西藏新型城镇化：现状、特征与路径

史云峰

（西藏自治区党委党校 西藏拉萨 850000）

西藏新型城镇化：现状、特征与路径

史云峰

（西藏自治区党委党校 西藏拉萨 850000）

推进新型城镇化是我国全面建成小康社会、加快社会主义现代化进程的必由之路，已经成为国家重要的发展战略和举措。作为边疆民族地区，西藏当前城镇化率仅为25.8%，低于全国平均水平近30个百分点、低于西部地区约20个百分点。西藏的城镇化存在着许多显著特点和特殊性，主要表现为西藏在很大程度上还是传统的农牧社会，地广人稀，生态环境脆弱，城镇发育能力弱，城镇经济欠发达，拉动人口就业并向城镇聚集的能力非常有限。同时，城镇化、人口发展以及与资源、环境的协调发展等问题聚集叠加，对西藏城镇化提出了更加严峻的挑战。因此，西藏新型城镇化的内涵具有自身的新意和特征，其发展路径体现在发展目标、动力机制、产业支撑、空间布局、发展核心、发展模式等各个方面。

新型城镇化；发展现状；内涵特征；西藏

党的十八大指出，要“坚持走中国特色的新型城镇化道路”。2013年12月，中共中央在北京召开中央城镇化工作会议，对新时期推进城镇化工作作了具体部署，并制定了《国家新型城镇化规划》。十八届三中全会决议指出，要“推进以人为核心的城镇化”，“完善城镇化健康发展体制机制”。作为推进新型城镇化最重要的配套改革措施，国务院于2014年7月印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求“合理引导农业人口有序向城镇转移”，“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”。显然，推进新型城镇化是未来一段时间我国全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的必由之路，已经成为国家重要的发展战略和举措。对于西藏这样的边疆民族地区而言，新型城镇化更是实现人口有序转移就业、适度密集生产要素、推进基本公共服务均等化和统筹城乡发展、实现经济社会发展和长治久安的重要途径。

一、城镇化与西藏城镇化的总体分析

城镇化是人类社会发展到一定历史阶段的产物。特别是进入现代社会以后，城镇化与工业化一起，成为人类社会发展的主要轨迹和重要的历史特征。当前，全世界50%以上的人口生活在城市，而且还在继续增长；美国、欧盟等发达国家和地区80%以上的人口生活在城市，已经基本完成了城镇化进程。我国城镇化的进程是从改革开放后开始发力加速的，1978-2014年，全国的城镇化率从18%提高到54.77%，年均增长率达到1%，城市人口达到7.5亿人。从数据上看，中国城镇化建设的成果是喜人的，但长期以来“高速度、重扩张、低质量”的发展模式带来了众多矛盾和问题，比如盲目扩张、资源浪费、环境破坏等等。因此，在未来20年左右的时间，中国的城镇化将进入到以提高质量为核心和关键的快速发展时期。

作为边疆民族地区，西藏地广人稀，生态环境脆弱，经济社会发展还比较滞后。从城镇化整体水平来看，西藏城镇化水平低，在全国处于末位。2014年西藏城镇化率仅为25.8%，远低于全国54.77%的平均水平，不仅与东部沿海发达省区相距甚远，与城镇化水平较低的西部省区相比也存在较大差距，居于全国末位。从城镇化发展阶段来看，西藏城镇化还处于缓慢的起步阶段。比如，按我国现行的以城区非农业人口为标准来划分城市等级，西藏的城镇均为小城镇，除城镇数量少、规模小外，城镇的经济实力弱、基础设施落后、职能单一、内生动力低、吸引力与辐射能力有限，城镇发展面临着诸多困境，这些都折射出西藏城镇发展落后的特点。西藏在很大程度上还是传统的农牧社会，城镇发育能力弱，城镇经济欠发达，拉动人口就业并向城镇聚集的能力非常有限。从城镇化发展深层次来看，西藏城镇化面临更加严峻的挑战。当前，西藏人口规模、结构、素质、分布等要素之间与城镇化进程中各个要素的组合、聚集、协同和优化呈现出互动、依赖甚至更加复杂的局面，城镇化、人口发展以及与资源、环境的协调发展等问题聚集叠加，对城镇化工作提出了更加严峻的挑战。

