农民工市民化成本估算与分担机制

孙正林，佐 赫

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)



社会学研究

农民工市民化成本估算与分担机制

孙正林，佐 赫

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

农民工是我国工业化和城镇化过程中涌现出的新型劳动力群体，解决农民工市民化问题的关键在于如何处理和分配其转型所需要的巨额社会成本。因此，可以根据农民工市民化成本的特征以及对以往研究成果的梳理，结合实地调查，选择黑龙江省为样本地区，提出农民工市民化成本测算的基本思路和方法，并估算得出黑龙江省农民工市民化成本区间，进一步得出农民工市民化的成本分担机制，为城镇化有序推进提供科学依据。

农民工；农民工市民化；成本分担机制

一、 引言

农民工是指户籍在农村，主要在城镇从事非农产业的劳动人口，即那些脱离或半脱离了农民的职业属性却仍然摆脱不了农民的身份属性，处在当前社会转型时期的特殊社会群体。农民工群体是连接城市与乡村的重要纽带，是农村剩余劳动力转移的主要组成部分，也是推动城镇化发展的重要力量。农民工市民化是中央提出的十三五规划中新型城镇化工作的重点和难点，我国从2000年实施城镇化战略以来，尽管城市常住人口比率不断飞速攀升，但户籍人口城镇化比率增速迟缓。2013年国家统计局公布的数据显示，我国城镇化率为53.7%，同年清华大学的全国城镇化入户调查显示我国的非农业人口比例占全国人口总数的27.6%，两种统计口径之间的巨大差异所揭示的深层意义不仅是当前我国城镇化进程中的“伪市民化”状态，更进一步揭示了在户籍制度下，城镇居民群体与农民工群体之间的身份、权利和地位的差异，以及要弥合这些差距所需要的巨大的经济和社会成本。在中央政府已明确提出推进以“人”为工作重点的新型城镇化建设方针、推进“三个一亿人”计划的大背景下，对农民工市民化成本的有效测算，以及制定其成本分担机制将具有重要的理论和现实意义。

纵观当前关于农民工市民化成本测算的研究多是从农民工和市民二者的社会属性出发，通过计算二者之间的社会属性差异，得出所要支付的经济成本。其中，2011年经国务院发展研究中心课题组计算得出需要由政府承担支出的农民工市民化边际成本为每人8万元。[1]2013年中国社科院在其发布的《城市蓝皮书》中提及了我国东、中、西部各地区的农业人口转移市民化问题，并对其人均公共成本进行了核算，得出东、中、西部地区分别17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。屈小博、程杰(2013)测算出未来20年，在城镇化水平达到70%的情况下，假定物价基础以2010年为基期不变的情况下，全国户籍改革成本2030年的静态价值是7.3万亿元，约为全国财政累计用于与民生密切相关支出的10.7%，而其静态价值仅为动态价值的四分之一左右。[2]总结来看，已有研究成果表明长期以来我国实行的户籍制度割裂了城市居民和农村居民之间的国民待遇，在城镇化发展的今天，大量的农民工群体要实现市民化，政府需要支付巨额资金，国家和地方财政将面临巨大的压力，在这一点上，学术界普遍达成共识。而关于如何分担农民工市民化的巨大成本，杜海峰、顾东东等(2015)认为，政府是农民工市民化的主要推动者而非成本的最大承担者，农民工、企业和政府将共同承担农民工市民化的成本。[3]而李长生、李学坤等(2015)则认为政府应该在农民市民化成本的多元分担机制中起主体作用，跟地方发展快慢直接密切相关联的水、电、道路等公共物品的投入，附加文化、体育、环境、卫生事业等城市基础设施所需的成本理应被地方政府一力承担。[4]之所以会产生这样的分歧，主要是由于目前关于农民工市民化成本的争论，理论界甚至是城市管理部门对此的认知偏差普遍存在，偏差主要包括出资主体、价值来源、支付时间，以及受益对象、受益范围和受益时间等方面，这些偏差的理清将有助于加快农民工市民化的进程。本文以黑龙江省为例进行简要的测算，通过把握黑龙江省农民工市民化的特点和实际情况，结合前人的研究成果，引出农民工市民化成本分担机制。而之所以选择黑龙江省为例，首先考虑的是数据的可得性；其次是黑龙江省作为我国的重点商品粮生产基地和老牌工业基地，其农民工市民化有着特殊的意义且具备一定的代表性。

