服务型治理：社区服务中心参与社区治理的角色与路径

徐宇珊



服务型治理：社区服务中心参与社区治理的角色与路径

徐宇珊

社区服务中心是政府主导下推进的，通过政府购买服务，由民办社会工作服务机构运营，为社区居民提供各种综合性社区服务的平台，目前已在深圳、广州等珠三角城市全面覆盖。社区服务中心在社区治理中扮演着“服务型治理”的角色，其服务性质介于内生性与外生性之间，居民参与的主体性介于完全被动和完全主动之间。因社区服务中心属于社区外生的新生治理主体，其发挥服务型治理的作用面临诸多困难和挑战。“融入—服务—孵化”是社区服务中心发挥服务型治理的可行路径。

社区服务中心；服务型治理；社区治理；社区服务

一、 珠三角地区社区服务中心发展概况

社区服务中心*珠三角各地社区服务中心的具体名称略有不同。广州称为家庭综合服务中心，东莞称为社区综合服务中心，深圳称为社区服务中心并在2016年改为社区党群服务中心。为了行文方便，本文如无特别指明，统一用社区服务中心。是深圳、广州、东莞等珠三角地区主要城市“十二五”期间重点推进的社区公共服务项目。广州市自2010年开始家庭综合服务中心的试点工作，到2014年底共有家庭综合服务中心171间，其中街道层面的138间，镇层面的18间，社区层面的15间，实现了每个街道配备一个家庭综合服务中心的目标。*雷杰等：《广州市政府购买家庭综合服务分析研究》，社会科学文献出版社2015年版，第11页。深圳市自2011年启动社区服务中心项目，截至2015年12月已完成招投标工作的社区服务中心有668家，实现全市各社区全覆盖。*《市民政局公布社区服务中心评估结果 整体发展趋势良好》，深圳新闻网，http://www.sznews.com/news/content/2016-04/26/content_13177984.htm，2016-04-26。东莞于2011年启动“社区综合服务中心示范点建设”，预计到2016年，该市50%的村(社区)将建成社区综合服务中心。*根据《东莞市社区综合服务中心示范点建设实施方案》(东府办〔2013〕72号)、《东莞市社区综合服务中心建设“以奖代补”实施方案》(东民字〔2014〕55号)。惠州市于2013年将社区综合服务中心建设作为“十件民生实事”项目之一，力争到2017年实现各地50%以上的城镇社区都建有社区综合服务中心的目标。*根据《2013年惠州市社区综合服务中心运营示范点建设实施方案》(惠市社委〔2013〕21号)。

尽管珠三角各个城市社区服务中心的具体名称有所不同，经费规模、运营模式、覆盖范围等略有差异，但总体上来看都是通过政府购买服务，形成以社会组织为载体，以专业社工为骨干，以义工队伍为基础的社区综合服务模式。具体地说，各地社区服务中心呈现出以下特点：

1. 以综合性基础服务为重点。珠三角各个城市的社区服务中心均为面向社区各类居民提供综合性服务的场所，服务对象包括老年人、儿童青少年、家庭等。深圳和东莞的规定性服务内容更多，如根据《深圳市社区服务中心运营与评估标准》(深民函〔2013〕121号)(以下简称《2013年标准》)，社区服务中心需要提供的社区公共服务包括老人、残疾人、妇女儿童及家庭、青少年、优抚对象等基础人群服务，药物滥用者、社区矫正人员、失业及特困人员等特定人群服务以及居民自助互助服务。而广州市家庭综合服务中心的服务项目则采取“3+X”的模式。3为必选项目，分别为老年人、家庭、青少年，X为自选项，各中心只需根据中心实际情况，因地制宜，重点选择2项或以上服务即可，如残障康复、义工服务、社区矫正等。