2014年5月，西藏自治区发展咨询委员会在北京召开了西藏新型城镇化规划专题咨询论证会，对西藏新型城镇化进行科学咨询、充分论证和慎重决策；7月，自治区人民政府召开常务会议，通过《西藏自治区新型城镇化规划（2014-2020）》；8月，自治区党委召开常委会议，研究部署全区城镇化工作。2015年1月，自治区党委、政府召开全区推进新型城镇化工作会议，提出力争到2020年全区城镇化水平显著提高，城镇空间布局明显优化，城镇产业支撑不断强化，城镇主体功能进一步增强，城镇发展模式科学合理，城镇化体制机制日趋完善，生态环境更加良好。因此，如何结合西藏实际，全面准确地贯彻落实中央精神，坚持走有中国特色、西藏特点的新型城镇化道路，是当前具有现实性和紧迫性的一项重大课题。

二、西藏城镇化与工业化的关系和城镇化特征

城镇化与工业化是一对孪生兄弟，城镇是工业的主要载体，工业是城镇的主要推动力。美国城市学者诺瑟姆对世界各国城镇化进行研究，总结出城镇化发展呈现S形曲线，将其分为三个阶段，初始阶段、加速阶段和稳定阶段，并提出城镇化水平达到30%后，城镇化进程将迅速加快，增加到70%后会减速。城镇化初始阶段和加速阶段的主要动力来源于工业，后期主要动力则来自于服务业。

（一）西藏城镇化与工业化发展的关系分析

1、城镇化与工业化的相关性不强

图1：城镇化率与工业化率线性关系图

一般来说，城镇化与工业化密切相关，伴随着工业的发展，城镇数量和人口会逐渐增加，城镇化水平逐步提高，城镇的发展和辐射扩散作用，又会进一步促进工业的发展。以下对西藏工业化与城镇化的相关性进行分析，以《西藏统计年鉴》（2013）数据为依据，用工业化率这一指标衡量工业化水平，工业化率是指工业增加值占GDP的比重。

以工业化率为自变量，城镇化率为因变量，绘制散点图，拟合趋势线，得到线性回归方程：Y= 1.6809X+8.5892。值得注意的是，二者相关系数仅为0.485344，说明城镇化率与工业化率的相关性很弱，反映出西藏工业的发展对农村人口的吸纳转移能力较弱，从而对城镇化的拉动作用不强，这与西藏第二产业的构成有关，也与农村劳动力自身的劳动技能水平有关。（见图1，表1）

表1：城镇化率与工业化率回归分析结果

2、与城镇化水平相比，工业化水平滞后

一般来说，城镇化与工业化的关系分为三种情况：城镇化滞后于工业化；城镇化超前于工业化；城镇化与工业化协调发展。通常，在城镇化的初级阶段，工业化率高于城镇化率，而到了城镇化的高级阶段，则会形成城镇化率高于工业化率的格局。究其根本原因，是因为在城镇化发展的各个阶段，其主要动力是不同的。比如在城镇化的初级阶段和中级阶段前期，其主要动力是工业化；而到了城镇化的高级阶段，其主要动力是第三产业的发展。因此，在理想的状态下，一个国家或地区如果能够实现城镇化与工业化协调发展，那么在工业社会的中前期，城镇化率、工业化率与非农化率几乎是三条平行上升的曲线。判断城镇化与工业化的关系，需要我们进一步用科学的方法和精确的数据进行度量。国际上经常采用IU比来判断城镇化与工业化的关系。IU比是指工业化率与城镇化率的比值，工业化率是指工业增加值占全部生产总值的比重。根据国际标准值法，工业化与城镇化二者发展越协调，IU比越接近0.5。

