粮食安全观视阈下粮食主产区利益补偿新思路

陈 江

(四川大学 经济学院， 成都 610065)



经济学研究

粮食安全观视阈下粮食主产区利益补偿新思路

陈 江

(四川大学 经济学院， 成都 610065)

我国政府对农业进行补贴，粮食补贴政策对于提高农民种粮积极性、促进粮食生产发展、增加农民收入和保障国家粮食安全起到了积极作用。但现行补贴政策存在目标与现实不完全一致的明显缺陷，从而带来了实际操作中的一系列问题。在构建我国的综合粮食直补体系的基础上，建立粮食产区内生性补偿机制，做到“硬投入”与“软投入”并重，体制机制与市场机制相结合，构建适合我国农业特色、切实可行、相对合理的粮食补贴的综合体系。

粮食安全；粮食产区；粮食补贴制度；内生性补偿

粮食安全是保证每个人在任何时候都能获得安全、富有营养的食物，其核心是保障粮食供给。[1]在我国，粮食供应的主要来源是粮食主产区，这些地区具备自然禀赋好、地缘位置好、从事农业生产潜能好等优势，是我国粮食供应的主要来源和粮食生产的重要基地。粮食主产区曾对我国的粮食供求平衡、人民生活改善和粮食安全保障做过巨大贡献、起过决定性作用。但近年来，粮食主产区比较收益低，“农业比较收益是关于农民收入提高和农业现代化的一个基础性问题”[2]，因此，从粮食安全保障的高度出发，国家必须重视粮食主产区的利益补偿问题，改革现行粮食补贴制度。建立健全农业支持保护体系，不断增强其粮食生产能力；加大产区农业科研投入，提高农业科技水平，增强农业产出水平和产品附加值，确保国家粮食安全；提升劳动力科学素养，增加农民收入。[3]

一、现行粮食主产区补偿政策综述

国内学者对粮食补贴的广泛研究是在2004年国家实行粮食直补政策后进行的，主要体现在以下几个方面：

一是良种补贴政策研究：张照新(2007)认为良种补贴在引导鼓励农民采用新技术和新品种、提高产量方面作用明显；郭丽芳(2005)通过对高邮市2004年水稻良种补贴的研究认为，良种补贴促进了该市粮食增产，农民增收；王姣(2007)对河南、山东良种补贴运用实证数学模型进行了分析，得出了良种补贴对农民收入影响较小的结论。二是对农机具购置补贴研究：李红(2008)认为农机购置补贴促进了农户减低成本，增加了相关产业的利润；李军政(2011)等认为湖南农机补贴政策的实施，对农机装备水平的提高和农业综合生产能力改善效果明显。三是对粮食直补和农资综合直补研究：梁世夫(2005)认为粮食直补对提高农户收入效果明显；邓小华(2004)、曹芳(2005)、孔玲(2006)他们认为粮食直补政策最直接最明显的政策效果就在于调动种粮农民的积极性，增加了粮食供给。[4]

二、粮食补贴体系构建与绩效

依据各地自然条件禀赋，国家将东北三省、河南等13个省份作为我国商品粮供给基地，这些地区，无论是粮食播种面积，还是产量都占到全国的2/3以上，具有日照充足、土地肥沃、水资源丰富、农业生产科技能力较强、农民粮食生产经验丰富等特征。粮食主产区的发展直接影响我国的农业发展和农村经济。因此，加强对产区利益补偿问题的研究，提高产区利益补偿的科学化水平，对产区农业生产条件的改善和综合产出能力的提升具有极大的作用。

1.我国农业补贴制度体系的形成。长期以来，我国政府十分重视粮食主产区的粮食生产，采取了多种形式补贴的扶持政策，补贴政策因不同的历史阶段采取了不同的方法。农业补贴制度的形成过程经历了三个关键时期：一是推动良种推广和普及，自2002年率先在东北实行粮食补贴；二是为了提高农民种粮积极性、增加农民收入，自2004年开始实施粮食直接补贴政策；三是实行农机购置补贴，自2006年起我国农业补贴制度的框架体系基本形成。[5]补贴制度发展历经三个阶段：第一阶段，推进了提高粮食统购价、合同订购、保证收购粮后的粮价放开等政策；第二阶段，建立起粮食储备补贴实现机制、收储补贴风险基金，使收贮粮食的补贴资金来源有了保障，提升了收贮数量与质量；第三阶段，由国家财政对粮产大县给予资金奖励，确立新的、科学的、以粮食产量为基础的补偿制度。