2. 政府主导推进实施。珠三角地区的社区服务中心之所以得以在短短几年内迅速推广，政府主导无疑是最重要的因素。政府主导的过程有如下两个特征：(1)自上而下逐步推进。各地的社区服务中心无论是在试点阶段还是全面推行阶段，无论是运营标准还是招投标指引，都是政府政策先行，各种配套措施逐步完善和推进。市级层面出台指引性文件，区县及街镇出台具体的操作细则。(2)以政府出资为主要经费来源。无论是福彩公益金支持，还是市区政府财政出资；无论称作奖励，还是资助，抑或是补贴；社区服务中心当前的运营经费主要来自政府购买服务。

表1 广州、深圳近几年社区服务中心的经费投入 (单位：万元)

资料来源：广州市的数据源自雷杰等《广州市政府购买家庭综合服务分析研究》，社会科学文献出版社2015年版，第145页；深圳市的数据由深圳市社会工作者协会提供。

3. 以民办社工服务机构为主要的服务供给主体。尽管珠三角的社区服务中心是政府主导推动的产物，但是却采取了民间运作的方式，民办社会工作服务机构成为社区服务中心的主要运营主体。政府和民间社工机构合理分工，政府负责政策规划、资金支持和统筹监管，民间社工机构则成为直接的服务主体。

社区服务中心并不具备法人地位，只是一个在社区提供服务的平台，该平台由中标后的运营主体(主要为社会工作服务机构)派驻工作人员进行管理和服务。*深圳市盐田区因历史原因，有8家具有法人地位的社区服务中心。中标的社会工作服务机构与社区服务中心的关系是这样的：每一个社区服务中心均作为社工服务机构的一个项目来管理，由社工服务机构向该社区派驻社工和行政辅助人员，社工服务机构对该社区服务中心的工作人员提供管理、支持和指导。社区服务中心的推行带动了珠三角地区民间社会工作服务机构的发展，而社工服务机构的发展和专业提升又为社区服务中心的推进奠定了良好的组织基础。一是民办社工机构数量迅速增加。据深圳市社会工作者协会统计，深圳市社区服务中心的运营主体中，有98%为民办社会工作服务机构，2%为其他社会组织。深圳市的社工机构数从2007年的2家增至2014年的122家，参与社区服务中心运营的社工机构数量从2011年的19家增加到2015年的48家。截至2014年底，广州市社工机构总计267个，是2009年的约20倍。*雷杰等：《广州市政府购买家庭综合服务分析研究》，社会科学文献出版社2015年版，第153页。二是专业社会工作者人数迅速增长。广州市2014年通过社会工作者考试的人数增至8435人，比2008年增长了约6.88倍。*雷杰等：《广州市政府购买家庭综合服务分析研究》，社会科学文献出版社2015年版，第146页。深圳市的持证社工人数从2008年的1639人增至2015年的8303人，社工行业从业人员从2007年的96人增至2015年的6607人，其中专业社工人数2015年末达到5510人。*根据深圳市社会工作者协会提供的资料。

4. 通过第三方评估监管社区服务中心运营。“政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估”是珠三角地区社区服务中心运作的基本模式，监管评估是整个模式中重要的一环，在各地的政策文件中都专门提到了评估。深圳《2013年标准》要求，市主管部门委托第三方评估机构进行多主体综合性评估，逐步建立以“全程督导、监管与评估”为特征、过程性评估与总结性评估相结合的外部质量监控体系。广州市在《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》(穗办〔2011〕22号)中提出，家庭综合服务中心的评估工作由市民政局统筹指导，评估工作由区(县级市)民政局具体负责。

5. 通过持续培训提高社区服务中心的服务能力。为了提高社区服务中心的专业服务和管理水平，各地均把社工的培训和督导人才培养机制纳入社区服务中心发展的总体规划之中，专门拿出经费用于业务培训和督导工作。根据《关于进一步做好街道家庭综合服务中心建设工作的函》(穗民函〔2012〕263号)，广州市规定各街道家庭综合服务中心新入职的正式工作人员必须安排不少于5天的入职培训，另每年必须安排不少于72小时的专业提升培训。所需经费由各区、县级市民政局向区、县级市财政申请，或由承接服务机构在购买服务经费中支出。深圳采取以社区服务中心管理人员专项系列培训为主、社区领域沙龙培训为辅的培养方式，同时结合各项主题培训，分别对社区服务中心主任、社工进行针对性的特色培训。