二、 农民工市民化成本特点及其测算思路

(一) 黑龙江省农民工市民化成本的特点

通过对黑龙江省主要城市(包括哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、牡丹江)及其周边小城镇的问卷及走访调查，结合黑龙江省经济统计年鉴历年的面板数据，总结黑龙江省农民工市民化成本的主要特点如下：

1.农民工个人所承担成本中住房成本占比最高。黑龙江省主要城市地区目前房价在国内处于二三线城市水平，但是相较于本地农民工的收入而言，还是显得房价过高，通过问卷得知，房价因素是主要制约农民工留在城市的因素，而且其确实在市民化总成本中占比最高，达到39%。

2.存在短期成本和长期成本。从短期来看，最主要制约农民工市民化的成本因素为住房成本，其压力主要来自城市新增农民工。而从长期来看，社会保障成本将随着农民工存量的不断增加而加大，而且从黑龙江省的农民工流动习惯和年龄结构来看，近年来一线城市大量农民工回流现象已经显露端倪，这部分农民工大部分已接近或者达到社保领取年龄，而其缴纳却是在其他一线城市完成，这无疑更进一步加大了黑龙江省的农民工市民化成本压力。

3.实际成本低于理论成本。由于黑龙江省发展水平处于全国中下游水平，故当前其农村居民生活水平与城市居民生活水平之间差距并没有像其他一线城市那么明显。而且，黑龙江省主要城市单位土地内人口承载率远达不到我国一些经济发达地区，所以其基础设施投资和城市规划是存在一定的缓冲空间的。另外，对于原有的城市农民工存量其市民化并不是从零开始，当地政府在近些年的公共服务中部分满足了这些农民工存量的需求，因此实际城市基础设施建设成本比理论上计算的成本要小些。

(二) 农民工市民化成本的测算思路

本文农民工市民化的测算思路主要是从有效弥合当前农民工与市民之间基本公共服务差异入手，其中关于基本公共服务的指标主要借鉴了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的分类，结合本文的研究对象，具体包括社会保障、城市生活、住房、城市基础设施建设四个领域。

同时需要注意到的是，当前测算农民工市民化成本的主流计算方法均是以考察样本地区单位数量农民工转化为市民后，为了弥合二者之间的各项社会公共服务差距所要支付的成本，再结合农民工流动数据和该地区政府拟完成的农民工市民化任务人数计算总成本。这种计算方法的好处在于可以很好地解决不同省份地区之间存在的社会公共服务水平的差异和不同，而计算整个地区内农民工市民化的总成本和平均成本，可以变相的抵消上述差异，在一个完整的行政区划范围内得出一个大概的成本测算结果，有利于政府制定相应的制度安排。可是这种算法的局限在于农民工市民化的过程是一个弹性的过程，存在着不确定性，而且这种方法忽视了农民工市民化中的存量和增量之间的关系，所以有效的农民工市民化成本估算应是一个区间值，在区间内分别存在最小成本和最大成本，这样的成本区间对相关的政策制定和实施也更加灵活。在具体的实际操作中，落入这个区间之内的成本，都可以认为在可接受的范围之内。

其中，最小成本应该是本地区当前农民工存量所享受到的公共服务水平，即这是今后最低的农民工市民化边际成本，其理论意义在于维持这个成本起码可以保证现状，即新增加的农民工增量起码不会抵消原来城市中农民工存量的公共服务水平。计算表达式1：最低成本=基本公共服务支出增量/城镇人口增量，即农民工市民化的最小成本可以根据相关年份的人口变化情况和基本公共服务支出增长情况做一个比较性测算，以黑龙江省最近几年为例，以2011—2014年的样本数据加权平均数为基础，未来新增农民工市民化成本投入至少满足这个平均数才不至于导致农民工市民化的倒退。