表2：西藏2001～2012年工业化率及IU比

图2：西藏工业化率和城镇化率变化趋势比较

如表2所示，除2008年外，西藏工业化率均不足8%，图2清晰地反映了二者的对比关系，工业化率远远落后于城镇化率，且IU比均小于0.5，说明相对于城镇化的快速发展，西藏工业化发展非常落后。国际上通常用工业化率这一指标来衡量工业化的不同演进阶段：即当工业化率达到20%～40%时为工业化初期，工业化率达到40%～60%时为工业化中期，工业化率达到60%以上时即为工业化后期。以此标准衡量，西藏工业化水平尚未达到工业化发展初期，这与近年来西藏城镇化水平稳步增长与快速发展形成较大差距。一般来说，工业的快速发展为劳动力提供大量的就业机会，从而拉动农村劳动力向城镇聚集。西藏工业发展水平低，既与自然条件特殊、生态环境脆弱等限制条件有关，也与历史条件、产业政策、投资条件、技术水平有关，加之农牧区劳动力受教育水平低、劳动技能不足，工业为劳动力提供的就业机会和吸纳就业的能力就非常有限，也因此造成西藏就业压力大，农牧民增收缓慢等困难。

3、与非农化水平相比，城镇化水平滞后

国际上通常采用NU比来判断城镇化与非农化的关系。NU比是指劳动力非农化率与城镇化率的比值，劳动力非农化率是指第二、三产业劳动力占总劳动力的比例。参照国际标准，NU比大于1.2，表示非农化水平超前于城镇化水平，即有相当数量的非农劳动力滞留在农村，未能向城镇转移，城镇化发展滞后，且比值越大说明城镇化滞后程度越高；NU比小于1.2，表示城镇化水平超前于非农化水平，即城镇存在相当数量的农业劳动力或农业人口，城镇化发展超前，且比值越小说明城镇化超前程度越高，即过度城镇化。NU比越接近1.2，二者发展越协调。

表3：西藏2001-2012年NU比变化趋势

由表3可见，2001-2012年西藏的劳动力非农化率一直高于城镇化率，NU比均大于1.2，说明有大量从事非农产业的劳动力仍然分散在农村地区，未能向城镇转移和聚集，这与前面分析的西藏工业化率较城镇化落后、农牧区存在数量较多的剩余劳动力的结论是一致的。因此，西藏农牧区劳动力向城镇转移和聚集的主要动力来自于第三产业的拉动，且以劳动密集型的批发零售业和住宿餐饮业等传统服务业为主，生产性服务业和现代服务业发展不足，从而造成工业化率远低于城镇化率的同时，劳动力非农化率又高于城镇化率这一特殊现象。

（二）西藏城镇化的特征

西藏的新型城镇化存在着许多与内地和其他地区完全不同的显著特点和特殊性。

1、西藏全区的经济社会发展存在较大的地区差异

比如说藏中经济区，虽然只占全区国土面积的25%，但是容纳了全区60%以上的人口，因而是全区推进新型城镇化与人口转移和就业的重点地区；而在广袤的藏北草原，人口稀少，城镇发展落后，聚集功能极弱。因此，如何科学合理利用国土资源空间，适度集中生产生活空间，优化城镇总体空间布局，培育城镇增长极并发挥其辐射带动作用，推进产业发展、就业转移、人口聚集、公共服务均等化统一，注重城镇化的质量是必须解决的关键问题。

2、西藏新型城镇化与城乡协调发展如何结合统一

西藏农牧区地广人稀，70%以上的人口居住在广袤的农牧区，现有的城镇功能较为薄弱，难以有效辐射，城乡之间的经济文化联系处于松散状态，农牧民“进城”观念相对落后，就业能力弱，城乡协调发展难度极大。同时，西藏城乡消费结构差距较大，收入和消费的二元结构突出，城乡差距明显，难以形成推进新型城镇化的内需动力。因此，如何解决以城带乡的连接点，通过新型城镇化实现农牧区剩余劳动力的有序转移是亟须破解的难题。

3、西藏新型城镇化的难点是农牧区人口的转移就业

西藏总人口的75%以上为农牧区人口，就业人口受教育水平很低，文盲或仅受过小学教育所占比重高达75.2%，造成就业观念落后，就业能力弱，影响人口聚集和城镇化进程；自然环境严酷，土地的生产力和承载力低，环境有效容量小，全区重点生态功能区和禁止开发区的面积分别占全区国土面积的约70%与40%，90%以上的国土处于高寒区域，资源环境硬约束明显，造成西藏主要人口聚居的城镇几乎都面临着环境恶化的严峻局面。因此，要充分考虑农牧区人口向城镇的有序转移，严格控制土地开发强度，根据资源承载力和城镇容量来进行城镇化。