6. 通过整合多种资源完善基础设施建设。服务场地是社区服务中心开展工作的基础条件。但是，在已有的建成区新增社区服务中心的场地是有难度的。因此社区服务中心的服务设施基本上是在整合各社区现有资源的基础上形成的，各社区对星光老年之家、党员活动室、社区图书室等场地及硬件设施进行统一规划。由政府整合为主，统筹解决社区服务中心场地设施并提供资金支持，较好地克服了以往社区服务设施不足、使用效率不高以及短中期内难以大量规划新建等问题。

二、 社区治理中的多元主体及其角色定位——以深圳为例

在深圳的社区层面，除了与全国其他地方类似的社区综合党委、社区居委会外，还有社区工作站。近些年随着社区社会组织登记及备案门槛的降低，社区社会组织的数量也不断增多。社区服务中心与以往的社区治理主体有何区别，在社区治理中将扮演什么角色，发挥什么作用呢？只有把它们进行比较，找准每一类治理主体的角色定位，才能理清社区服务中心的治理功能。

社区综合党委是街道党工委领导下的基层委员会、社区各类组织和各项工作的领导核心，发挥的是领导核心作用，要在社区内宣传和贯彻党的路线、方针、政策，突出党在社区治理中的政治领导。

社区居民委员会是根据《城市居民委员会组织法》设立的，居民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居民委员会的性质是基层群众性自治组织，理论上讲，社区居民委员会在社区治理中扮演的是“自治性治理”的角色，是全体居民自治的主体。但是在实践中，社区居民委员会存在着“行政化”或者“边缘化”*李江：《城市基层社会的治理困境及其化解》，《城市学刊》2015年第1期。的问题，自治性功能发挥有限。

社区工作站是深圳在社区治理中曾经的创新性产物。2004年底，深圳市委市政府明确提出设立社区工作站。其目的是为了解决社区居委会行政化的问题，把属于政府行政管理的职能从社区居民委员会中剥离出来，由社区工作站来承担，旨在还居委会的自治面目。*侯伊莎：《“盐田模式”的社区治理体制建构：历史路径、政策过程和制度体系》，载侯伊莎主编《透视盐田模式：社区从管理到治理体制》，重庆出版社2006年版，第3—42页；刘润华：《社区体制研究》，《广东民政》2006第7期。社区工作站成为街道办事处的工作延伸，承担着社区综合管理、安全事务、法制事务、人口和计生、社会保障和社会事务、社区文化、社区环境卫生和环境保护事务等大量基层建设和社会维稳等基层管理任务。因此，社区工作站扮演的是代表政府实施基层管理的角色，是政府在社区的行政管理延伸，发挥的是“政府管理型治理”的功能。

社区社会组织是指由社会组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、以社区居民为主要成员或服务对象、在社区范围内开展活动的、满足社区居民多样化需求的民间自发组织。与社区居民委员会类似，社区社会组织是代表社区居民的自治性组织，具有居民自发性和基层参与性，可以成为居民自治的有效载体。但是，与社区居委会代表社区全体居民所不同的是，社区社会组织代表的是社区中某一部分利益或志趣群体居民的意愿，具有内生需求性和微小多元性特点，比社区居委会这一自治主体更加灵活多样。作为满足居民个性化需求的群众自发性组织，社区社会组织通过社区居民的广泛参与提供多样化的社区公益或互益性服务和基础性社区管理，从而推进社区自治。因此，社区社会组织在社区治理中的角色定位就是满足社区不同居民多元需求的自治载体，代表部分居民发挥的“自治型治理”的功能。

