制应急组织形式能否取得最大化的应急管理效率仍令人怀疑，应急组织模式仍需新的演进方向。

科层化的中国应急组织体系

“科层制”（Bureaucracy）在不同学科中有多种多样的解释。在韦伯看来，科层制是一种理想类型的组织结构形态及行为模式，它不是指一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制。为此，韦伯赋予了科层制一些基本特征：明确的权威等级、基于分工基础上的专业化、严密的规章制度、非人格化的决策和量才用人。

按照韦伯对科层制的定义，我国目前的应急组织具有明显的科层化特征，主要表现在参与主体以各级政府机构及其职能部门为核心、严密的科层化规章制度、“分类管理、分级负责”的内部分工、管理权力依附于职位、以专职的管理人员为主导，等等。

当然，目前我国科层化应急组织与韦伯意义上的科层制应急组织有一定的差别，主要体现在两个方面。其一，在科层制应急组织中，管理者必须按照严格的等级和严密的成文制度，遵循“命令—服从”的活动原则。但是，我国目前的应急组织体系采取了“条块结合”的模式。在“条条管理”方面，各级政府都建立了与政府级别相对应的、向行政首长负责的应急管理办公室，综合领导和协调辖区内的应急管理工作。在“块块管理”方面，各行政辖区按照突发事件的类别，分别规定了相应的牵头部门。其二，尽管只是一种理想，但韦伯还是赋予科层制严密的“无缝隙”特征，集中体现在严格的“命令—服从”、不存在部门利益、权力的体制化等。而我国的应急组织并没有与科层制的“无缝隙”实现完整的对接。一方面，受制于责、权、利的影响，我国的应急管理部门分割、“多龙治水”等现象明显，从而使下级必须服从上级的典型科层制在具体运行上出现了很大的偏差。另一方面，各个部门在应急组织体系中都有着隐性独立的利益和决策权力，在突发事件应对中，上下级之间和部门之间在权力和责任上开展激烈的博弈。所有这些，都偏离了原态化的科层制应急组织的基本运行轨道。

尽管我国目前的应急组织与韦伯理想型的科层制应急组织有一定差别，但科层制的缺陷也在科层化的中国应急组织体系中有所表现。其一，非人格化的决策往往不是基于受灾主体的实际需求而提供相应的救助，它不考虑“成本—收益”核算，当不可预测的灾难不断产生时，新的组织不断的被创造出来，从而导致科层的膨胀和管理成本陡增。其二，在科层制应急组织中，信息单线条的在各级官僚机构内流动，被动地按照“传送—反馈”的路径传播，因此，获得信息的成本高昂，时滞效应极为明显。其三，“命令—服从”的权利等级阻碍了成员自主性的发挥，使组织内充斥着大量的“组织人”和“规则专家”，很容易导致官僚机构行为专断。其四，科层制应急组织在建立之后，有很强的制度依赖性，很难根据实际需要接纳新的成员、接受新的管理措施。于是，在刚性的体制分工和职位权责限制下，应急管理中的联动效应很难实现。

合作制应急组织理论的挑战

科层制应急组织的上述缺陷使很多学者对这种普遍存在的应急管理组织模式产生了深深的怀疑，并促使他们逐步探讨其他形式的应急组织模式。其中，合作制应急组织理论很具挑战性，该理论认为，20世纪后期以来，应急组织时常会在灾难爆发时陷入危机，这是由于科层制应急组织不能适应后工业化条件下的应急要求，因此，需要用一种新型的合作制应急组织替代在工业社会表现最为成功的科层制应急组织，而合作制应急组织模式不仅仅是对科层制应急组织的完善和拾遗补缺，而是对它的全面超越与整合。

第一，“自组织学习”的合作制应急组织要比建立在有限认知和法律规范之上的科层制组织更能有效应对各类灾难。合作制应急组织理论认为，合作制应急组织成员具有很强的“自组织学习”能力，能够让应急组织中个体成员经常以群集的方式稳定而有序的运动。当非常规性的灾害发生时，即使成员的认知并不能准确地把握灾害的发展趋势，但基于信任、共同的安全需求以及成员之间的能力共享和知识互补，能够实现躲避和逃离灾害的“群飞”。

第二，在合作制应急组织中，成员的自主性获得了组织整体上的灵活性，能够有效地预防危机因素的出现。即使出现了危机因素，也能够有效地加以化解并及时地发现和应对。

第三，合作制应急组织更具信息优势。在科层制应急组织中，信息采集只能依靠自身有限的力量，很难保证信息的完整性、高质量和理性决策。而在合作制应急组织中，信息的采集者一般是处于事件现场的人员，他们能够最大程度上保证信息的真实性、可靠性。并且，合作制中的成员是以地缘、专业技能、合作意识等社会属性为纽带而组成的多样化集群，信息在他们之间的传递基本上不经过中间渠道，能够有效避免“小道消息”的传播和预防恶意散播虚假信息。