而最大成本则代表的是一个新增的农民工转化为市民其享受公共服务的水平，这与通常意义的农民工市民化成本概念类似，一个完全的农村居民转化为城市居民的社会成本代表着农民工市民化所要支付的最大边际成本。计算表达式2：最高成本=社会保障成本+城市生活成本+住房成本+基础设施成本，即将各项农民工进入城市所应享受的公共服务加总求和。

需要承认的是，本文关于农民工市民化成本的测算思路会存在一定的误差。误差主要来自三个方面：首先，无法确定城镇新增人口中农民工的具体比例，只能将城镇全部新增人口完全等同于全部是农民工；其次，不同年龄、不同教育水平下的农民工群体其住房、教育等“半公共性服务”需求会存在差异，本研究将忽略这部分差异退而求其平均值；最后，农民工市民化成本还隐含着一些非经济因素成本和无形的社会成本，如心理成本等，在本研究中也一并忽略。上述误差的存在既有研究数据可获得性的限制也有当前学科上的限制，误差对本研究结果的影响尚在可接受的范围之内。

三、 农民工市民化成本估算

(一)农民工市民化最小成本估算

黑龙江省2011—2014年基本公共服务财政支出增量情况如表1所示，从总体来看，黑龙江省各项公共服务支出都保持增加态势，其中2012年黑龙江省住房保障支出提升较快，之后又有所回落。

表1 黑龙江省2011—2014年基本公共服务财政支出增量(亿元)

数据来源：《黑龙江统计年鉴2015》

表2给出了黑龙江省2011—2014年城镇人口增量、基本公共支出增量，黑龙江省城镇人口始终表现出缓慢增长的趋势，而与之相对应的基本公共服务财政投入的增量呈现出一定的波动情况，2012年支出增加较快，其后趋于平稳。黑龙江省城镇人口2011—2014年的平均增量为19.10万人，基本公共服务支出增量为104.56亿元，根据表达式1，可以得出黑龙江省农民工市民化的最小成本为：104.56亿元/19.10万人=54 743.5元/人。

表2 黑龙江省2011—2014年城镇人口增量、基本公共支出增量

数据来源：《黑龙江统计年鉴2015》

按照黑龙江省出台的《黑龙江省城镇化“十二五”规划》中的任务目标，到2015年全省完成60%的城镇化率，这意味着每年将有20万左右的农民工进入城市，所要付出的最低城镇化成本将达到每年109.49亿元。

(二)农民工市民化最大成本估算

最大成本包括社会保障成本、城市生活成本、住房成本和基础设施建设成本。

1.社会保障成本。社会保障成本是指农民工脱离土地进入城市后，其在各类社会保险方面所需投入的最低资金。当前我国城镇居民社保体系中，政府需要承担居民最低的各项基本生活保障，农民工进城后理应纳入到这个体系中来。其成本估算指标本文主要考察了三个方面，包括基本医疗保险、社会养老保险和最低生活保障。其本质意义在于农民工市民化后意味着其脱离了原来的以土地为保障的生产、生活环境，而进入到竞争相对更为激烈的城市环境，这种转化的过程本身是社会风险的增加并具有较强的社会外部性。其中，2012年黑龙江省实现全省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，城镇居民基本医疗保险政府补助标准提高到年人均240元。而根据黑龙江省现行的城镇居民社会养老保险和最低生活保障制度，其每月分别为55元和370元。综上，黑龙江省农民工市民化年人均社会保障成本约5 340元。

2.城市生活成本。城市生活成本主要是指农民工进城后的城市生活消费支出增加的成本，包括农民工衣、食、行等基本消费支出，由于住房成本较大，故本文另行计算。该成本主要是衡量农民工与城市居民之间的消费差距水平。可以通过指标量化来计算农民工所在城市的年人均生活成本。具体算法为城市居民消费人均支出减去农村居民消费人均支出。由于《黑龙江统计年鉴》关于城市居民人均纯收入只统计到2012年，故本文采用之前数据估算法得出2014年农民工市民化城市生活成本。2012年，黑龙江省城市居民人均消费支出为12 983.6元，农村居民人均消费支出为5 718.0元，农村比城市低7 265.6元。经估算得知2014年农民工市民化城市生活成本为7 879.78元。