图1 社区治理主体及其功能

社区服务中心是社区中的非实体机构，由社区工作站整合社区内的各种公共资源提供服务场所，通过政府采购招投标，由民办社会工作服务机构进驻运营，为社区居民提供各种综合性专业化的社工服务，发挥的是“服务型治理”的功能。

三、 社区服务中心的“服务型治理”

(一) “服务型治理”的理论渊源

所谓服务型治理，指的是社会工作机构通过承接政府委托的服务任务，利用政府和社会资源向困难群体、特殊群体和有需要的人士提供专业服务，缓解和解决他们在基本生活方面问题的社会治理行动。服务型治理的内涵在于：通过这种服务，可以解决服务对象的困难和基本生活问题，缓和社会矛盾，可以通过服务促进政府、社会、社会组织和服务对象之间的沟通、协商和共识，也有助于社会领域特别是社会保障领域公共秩序的形成。*王思斌：《以社会工作为核心实现服务型治理》，《中国社会科学报》2015年1月23日。

社会工作机构参与社会治理是服务型治理，即通过服务而实现的社会治理，主要表现在通过服务解决社会问题，增进社会秩序；通过服务促进社会治理创新；通过政策倡导促进善治。与一般的非营利组织作为共同利益或志趣者组成的群体不同，社会工作机构的宗旨是为第三方群体提供服务。社会工作所从事的不是一般的利益共同体与政府之间的协商共治，而是通过提供服务参与服务型治理。*王思斌：《社会治理结构的进化与社会工作的服务型治理》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期。因社会工作自身的特点，其在参与服务型治理过程中具有其自身优势，这表现为价值观念优势、参与身份优势、深入民众生活、专业工作方法和目标取向优势，基于这些优势，社会工作切合社会治理的要求，其服务型治理对社会治理有着独特贡献。*王思斌：《社会工作参与社会治理的特点及其贡献——对服务型治理的再理解》，《社会治理》2015年第1期。

对比社区服务中心的特点与“服务型治理”的特征，不难看出，社区服务中心参与基层社会治理是一种典型的服务型治理。第一，社区服务中心的运营主体是民办社会工作服务机构，换言之，运营和管理社区服务中心是社会工作机构参与社会治理的主要方式。第二，社区服务中心的工作人员以社会工作者为主，他们不同于以往传统的社区工作者，以专业化、职业化的方式开展社区服务。第三，社区服务中心面向社区居民提供综合性基础服务。这些服务既包括入户探访、开展活动、辅导个案等内容，即直接解决服务对象的困难和基本生活问题；也包括了面向各类群体提供相应的政策咨询、资源链接和转介，即通过社工的间接服务促进服务对象与政府及其他组织之间的沟通交流，协助社区居民更好地了解政府的政策，从而达成共识。第四，社区服务中心为社会工作者提供了参与基层社会治理的场域。与珠三角地区社会工作发展初期的岗位社工和项目社工相比，社区服务中心为社工参与社会治理提供了一个社区治理的场域。社区治理场域指在影响社区治理的各种要素的共同作用下形成的网络空间。*王丽丽：《城市社区管理创新的动力及其作用——一个场域理论视角的分析》，《城市发展研究》2011年第2期。社区居民、政府派出机构、社会组织、辖区企业等构成了社区治理场域中的关系主体。社会工作服务机构通过派出社会工作者，借助社区服务中心这一平台，与社区中的其他各方通过协商、合作等方式，共同参与社会治理。

(二) 社区服务中心发挥“服务型治理”的特征

社区服务中心在社区中作为“服务型治理”的定位，将王思斌教授提出的社会工作机构进行“服务型治理”的概念落实到社区层面，具体化地在社区治理场域中讨论“服务型治理”的特点及其如何发挥作用。与一般意义的社会工作机构参与“服务型治理”以及与社区中的其他治理主体相比，社区服务中心的“服务型治理”有其内在特点。