第四，合作制应急组织的“信任”取代了科层制应急组织的“权威”，使组织更具抵御灾难的韧性和能力。因为在合作制中，成员之间有共同的安全需求，他们彼此熟悉和信任，能够实现能力互补和知识共享，而这些都能够增强合作制应急组织抗灾能力和韧性。

总之，在合作制应急组织理论下，科层制的应急管理是典型的被动反应型传统灾害应急管理模式，与此相反，合作制组织更注重于灾前的预防与化解，而不是在灾难造成巨大损失后才显示出力挽狂澜的力量。

合作制应急管理体制的合宜性及其困境

客观地说，合作制应急组织理论的挑战和批评在很多方面是中肯的，对于改革我国应急管理体制和提高应急组织效能具有重要现实意义。其一，我国科层化的突发事件应急指挥机构仅仅在县级以上政府部门设置，这些机构对突发事件的信息采集、监测预警等很难直接辐射到基层社区。如果在基层社区和政府应急指挥机构之间推行合作制，积极引导和推动社区和个人之间建立互利互信的合作组织，不仅有利于政府掌握真实的底层信息，把握事态的发展趋势，还有利于降低政府的应急管理成本。其二，我国科层化的应急管理是一种典型的“任务导向型”管理模式，受既定的规章制度的约束，这种管理模式一般很难根据突发事件的具体情况对规则做出适应性的调整。与此相反，合作制应急管理是一种“需求导向型”管理模式，其前提就是因为合作制成员共同的安全需求。其三，单一的政府应急资源无法有效满足应对灾害的实际需求是我国应急管理的一大特征，世界上许多发达国家都建立了有效的灾害社会动员机制，充分发挥了社区组织、民间慈善团体和志愿者在灾害防御、救助和赈灾方面的积极作用。其四，部门之间的合作机制缺乏，条块分割和严重的部门主义是我国应急管理体制的又一通病。而要改变这一现状，在各级政府及其职能部门之间推行制度化的合作机制是必不可少的。

尽管以合作制应急组织取代科层制应急组织有很大的合宜性，但在我国推行单纯的合作制应急组织时所面临的困境又是明显的。第一，突发事件的公共性、不确定性、扩散性和大范围的破坏性是常态化的，而突发事件的这些特征往往超出了合作组织的应对能力。第二，合作制应急组织的有效边界制约了应对突发事件能力的扩展。第三，合作制应急组织在很大程度上是建基于信任、和谐、互助、社区认同等非正规约束的合约基础之上的。然而，这些极具弹性的非正规合约很难保证社区成员之间坚定的遵守，在合作认同文化淡薄和缺失的社区中，这一问题会显得更为凸显。第四，自组织学习过程带来的“群飞行为”效果（在互利互助的基础上从灾难中集体逃离）是坚持合作制应急管理组织体系优越性的一个重要推理依据。然而，在大型灾难降临之后，“熟人社区”中的成员在自身安全都无法确保的危机情境下，很难进行有效的相互救援和实现“群飞效应”。

当然，合作制应急组织理念虽没有排斥和否定在各级政府及其职能机构、有共同利害关系的国家之间推行合作应对突发事件的可能性，但单纯的合作制应急组织仍然不能实现中观上的和宏观上的合作效率。其一，各级政府及其职能机构是我国科层制行政制度的产物，抛开科层制行政而单纯在各级政府部门中推行突发事件的合作应对是不现实的。其二，合作制应急组织理念的利益一致和成员之间的非竞争性假设是不成立的。其三，合作制应急组织的非正式合约的“软约束”效率是低下的。合作制应急组织的立身之本在于成员之间基于信任基础上的非正式合约，而这些软约束在成员不履行合约的时候显得无能为力。

因此，单纯的合作制应急组织理念显然无力解决“如果社区成员都受困于灾难之中”或者“我不合作你怎么办”这样的简单困境，用单纯的合作制应急组织取代科层制应急组织是不现实的。

突破科层制与合作制

与单纯推崇合作制应急组织理念一样，全面否定科层制应急组织也是错误的，因为我们并没有全面认识到科层制应急组织的优势。事实上，科层制具有严密性、合理性、稳定性和适用性，这些特点决定了科层制应急组织能够最大限度地集中各种资源，对突发事件做出有效的应对。