2.形式多样的农业补偿政策的实施。一是采用最低收购价支持政策。从2004年到2013年，我国粮食生产连续10年丰收，到2014年粮食总产量达到6亿吨，较2012年增长2.1%，2012年增长5.4%。最低收购价政策执行范围仅限于主产区，包括5个小麦主产省，7个稻谷主产省。由于粮食需求弹性小，粮食增产，供给增加，需求不变，价格会大幅度下降。连续10年粮食丰收导致了粮食的相对过剩，卖粮难的现象不可避免地损伤农民种粮的积极性。为保护农民利益，防止“谷贱伤农”，国家采取了最低收购价政策，就是由国家确定一个粮食最低价标准，当粮食价格上涨高于标准价时由市场供求定价，当粮食价格下跌低于标准价格时由政府指定粮食单位按最低价标准收购。实行最低收购价取得了积极效果：促进了粮食生产的稳步发展；保护了粮食产区农民种粮的积极性；增加了增幅的调控能力；增加了农民的收入。二是多管齐下，确保惠农的各种补贴政策。从2002年开始，国家取消农业税，采取对农产品实行补贴政策，对农业生产起到了促进作用。主要的补贴政策有：直接的粮食生产综合能力提高补贴，此项政策从2006年开始执行，中央财政当年直接补贴额度达到120亿元，2007年补贴资金276亿元，比上年增长130%，2008年直接补贴482亿元，后又在此基础上新增156亿元；间接的农田和耕地保护补贴及粮食进出口补贴、农产品市场收购价格保护、良种补贴、库存保障等多种形式对农业生产进行补贴。

表1 2002年—2011年我国良种补贴金额(单位：亿元、亿亩)

资料来源：财政部公布的数据和2005年—2010年中国粮食发展报告

通过对农民使用良种补贴，农民采用良种及其栽培技术的积极性得到了提高，减少农业科研资源和农业科研成果闲置，在很大程度上对整体农业布局优化起到了推动作用，对粮食产品质量提升起到了促进作用，对良种推广普及起到了促进作用，对粮食产量提高起到了保障作用。三是农机购置补贴、农机报废更新补贴试点政策等。农机具购置补贴，是国家给予直接从事农业生产的农民、农机专业户和农机作业服务组织以及农场职工在更新或新购大型农机具方面的部分专项补贴。[5]其目的是在推动农业生产的技术装备更新、提高农业生产效率、降低农业生产成本，加快农业现代化的进程。农机补贴按补贴对象分为两种：一种是种粮农民在购置农机时给予直接补贴；另一种是在农业生产作业过程中给予补贴。

表2 2003年—2010年农机补贴情况(单位：亿瓦特、亿元)

资料来源：中国统计年鉴(2003年—2010年)

目前国家在农机具补贴上，已在补贴范围和种类上有了很多的改进，从单一的农业生产用机械设备扩展到用于抗旱、排灌林业、牧业等涉农的机械设备购置补贴。农机购置补贴的实施取得了较好的效果：农业机械装备水平快速发展，农业生产机械化作业水平稳步提高；解放了农村劳动力，增加了农民收入；促进了农业机械社会化服务机制的完善；促进了农业工业的发展。

三、现行粮食主产区利益补偿反思

我国的农业补贴制度，经过多年的实践探索和不断完善，从单一粮食直补演进为以粮食、农资、农机具和良种等多种补贴方式，逐渐形成农业生产综合补贴体系，补贴制度也在不断健全完善。[6]这些补偿措施的实施，对农业生产发展、现代农业建设、农民收入增加、国家粮食安全保障都起到了重要作用。但就粮食主产区来说，仍然存在许多难以克服的问题。如农资价格上涨较快、农民生产成本增加等，这些不但影响种粮积极性，也有可能会传导到农产品价格，对产粮大县财政奖励也未能达到政策设计的初衷。2004年以来，国家逐年加大对产区的补贴，但与粮食主产区的财政资金巨大需求还有较大的差距；产区农业生产抵御自然灾害的能力较弱；适应现代化生产基础设施建设有待加强，设备设施亟待改善。