首先，从参与治理的内容上来看，社区服务中心是由专业人士提供的综合性公共服务。这表现为提供服务的人士是具有社会服务或社会工作专业资质的；提供的服务是带有公共性的和公益性的，是面向社区各类居民的基础性公共服务，区别于一些纯私人性的便民利民服务，也区别于贯彻上级政府意志的社区工作站的“政府管理型治理”。

其次，从参与治理的服务性质来看，社区服务中心所实施的服务型治理的性质介于内生性与外生性之间。目前，政府在购买社区服务的过程中，规定了社区服务中心若干服务内容和标准，这些服务对于社区居民来说是外生性的服务，是政府认为社区居民所需要的，是政府要求社区服务中心提供给社区居民的，这些服务有可能符合社区居民的内在需要，也有可能只是政府的一厢情愿。与此同时，社区服务中心在进驻时都应当对该社区进行社区需求调研，根据居民需要并结合本社区的自身特点开展服务。这些服务对于社区居民来说就是符合其内生性需求的。因此，相对于社区社会组织所开展的源于社区居民内生性需求的服务而言，社区服务中心的部分服务是自上而下，由社区之外的力量统一规定的；但与此同时，社区服务中心结合本社区特色的服务则具有一定的内生性。这也可以理解为，社区服务中心的服务型治理，既实现了协助政府执行和实施社会政策并传递社会福利的功能，又起到了发现社区需求，满足社区居民服务要求的功能。

再次，从参与治理的主体来看，居民参与的主体性介于完全被动和完全主动之间。社区工作站所实施的政府管理型治理中，居民处于完全被动的地位，是作为被管理者的角色被动地接受管理。而社区社会组织则代表了居民的利益，居民是参与治理的主体，他们自发性地开展公益或互益服务，属于自治型治理。社区服务中心的服务型治理中，居民的参与介于上述二者之间。一方面，社区服务中心作为社区外生的公共服务的提供者，而社区居民作为社区公共服务的受益者接受服务；另一方面，专业社会工作者服务中会贯穿“助人自助”的服务理念，特别强调服务对象的参与和能力发展。社会工作者会鼓励服务对象在接受服务同时，积极参与、表达需要，发现自身的知识和能力，实现增能。因此，社区服务中心的服务型治理中，包含了为居民提供服务和居民自我服务的双重机制，激发社区居民自我服务、自我管理的能力，孵化社区社会组织，也是社区服务中心提供服务的重要组成部分。

最后，从参与治理的方式来看，社区服务中心实施服务型治理需整合多方资源参与社区治理过程。一方面，社区服务中心本身就是资源整合下的产物，在场地硬件设施方面，社区服务中心整合了社区内已有的各种公共服务的基础设施。另一方面，社区服务中心自身的条件使其必须通过整合资源来实现社区治理功能，政府购买服务所配备的人财物并不足以完成社区服务中心所承载的功能，社区服务中心需要协调社区内外其他各个治理主体的相关资源，向其他辖区企事业单位争取场地、设施、资金、人力等资源支持，向其他专业社会组织争取专业服务支持，向其他政府部门及社区工作站等争取政府资源支持，向社区社会组织和社区居民争取社区志愿服务资源支持等，扩大社区服务中心的资源渠道，最终实现服务型治理。

(三) 社区服务中心发挥“服务型治理”的条件与困难

社区服务中心作为社区中一个不具实体地位的平台，专业服务是其参与社区治理的最核心要素，参与的主体性及服务性质具有内外兼收的特点，这使得服务型治理介于纯粹的政府管理型治理与纯粹的自治型治理之间。这样的“中间”状态既给了社区服务中心参与社区治理的巨大空间，使其具备了整合各种资源提供社区公共服务的先天条件，但也对其能否真正发挥作用提出一些客观要求。作为处于政府管理与居民自治之间的服务型治理主体，社区服务中心既需要得到政府的支持，又必须得到社区居民的信任。只有两方都接纳认可社区服务中心的工作，社区服务中心才有可能发挥其服务型治理的功能。然而，作为一个由外部植入社区的新生事物，社区服务中心在推进之初并不天然具备这一条件，存在诸多困难。