4、西藏人口的就业结构与产业结构十分特殊

就业结构与产业结构特殊，目前三次产业的就业结构为74.9∶5.2∶19.8，产业结构为13.5∶32.3∶54.2，充分说明农牧区剩余劳动力转移速度慢，产业发展对城镇化支撑力不足；在当前就业人口中，大部分集中于一产农牧业，基本上还处于传统生产活动阶段，既没有向非农产业转移的意愿和观念，同时由于就业人口受教育水平很低，自身技能和文化素质受到限制，也没有就业转移的能力；由于西藏第二产业发展的广度和深度有限，工业反哺农牧业能力弱，第三产业仍处于发展初期，难以提供大量的就业机会以实现大规模劳动力的转移。因此，为城镇化提供产业支撑、加强基础教育为就业转移提供持续动力是一项艰巨而复杂的任务。

5、西藏推进新型城镇化需要国家特殊政策的支持

在城镇化进程中如何加强生态环境保护、提高政府治理能力、改进公共管理质量、获得长期巨额资金支持，这些问题都具有全局性和特殊性。对西藏而言，经济社会发展基础薄弱并受资源环境的约束，长期依靠国家财政支持和对口援助，市场机制不健全，自主发展能力不强，推进城镇化所需的政策支持、资金保障能力明显不足。因此，能够争取国家层面的政策支持和资金保障对推进新时期西藏新型城镇化显得尤为重要。

三、西藏新型城镇化的内涵和路径

结合以上分析和论证，西藏新型城镇化有自己的特点和特殊性，必须坚持走有中国特色、西藏特点的新型城镇化道路。

（一）西藏新型城镇化的内涵

西藏新型城镇化的内涵应当包括以下基本要求：1、注重以人为中心的城镇化，以人为本，较大幅度提升人民生活质量和增进福利水平，最终实现人的发展；2、加强民族团结和社会稳定，维护国家统一和巩固边疆安全；3、做到城镇化与工业化、信息化、农业现代化、政府治理现代化同步推进；4.优先保护特色民族文化，促进经济、社会、文化的可持续发展；5、在城镇化进程中始终贯穿生态文明建设，注重保护和涵养生态；6、不断完善市场机制，全面融入国内大市场，逐步融入区域性的国际市场，充分利用市场机制调动各种资源推动新型城镇化发展。

同时，西藏新型城镇化的新意要体现在四个方面：1、在起步阶段，要吸取内地尤其是国内其他民族地区快速推进城镇化进程中的经验和教训，注重提升城镇化的发展质量。2、通过推行城镇化，统筹城乡和协调区域发展；在具有极高的资源环境约束和市场机制不健全的情况下，提升城镇化的水平。3、在城镇化的进程中，解决城镇载体和两类发展问题；产业的发展是城镇化的基础，人的发展是城镇化的最终目的。4、推进西藏新型城镇化，必须把握西藏发展阶段的特殊性，提高政府治理能力，改善公共管理质量，促进西藏的民族团结与社会稳定，实现长治久安。

（二）西藏新型城镇化的路径

坚持走有中国特色、西藏特点的新型城镇化道路，需要因地制宜，科学合理地选择西藏城镇化发展路径。具体而言可以考虑选择具有如下特征的路径。

1、在发展目标方面，注重低起点、高目标、跨越式

目前，西藏城镇化率为25.8%，不及全国平均水平的一半，这将决定西藏在未来20年左右时间内，城镇化进程仍将处于初级阶段，农牧民将始终处在全区人口的大多数状态，而且西藏的经济基础相对薄弱，这就意味着西藏推进城镇化需要从较低的起点出发，通过创新努力，实施“非城镇化为主的农牧区城镇化道路”或“非城镇化为主的富民兴藏发展道路”，将大多数的农牧民纳入到城镇化进程，共享城镇化成果，达到高质量、高标准的新型城镇化目标。据此，西藏可以选择跨越式的新型城镇化路径。所谓跨越式，一是跨越传统城镇化过程中的工业化阶段，注重集约、低碳、绿色、智能；二是跨越传统城镇化的“造城”阶段，直接“造福”于民，提升民众的幸福指数和幸福感；三是跨越传统城镇化的人口聚集过程，实施聚散适度和就地城镇化。