在粮食主产区，承包地简单化的平均主义分配方式阻碍了现代农业的发展和科技推广应用；劳动力弱质化，“二人转”农业、“老龄化农业”导致了农业主产区粮食种植成本高、收益低下，社会化服务发展滞后等问题。随着对农业补贴资金越来越多，要求粮食主产区投入的配套资金也就越来越多，造成粮食主产区的地方财政负担较重，地方经济社会可持续发展难度加大。

(一)我国粮食补贴制度定位本身缺点

1.粮食直贴政策目标分为直接目标和间接目标，目标定位不清晰。直接目标是增加农民收入，具有调动农民种粮积极性的作用；间接目标是确保粮食安全，能促进直接目标的完成。由此而言，这种直接给予农民的补贴，有利于农民发挥作为市场主体的作用，更加能调动他们的种粮积极性。[6]从保障国家粮食责任安全角度来看，具有双重任务：一是保障农业生产的可持续性，给予补贴具有间接性质；二是提高全国粮食总的产量，对粮食生产实施补贴，从这个角度看，补贴具有直接性，其补贴的效果是明显的。种粮农民播种粮食，能够从政府财政中得到补贴，能够亲身感受到政府对粮食生产和农民利益的保护，其补贴的政策导向效果非常明确和直接。但是，在补贴政策的实施过程中，往往会出现与国家补贴初衷相悖的事：补贴资金按承包土地面积发放，与农民是否种粮或者生产粮食多少并不直接挂钩，致使补贴政策效果差，没有达到粮食补贴目的，有的还起到相反的效果。从增加农民收入这个角度来说，其政策的效果非常显著；而从增加粮食总量、保障粮食安全的目标任务而言，国家补贴政策的效果又具有不确定性。从政策实施结果来看，补贴制度并不能同时达到农民增收和粮食安全供给的双重目标。

2.粮食补贴在政策层面设计的类型多种多样，造成政策的实际运行效果差。粮食补贴的类型品种很多，补贴方式不尽相同。在实施过程中，各种补贴会带来不同的补贴效果，农民的受益范围和程度会有较大的差异性。补贴政策设计目标烦琐，加大政策的运行成本。各补贴分项设计较多，计算依据和各地补贴标准也不相同；各地自然条件、气候存在差异，补贴发放时间也不统一。比如水稻良种补贴方面，南北气候差异较大，南方能种三季，北方只能种一季。南方分早、中、晚三季分别计算，每个季节种植的面积不尽相同，它的补贴依据是以各个季节的实际种植面积计算；北方只种一季，只能按照农村实际种植面积核算。但现行的粮食补贴计算多数以过去农业税计税植面积为计算补贴依据，按计税依据核准种植面积，在以后实际发生变化后很难据实调整。这样就加大政策落实成本，且对农户“监督卡”难以准确界定和及时发放到户，监督卡的设计很难保证数据不失真。

3.各地补贴标准各异，补贴时间、对象不尽相同。国家粮食补贴资金主要来源于风险基金，由中央财政转移支付资金和地方财政配套划拨资金组成。各个地区经济状况不同，风险基金组成也就各异，当然不存在全国统一的补贴标准。目前，各地通常做法是：根据各地区的财政支付能力来确定，财政收入较好的地区，风险基金高，财政状况差的地区，风险基金低。在执行过程中，首先要根据各地财政预算总额，在充分衡量的基础上来计算补贴总额，再来确定补贴的标准，而不是根据农业生产实际需要的补贴来计算补贴预算，这样，就会出现不同地区由于财政差异性，导致该地区在直接补贴标准上的差异。在网络信息化的时代里，补贴标准的差异更易被农民获知，并使其对国家政策产生怀疑，对地方政府产生不信任，从而影响全局工作推进。