社区服务中心是社区外生的服务主体，这表现在，一是与社区服务中心相关的政策是由本社区之外的主体——上级政府部门制定的；二是社区服务中心的运营是由本社区之外的主体——社工服务机构来承担的；三是社区服务中心的服务者大都是由本社区之外的成员——社工来提供的。根据深圳市社会工作者协会2015年末的统计，社区服务中心一线社工中，62%非深圳户籍，仅13%为深圳本地院校毕业。由此可见，社区服务中心从设立到运营的整个过程中，社区基本上是置身于外的，社区内的原有主体以及社区居民基本上难以参与到社区服务中心的筹建及运营工作中来。建立社区服务中心并由其提供社区公共服务，并不是社区内部的主动选择，而是外部社会福利政策和社会服务介入的结果。在这一背景下，外生的社区服务中心自然面临着被社区内的各种利益相关者所接纳和认可的问题。

一是社区居民对社会工作者及社区服务中心的认知程度低。社会工作作为一个新兴的职业，目前的社会认知度还比较低。根据中国青年报社社会调查中心对全国3012人进行的相关调查显示，高达73.4%的受访者不了解社工行业，其中，50.2%的人误以为社工就是义工或志愿者，23.2%的人将社工当成了居委会人员。*周易：《73.4%受访者不了解社工是一种职业》，《中国青年报》2014年5月22日。即便在已经开展社工服务几年的深圳，依然存在着居民对社工服务的了解程度偏低的问题，根据南都民调中心联合大粤网发起的调查问卷结果显示，深圳近六成的受访者对社工这个职业不了解。*《社工的尴尬你知道多少？》，《南方都市报》2015年1月22日。深圳及珠三角其他地区的社会工作是在学习香港经验的基础上形成的，然而香港的社会工作发展历史悠久，已经涵盖到家庭和个人生活的各个方面，得到了香港居民的普遍认可。而中国大陆在快速引入并推广社会工作制度的时候，社会公众对这一职业还是非常陌生的，需要一段时间了解和接纳。同时，一般的社区居民往往很难说清社区中每一个治理主体的具体工作。在已有的诸多主体基础上，又成立了社区服务中心，社区居民就更难弄清服务中心与社区工作站、居委会等究竟有何区别。特别是面对社区服务中心年轻的、外地的陌生面孔时，居民往往对这一新生事物持有观望态度。

二是社区其他治理主体对社区服务中心的认识不清。社区中已有的治理主体，特别是社区工作站，对待社区服务中心的态度则更为复杂和多样。在市级政府自上而下层层推进社区服务中心的过程中，并未给社区原有治理主体讲清社区服务中心的制度设计框架，政策落实到街道办事处或社区工作站时，街道办事处或社区工作站的某些领导个人的态度和认识对社区服务中心的推进起着直接作用。街道办事处和社区工作站是大力支持还是过度干预，是高度重视还是不理不睬，对服务中心的硬件设施能否顺利落实，对社区服务中心能否顺利入驻社区开展服务均起着至关重要的作用。当全市上百家社区服务中心全面推开的时候，并非所有的街道办事处或社区工作站均已在思想上和具体实施上做好准备，并非每个基层领导都形成了对社区服务的统一认识。部分街道办事处及社区工作站期待让政府直接管理社区服务中心，希望将资源控制在政府手中。部分社区工作站的工作人员对社区服务中心存有疑虑，担心社区服务中心取代社区工作站。*在社区服务中心推进之初，在深圳市南山区招商街道的花果山社区作为试点，将社区工作站的职能划分成15个项目，全部实行政府购买服务，由中标的社工机构提供服务并取消了社区工作站。这一试点社区成为媒体竞相报道的典型，也在社区工作站的现有工作人员中引起轩然大波。《花果山社区取消工作站》，《深圳商报》2012年9月18日。部分社区工作站的领导把社区服务中心当作协助工作站处理日常行政事务的助手，把社会工作者当作工作站的临聘人员。这些态度都阻碍了社区服务中心发挥服务型治理的功能。