3.住房成本。住房成本是指满足农民工进城后的居住需求所要支付的最低成本。由于城市住房价格较高，大部分农民工进城后首先选择租住房屋，待条件允许后再根据自身情况购买房屋居住，这导致了衡量农民工的住房成本极为困难。以租房市场的平均价格来衡量农民工住房成本是不合适的，去除其市场波动性不谈，农民工市民化的最终状态还是要定居在城市，拥有一套住房是符合我国的文化传统而且也符合人情的。而以商品房的市场价格来衡量农民工市民化住房成本也有问题，本文测算住房成本直接以保障性住房成本代替，因为农民工收入水平较低，符合为城市低收入者提供一定比例的保障性住房的条件，也满足本文对农民工增量的假设。所以本文测算的农民工住房成本等同于城市廉租房、经济适用房的平均建设成本，而非商品房的市场平均价格。其计算表达式3：农民工人均住房成本=城市人均居住面积*单位面积住房造价。

2013年黑龙江省人均住房面积为30平方米，略低于全国住房城乡建设部2012年公布的32.7平方米，而保障性住房单位面积成本造价通过询问相关专业人士和估算，黑龙江地区约为每平方米1 300元。因此黑龙江农民工市民化住房人均总成本按表达式3计算可得30×1 300为39 000元。如考虑贷款方式为首付30%，贷款年限为20年计算，农民工人均住房成本当年为：39 000*30%+39 000*70%/20=11 700+1 365=13 065元，之后每年支付1 365元。

4.基础设施建设成本。城市基础设施成本属于城市公共物品建设，城镇化过程中城市规模扩张、城市人口增加，相应的政府对于交通、水电、环境保护等市政建设投资势必增加。由于此类设施往往是一次性投资并辅以每年适当的维护费用，不可能按照实际的农民工转入量测算，所以往往具体的操作过程都是计划性投资，是根据城市规划而制定的。2006年住建部曾经做过相关估算，按照其所公布的数据，单位城镇人口需市政匹配的配套基础设施投资为：中小型城市为2—3万元，大型城市约为6万元，而特大城市则需要投入10万元左右，全国平均水平约为5.3万元。按照黑龙江固定资产投资同比增长系数，以2006 为基期，2014年同比增长112%。按此计算2014年农民工市民化的基础设施建设成本为5.9万元。

综上，黑龙江省农民工市民化最大单位成本为5 340+7 879.78+13 065+59 360=85 644.78元，结合《黑龙江省城镇化“十二五”规划》中的任务目标，其中基础设施和住房成本为一次性支付，社会保障和城市生活为每年支付，两年综合加总40万人共需要支付371.75亿元。

四、 农民工市民化成本分担机制

(一) 农民工市民化成本分担的原则

1.农民工市民化成本源于农民工自身的劳动创造。在制定农民工市民化成本分担机制时，需要认清的是农民工市民化的成本归根结底来源于农民工自身的劳动价值。不能只把农民工群体看成是城市公共服务体系的受惠者，城镇化进程中产生的红利部分是农民工群体进城参与国民社会分工的结果。在考虑农民工市民化成本分担机制之前，首先需要明确农民工进城务工同工同酬问题，要在国民收入初次分配上取消对农民工群体的歧视，提高农民工在城市务工的收入水平，将实惠更直接的发放到农民工手中。

2.农民工市民化成本支付是一个长期分散的过程。通过观察农民工市民化成本中诸如住房成本和社会保障成本的结构，不难发现它们的支出在时间上都是分散的，而且是长期的，不可能在年内一次性集中支付。其中住房成本看似庞大，但是据国家统计局公布数据，我国仅2015年前三季度新开工的商品房住宅就有逾7.9亿平方米，同时有超过48亿平方米的住宅正在施工，竣工的商品房面积为3.7亿平方米。这些数据表明保守估计将有约60亿平方米的住宅在未来的十几年内涌入城市住房市场。这意味着我国待售住房在人均居住面积30平方米的条件下，还可满足2亿人的居住需求。[5]大量的商品房建设，不仅意味着城市的承载能力可以保证农民工的市民化居住问题，同时政府所获得的巨额的土地收入回报，变相也减轻了城市基础设施建设成本压力。而且目前农民工的代际交替也十分明显，早期第一代农民工已开始面临退休养老问题。而当前农民工群体中的主要组成部分——新生代农民工的可工作年限还比较漫长，他们的市民化意愿更高，而且将他们纳入城镇养老保障体系也是对当前城镇居民养老金支付压力的一种缓解，增强城镇职工养老保险费支付能力。