2、在动力机制方面，注重政府主导、市场参与、社会协同、公众参与

新型城镇化的推进，需要各方力量的参与。政府必须发挥在城镇化战略制定、政策实施等层面的主导性作用，提高公共财政转移支付能力，注重民生建设和基础设施建设，承担严格监督的职责，引导城镇化向着科学合理方向的有序推进。同时，政府可以通过诱导性制度创新和变迁机制，加大开放力度，更广泛地引入市场机制并不断加以完善，在融投资方面发挥作用，为城镇化提供资金保障。科学引导社会和公众充分认识到新型城镇化的实质和最终目标，并以城镇化发展的实效激励造福民众，从而发动社会和公众力量，形成合力推动西藏城镇化进程。

3、在产业支撑方面，注重具有地域、传统、民族特色的产业与现代产业相结合

在新型城镇化的产业支撑方面，西藏并不宜采用一般的、传统意义上的工业化，避免城镇扩大的“空心化”和产业发展的“孤岛化”，而是要把产业发展与城镇化互动有机起来，做到“产城一体”。这就需要充分发挥地域、传统、民族文化特色产业的潜能，突出文化传承，在此基础上发展绿色、低碳、高效的现代产业。在产业结构上，科学合理地发展采矿业和传统农牧业，以信息化为契机和动力，加大现代农牧业的投入力度，构建起以旅游服务业、文化产业、边境贸易等第三产业为主的经济结构。

4、在空间布局方面，注重“一圈两翼三点两线”构架

西藏地广人稀，120万平方公里的土地上只有310万人口，自然条件独特。在空间布局上，西藏的新型城镇化需要符合其地理特征，同时也要结合西藏经济社会发展的历史现实条件及未来发展要求，坚持点、轴、面相结合的开发方式，把点式发展与点轴发展结合起来，大力提升拉萨—泽当城镇圈，培育壮大以日喀则市桑珠孜区、林芝县八一镇为中心的东西两翼，统筹推进藏东卡若区城关镇、藏北那曲县那曲镇和藏西噶尔县狮泉河镇，巩固发展边境沿线城镇，加强交通沿线重要小城镇建设，促进其他各类城镇协调发展，构建“一圈两翼三点两线”的城镇化空间格局。

5、在发展核心方面，注重以人的发展为根本、提高人的素质

新型城镇化的终极目的就是实现人的发展，在西藏，城镇化的重点就是有序推进广大的农牧业人口市民化。这既是劳动力转移、集聚到城镇的自然过程，也是政府根据农牧区人口分散、集聚规模小但对公共服务有迫切需求的实际情况，加强政策引导，主动采取措施提供公共服务，实施聚散适度和就地城镇化的过程。同时，要扎扎实实把12年义务教育做好，提高新生代劳动力的基本素质和就业能力，合理引导人们形成正确的消费观；采取更加积极的就业政策，注重劳动者职业技能和职业道德水平的提高，加大培训力度，创新培训形式和办学模式，逐步建立和完善全区就业创业机制和服务体系。

6、在发展模式方面，注重城镇化与农牧区共同发展

由于西藏特殊的地理环境和农牧业生产方式，新型城镇化不宜采取农牧区人口向城镇聚集的单一模式，而是要根据不同地区的特点，选择多样性的城镇化模式，突出集约开发。注重把城镇化建设与发展农牧区结合起来，坚持多年探索形成的农牧区尤其是高寒农牧区生活方式和生产方式适度分离，建设农牧民社会服务点，关注农牧民生活水平的提高，关注农牧区生活条件的改善，尽可能地实现就地城镇化。

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［责任编辑 狄方耀］

［校 对 梁成秀］

F299.27

A

1003-8388（2016）04-0051-06

2016-03-17

史云峰（1977-），男，河南临颍人，现为西藏自治区党委党校副教授，博士，主要研究方向为西藏经济社会文化问题。

本文系国家社科基金一般项目“西藏藏族人口城镇化及其就业取向和特点研究”（项目号：12BMZ016）的阶段性成果。