客观而言，我国目前应急管理制度的弊端并不是因为我们实施了基于科层制的刚性的应急管理组织体系，相反，不完备科层制的应急管理组织体系在很大程度上制约了应急管理效率的提升。一个典型的例子就是在我们面对突发事件的过程中，部门主义、多头参与和缺乏一个自上而下的“无缝隙”的组织体系，使我们的应急管理不能取得预期的效果。而这些缺陷恰恰是我们没有真正贯彻科层制应急管理制度的结果。在应急管理中，科层制所具有的处理大规模复杂的行政管理任务的独特能力，不管是以前，还是现在，甚至在将来都不可或缺，如果没有科层制，大规模的集中行政就很难得到维持。正是这种优势，使得科层制应急组织形式不能被另一种应急组织形式简单地替代。

在目前我国的应急管理组织体系中，由政府召集成立的各种“应急专家小组”“应急管理顾问团”“应急预案专家委员会”等一直存在着，这些应急专家委员会主要由各级政府部门牵头成立的，是科层制政府应急制度的衍生品，在应急管理中的作用经常性地被边缘化，难以在“缝隙区域”发挥黏合效应。事实上，要建立“无缝隙”的突发事件应对体系，全面整合各种应急资源，充分发挥“委员会制”的优势，使各类“专家小组”真正融入到应急组织体系中，是一个不错的选择。

突发事件的突然性、紧迫性和高度不确定性，决定了决策者需要在极为有限的时间压力下进行关键性决策和应对，通常，这种决策活动又往往是非程序化的。但与之相比，委员会是由若干具有平等决策权的委员组成的决策咨询组织，需要按照协商一致的原则对关键事项进行决策或指导。尽管委员会制具有集思广益、避免权力过于集中、加强沟通等特定优势，但委员会制一般被认为效率较低的，尤其不适合于应急管理活动。一方面，应急管理面向的是公共层面的生命、财产与生存环境的安全保障，在价值目标上具有单一性，然而，委员会的成员通常代表不同的利益集团，为了得到协商一致的结果，容易形成妥协和折中，出现价值目标的分化。另一方面，要征得各个委员的意见，实现协商一致，往往需要耗费较长的时间，这与应急管理极为有限的时间约束的要求是不匹配的。并且，委员会是一种集体负责制，而“集体负责”通常意味着“大家都不负责”，这样会造成不负责任的决策出现。

事实上，一般被认为效率较低的委员会制却能在应急管理活动中发挥重大作用，实现最大化的效率。因为与其他组织形式相比，应急管理委员会具有诸多优势。其一，在应急管理组织体系中，委员会并不是根据已有的程序来完成标准化的工作，委员会并不受科层制刚性体制的束缚。其二，在专业知识和经验指导下，委员会具有丰富的灾害应对经验，这种经验一方面可以避免基层专业知识的不足，也可以避免政府科层制应急组织因信息的失真而做出的误判。其三，委员会的活动范围是基层社区和政府机构之间的中间层，它可以起到“上情下达”和“下情上报”的作用，这样就使合作制应急组织和科层制应急组织有效地结合起来。

当然，耗费的时间成本高的确是委员会制不适合应急管理时间约束的基本所在，中国的应急管理体制也不能建立在单一的委员会制之上，而是要与科层制与合作制进行有效的融合。

既然单纯的科层制、合作制与委员会制应急管理体制都存在诸多弊端，但各自又在提高整个社会的应急管理水平中具有特定的优势，那么，使三者相互融合就具有了重要的理论意义和实践价值。具体来说，第一，在基层社区和自愿者组织中推行合作制为主导的应急组织形式，不仅可以发挥社区“熟人社会”的优势和自愿者参与灾害应对的积极性，而且有助于减少社会整体的灾害应对成本，在政府应急力量不能及时达到的情况下，能够使受灾人群在合作互助下实现“群飞”。第二，在县级行政区域以上要继续实行科层化的应急管理组织形式，并以更为有效的制度保障使科层制应急组织发挥更大的作用，当灾害超出基层应对能力的时候，可以使社区中的受灾民众有机会获得强大的外部救援，提高整体的灾害应对水平。第三，在基层和县级以上政府之间的中间区域、各级政府及其职能部门之间的衔接区域，真正引入“应急专家小组”“应急管理顾问团”等委员会体制，发挥它们在应急管理中的积极效应。

当然，应急管理专家委员会要发挥上述作用，必须具备独立的行为决策和法定的行为权利这两个基本要素。为此，必须扭转专家委员会在应急组织体系中的边缘化，摆脱政府的行政干预以及与政府的隶属关系，赋予应急管理专家委员会法定的行为权利。事实上，这也是我国灾害应对法需要进一步完善的一个方向。

【作者系西北农林科技大学人文社会发展学院副教授；摘自《华南理工大学学报 》（社会科学版 ）2016年第1期】