4.粮食补贴政策的不连续、不稳定，不利于政策的持久发挥作用。补贴政策在具体实施中，由于各地具体情况不同，财政状况好的地区补贴标准高，发放及时；财政状况较差的地区，补贴标准相对较低，甚至会出现拖欠情况；落实补贴政策时也存在着不到位、不规范等原因。因此，导致许多农民对国家农业补贴政策的预期并不乐观，有时甚至会出现对政策产生怀疑。作为一项惠农、利农制度，为保障政策的实施效果，补贴政策应保持政策的统一性、连续性，补贴政策的稳定性和规范性是保证政策执行效果的前提条件。在一个拥有13亿人口的大国，只有保持国家粮食补贴政策的连续、稳定和长效，才能真正实现发展农业产业、提高粮食产量、增加农民收入的目的。

(二)粮食补贴项目不尽合理

1.良种补贴制度政策不完善。良种补贴作为一种专项补贴政策，是国家据农民在当地政府指定地点购买指定种子数量获取补贴补助资金的补贴制度，是鼓励广泛播种良种、提高粮食单产、增加农民收入的促进机制。然而，在实际运行中，农民想购买的良种品种与指定地点提供的品种不尽相同，其根据自己承包地性质购买的品种却得不到补偿。

2.粮食补贴发放方式不合理。如提高小麦、水稻、玉米产量补贴政策效果并不明显。按照统计面积发放的农资综合补贴，在现实中，往往会出现实际种植人和种植面积经常发生变化的情况。有些农户没种植相应粮食作物，只能享受经过折算了的粮食补贴。

3.粮食补贴种类多，实施过程工作成本大。我国现行的粮食补贴制度有：粮食直补、农资综合直补、良种补贴、种粮大户补贴、小麦高产攻关补贴、水稻产业提升补贴及玉米振兴计划补贴等。[7]由于粮食补贴品种和补贴项目多，会造成补贴政策目标的界定不清晰，各种补贴达到结果不尽相同，农民从补贴得到实惠也会大打折扣。同时，由于各地区补贴标准上存在差异，补贴时间也不尽相同，使补贴政策在执行过程中存在较大偏差，使实施补贴的工作成本高。粮食补贴主要对象是主产区，而主产区多为经济欠发达地区，这些地区地方政府财力相对困难，因而粮农从政府得到补贴资金有限，对提高农民种粮的积极性的作用有限。

4.农机补贴促进效果不显著。目前，我国在农机购置方面还存在很多不足，对农机购置补贴资金总额来说偏少，补贴的农业机械品种不多，和农民购买农机需求相比还存在着较大差距。①农机购置补贴资金较少、补贴品种单一、标准偏低，对现代农业的促进作用有限。我国现有的农机购置的补贴标准是对单台(套)机械的补贴最高不得超过5万元，最高补贴额度可达机械购置价格的30%。这一政策的设计初衷是提高农业生产机械化率，促进现代农业发展，使农户在购置农机上得到更多补贴资金。但在我国，幅员辽阔，各地自然条件有很大差异。在南方，丘陵地带，购置小型机械是有利的，对粮食主产区的平原地带，购置大型成套的农机设备得到的补贴相对有限，难以有效拉动农民购机的积极性。②由于缺乏正确的农机引导，地区间农业机械使用发展不平衡。在农机购置上，农民大多有从众心理，在购置农机设备时，由于缺乏有关农机产品的信息、适用范围、农机搭配等相关知识，对本地区某种机械的使用量也缺乏了解，别人买什么机械，自己跟着买什么机械，往往会出现有的机械过量，有的缺乏。③农机购置补贴资金短缺，结构不合理，短缺与饱和共存。目前，国家投入的农机购置补贴资金非常有限，在全国范围内广泛实行购置补贴是不现实的，只能有选择地逐渐推进。

四、实现粮食主产区利益补偿新思路的政策思考

推动农业现代化、发展现代农业是农村社会小康建设的必由之路，农村小康关系到全面建成小康社会目标的实现。因此，进一步完善农业补偿制度，确保国家粮食安全和农民增收的双重目标实现，加快建成现代化大农业、现代化新农村的步伐。强化农业补贴政策的顶层设计，在确保粮食安全基础上，优化粮食品种结构，满足人们对高品质农产品需求。强化农业补贴政策实施绩效管理，提高农业补贴标准，化解农业风险，突破各种制约农业生产的制度瓶颈，推动工业反哺农业、城市支援乡村，提升农业自我发展能力，为全面建成小康社会提供保障。