3.农民工市民化成本支付是一个跨地域的过程。一线城市如北、上、广、深等地农民工市民化的边际成本是惊人的，在类似的地区不太可能实现外来农民工的全部市民化，随着我国高铁等交通手段越来越发达，未来农民工在一线城市工作，在二三线城市定居的模式较为现实。而且随着第一代农民工的退休，农民工返乡问题已经显露出来。中央政府需要构建一套合理的转移支付体制，对一些二三线城市进行补贴，用以弥补其青壮劳动力外流而老弱劳动力回流的社会保障损失。而对一线城市要严格控制市民化成本，避免社会资源高度集中，否则一线城市的农民工市民化成本只会越来越高，而二三线城市人才不断外流，还要承载人口老龄化的社会抚养压力。

(二) 农民工市民化成本分担机制

1.政府为主要的成本承担者和推动者。在农民工市民化成本分担机制中，各级政府应明确各自的财权和事权。针对农民工市民化的各项成本分类及各自的特点，中央政府应从制度层面入手，为农民工市民化扫清制度障碍，将原有户籍制度背后农民工与城市居民之间的社会福利差异打破，使农民工能够平等地享受包括社会保障、教育、医疗、保障住房等城市居民社会福利，推动农民工身份向市民转换；而地方政府作为具体的推进农民工市民化行为主体，一方面要配合中央政府的相关制度设计规划，另一方面还要根据自身经济发展水平，结合辖区内农民工群体的生产、生活特点，有针对地建立适合本地区的农民工市民化制度，并以农民工流入地政府为主，农民工输出地为辅，由中央统筹协调社会资源，构建多层次的农民工市民化成本分担体系。

2.农民工参与成本分摊。农民工市民化从本质上是由政府推动的，发挥农民自身主观能动性的城镇化进程。农民工在市民化过程中既是受益者，也是成本分摊主体之一。政府在保证农民进城后的最低生产和生活需求后，农民势必会追求更高质量地融入城市，例如更多的人均居住面积，更高的消费观念等，以及为提高自身能力(包括劳动技能等)承担相应的支出份额。

3.企业应主动承担农民工市民化成本。企业在雇佣相对廉价的农民工劳动力，享受“人口红利”的同时，有责任为农民工市民化承担一部分成本。用工企业应为农民工缴纳养老、医疗、失业等相应的社会保障费用，同时对有条件的个人应提供其再教育和劳动技能培训等人力资本投资。企业应该依法履行劳动合同，保障农民工的劳动所得等合法权益，严格按照国家与行业的有关标准及要求提供必要的劳动保护条件和职业病防治措施，改善工作环境，重视人力资本投资，实现同工同酬。同时，应鼓励企业为员工建设宿舍公寓，建立农民工住房公积金。

[1] 国务院发展研究中心课题组. 农民工市民化的成本测算[DB/OL]. 国务院发展研究中心信息网，2011-05-23.

[2] 屈小博，程杰.地区差异、城镇化推进与户籍改革成本的关联度[J].改革，2013，(3)：37-44.

[3] 杜海峰，顾东东，杜巍. 农民工市民化成本测算模型的改进及应用[J].当代经济科学，2015，(2)：1-10.

[4] 李长生，李学坤 ，戴波，等.云南省农民工市民化成本测算及分担机制研究[J].云南农业大学学报(社会科学)，2015,(6)：1-7.

[5] 孙永正. “农民工市民化”成本与收益的辨析[J].经济问题，2016,(3)：86-90.

〔责任编辑：巨慧慧〕

2016-07-28

孙正林(1965-) ，男，黑龙江尚志人，教授，博士研究生导师，博士，从事农业经济研究。

F323.6

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1000-8284(2016)10-0142-05