在具体的政策实施中，应稳步增加补贴资金总量，每年用于农业补贴增幅应略高于财政收入增幅。用活补贴资金，充分发挥补贴资金效率，从财政资金支出结构、补贴品种、提高标准、环节、对象等方面完善农业补贴政策。

充分发挥市场机制在配置资源的决定性作用。优化农业生产要素配置，使农业生产要素留在或流入农业领域，使从事农业生产收益等于或高于其他产业。粮食生产具有准公共产品性质，这就需要在尊重市场机制的同时，也要发挥政府的引导作用，但是这种引导不等同于政府取代市场。政府对农业补贴时，其补贴政策要保持政策的连续性、稳定性，发挥政府和市场双方面作用，变“补血式”补偿为“造血式”的内生性补偿。

(一)加大粮食产区的“硬投入”和“软投入”，提高其粮食生产能力

首先，在“硬投入”方面，加大对产区农业基础设施建设的资金投入，努力建成一批标准化、高产农田，扩大节水灌溉农田面积，强化对中低产农田的改造，增强粮食主产区自我造血功能。在“软投入”方面，要加大教育、科技的投入，提高农民素质，提升农业生产人力资本，强化基本公共服务投入，逐步建立起城乡一体化服务体系，形成多层次、多渠道、多元化的农业服务格局，充分发挥广大农业科技人员和粮农的积极性、创造性。增加粮食产量和科技含量水平，变“输血”为增强粮食主产区内生性持续发展造血功能。其次，建立全国统一粮食市场体系，完善粮食市场协调机制，通过“互联网+”，强化农产品流通。最后，政府宏观调控和市场自动调节有机结合，要充分尊重市场规律，释放市场活力，发挥市场在配置资源的决定性作用，同时，要考虑到农业本身具有经济效益低、社会效益高的特点，充分发挥政府调控的保障功能，增强产区内生产补偿能力，提高其自身造血功能。为此，要科学规划，形成粮食生产的“发展极”，把主产区粮食生产纳入经济产业链，挖掘产区经济发展的粮食生产优势，构建产区粮食产业发展新的结构。

(二)建立粮食主产区粮食补贴的长效机制

1.加大中央财政支持，建立粮食风险基金，降低种粮农民风险。风险基金的建立要突出重点，要有选择性给予帮扶，要充分体现集中财力办大事的原则。加大对粮食主产区一般性转移支付力度，提高产区公共服务能力。在增加补贴总量的同时，转变补贴方式，将补贴的依据由承包面积补贴改为按粮食总产量、商品量为补贴依据，提高补贴标准。建立粮食风险基金，使之成为国家进行粮食宏观调控的载体，保证国家粮食供给和粮食安全。

2.构建粮食补贴资金增减动态管理机制，完善粮食补贴程序的控制制度。应随着国家财政收入总额增加，同比扩大国家粮食补贴规模，建立弹性可塑机制，保证农业补贴合理比例，建立起与农资价格变动的协调联动机制，把成本变动作为一种常规变量，降低农产品作为粮食补贴政策的宏观目标之一，完善农业生产资料补贴体系，使农资价格在合理、可控范围之内，保持农资价格的基本稳定。

3.加大农业科技投入，建立科技兴农的长效机制。科学技术是我国粮食生产必然选择，依靠农业科技巨大的推动力量，提高粮食单产水平，增加总产；提高粮食科技含量水平，增加农产品附加值，增强农业竞争力是保障和提高粮食综合生产能力的核心。

4.构建粮食生产生态环境补贴制度，确保粮食的可持续增长。长期以来，通常只把粮食产出看作农业种植的收益，而忽视了其背后的生态功能。农田属于连接城市群圈与自然生态的过渡带，具有缓冲、隔离作用，它的存在不仅能减缓、隔离城市圈对自然生态的破坏，更能在一定程度上扩充自然生物的生存空间。农业生产在一定程度上对自然生态起到了保护作用，城市、工业应对农业进行补贴。应对城市和工业收取环境保护税，利用这些资金，建立农业生态补偿资金：一方面，加强生态环境保护，给环境保护提供资金补贴，引导地方配套资金补贴投入的方向，使补贴投向可持续发展的地方，如实行土地休耕给予补贴、对水资源保护、土地肥力保持、灌溉设施、生物农药及其相关技术的支持；另一方面在易受风蚀和水蚀的地区，政府应通过对基础设施的资金投入，引导农民在保持水土、土壤改良等方面加大投入，努力打造功能多样、资源节约、环境友好的可持续发展的现代农业。

5.农业补贴由“普惠制”转变为“专惠制”。随着我国工业化、城镇化、土地流转进程的加快，直接从事种粮的农村劳动力在逐年减少，通过土地流转，将土地等农业生产要素集中到大户手中，种粮大户逐渐成为粮食生产的主要力量。因此，粮食补贴政策也要面向种粮大户，补贴的重点是增加对“核心粮农”(种植大户)的补助，将现行粮食政策由“普惠制”转变为面向粮食种植大户的“专惠制”，提高种粮大户生产的积极性。

(三)完善对主产区的奖补机制，着力实施工业反哺农业

一方面，国家要加大对产粮大县奖励规模投入，不断优化财政资金奖补的支出结构，充分利用国家奖补资金，引导地方财政资金投向，使有限资金投向农业生产服务机构建设、农业机械化推广和农业可持续发展的基础设施建设、土壤改良等方面；另一方面，要正视农业的自然和市场双重风险，充分利用工农业间的比较效益差异，农业比较效益普遍较低，依据工农之间、城乡之间、粮食主产区与发达省份之间碳排量的不同，建立工农业碳交易平台，实现工业反哺农业，城市支援农村。

(四)促进土地流转推动粮食的规模化经营

粮食补贴要有利于农村土地流转，使粮食生产实现规模化经营。目前，我国粮食生产仍未摆脱小农耕作的传统经营模式，大多还是以家庭经营为主，规模小、产量和产出少，抵御自然灾害、市场风险能力低。这种生产经营方式在改革开放初期，对农业生产起到过促进作用，随着现代化进程的推进，它的弊端也逐渐显露出来，不利于现代农业的发展。经过土地流转，将农户闲散的耕地租赁过来集中生产，实现农业生产规模化，解决土地细碎化问题，降低农业生产成本，提高土地收益。随着我国现代进程的不断推进，农村劳动力成本在不断上升，农民工资性收入也在快速增长。因此，在农村的劳动力将日益萎缩，而大量农村劳动力从事第一产业，显然违背社会发展规律。在这种情况下，改变农业补贴方式，将补贴资金直接补贴到专业大户、家庭农场、农村合作社以及股份公司，对发展农业生产、有效地促进粮食安全和农民增收两目标的协同实现具有积极推动作用。

[1] 杨宏斌．加入WTO对中印粮食安全的影响[J].南亚研究季刊， 2001，(S1)：55-56．

[2] 吕军书，李茂.农业比较利润视角下我国农地规模化经营的实现路径[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2016，(4)：78.

[3] 周晨，伽红凯，王树进．粮食主产区农民收入低问题的解决方案探索——来自安徽庐江农业综合开发项目的启示[J].经济研究导刊， 2011，(24)：46-48．

[4] 王磊，任玲仪．中、西方粮食补贴政策的比较、借鉴及对策[J].新疆农垦经济，2010，(7)：41-45．

[5] 陈湘涛．我国粮食补贴的理论基础与政策构建[J]．北京农业，2011，(3)：223-224.

[6] 李仕柯．河南省粮食直补政策的效果分析[D]．郑州：河南农业大学，2010：33-36.

[7] 薄爱敬．我国粮食补贴制度与机制研究 [D]．郑州：河南农业大学， 2010：17-19．

〔责任编辑：刘 阳〕

2015-06-16

国家社科基金重大项目“坚持和完善农村基本经营制度研究”(14AZD029)

陈江(1970-)，男，四川南充人，博士研究生，绥化学院教授，从事“三农”问题研究。

F062.9；F3

A

1000-8284(2016)10-0121-06