四、 社区服务中心发挥“服务型治理”功能的路径分析

理论上，社区服务中心在社区治理中应当扮演“服务型治理”的角色。但是，作为社区治理中的一个新生事物，社区服务中心进驻社区之后，由于存在着上述困难，并非可以天然发挥服务型治理的功能。根据社区服务中心的治理特点以及笔者对深圳多家社区服务中心几年来的跟踪研究发现，社区服务中心发挥服务型治理的作用需要经历“融入—服务—孵化”的路径。

(一) 融入社区：发挥服务型治理的敲门砖

社区服务中心之所以存在着开展服务的困难，根源在于作为一个政府自上而下推进的新兴的社区以外的主体，尚未融入社区，尚未成为被社区各方主体认可的一员。因此，融入社区是社区服务中心发挥服务型治理的第一步。在基层社区或街道，存在着多种利益主体、多种人员结构、多种社区类型，社区服务中心作为社区外生的服务平台，面临着了解社区、“进入”社区的问题，了解和处理好与社区各种利益相关者的关系，得到各方信任和支持，是实现服务型治理的基础。向上，得到社区、街道办事处，乃至市区政府的认可；向下，得到社区最广大居民的拥护，在政府管理与居民自治之间，通过服务架起一座服务型治理的桥梁。

(二) 服务社区：发挥服务型治理的关键点

社区服务中心本质上是要发挥服务职能的，为社区居民提供优质、专业、高效的服务是其发挥服务型治理的核心。作为政府主导、民间运作的社区服务平台，社区服务中心在服务中需要平衡以下关系。

首先，平衡综合服务与专业服务的关系。珠三角各地的社区服务中心的服务标准均为面向各类居民的综合性基础公共服务，但同时要求专业社会工作者来运营社区服务中心。如何在综合性服务上体现社会工作者的专业性，如何将社会工作的专业手法运用到各种综合服务中，如何为各类群体开展差异化的专业服务，都是社区社会工作者需要考虑的问题。

其次，平衡规定服务与特色服务的关系。如前所述，社区服务中心所实施的服务型治理的服务性质介于内生性与外生性之间，社区服务中心需要在有限的人、财、物的条件下，在有限的工作时间内，既完成好协议中规定的服务指标，又要开发符合居民需求的特色服务。

最后，平衡直接服务与整合资源的关系。如前所述，社区服务中心参与社区治理过程是一个整合资源的过程。那么哪些服务须由社会工作者亲自提供，哪些服务体现社会工作者不可替代的专业性，哪些服务可以由社工协调其他资源完成？社区服务中心的社工要有所为有所不为，善于整合和利用其他外部资源，才可能将精力用于专业性服务中。

(三) 孵化培育：强调服务对象的参与

由社会工作者在社区服务中心所实施的服务型治理中，特别强调“助人自助”的服务理念，重视服务对象的参与。只有服务对象的能动性和潜能发挥了，让他们成为社会工作过程中的主体，才是真正解决他们的问题。因此，社区服务中心在开展服务的同时，要注意培养社区骨干，让服务对象变为服务的参与者，变被动接受服务为主动接受、主动参与、主动协助、主动提供服务。社区服务中心在进行服务型治理中，需要考虑在推动社区自治方面如何发挥作用。要考虑如何培育、孵化社区社会组织，如何培育社区志愿者队伍，形成“义工+社工”的工作模式。

“融入—服务—孵化”，这三个部分是一个有机统一的整体，构成社区服务中心发挥服务型治理的路径与模式。三个阶段并非割裂的，它们在服务型治理中会同时发挥作用，只是在社区服务中心推进的不同时期各有侧重。例如，“融入”不仅靠处理好各种利益群体的关系，更要靠提供社区居民所需要的高品质服务以及社工真诚的工作态度，要用服务打动社区，最终获得在社区的社会合法性，赢得社区居民的信任。再如，“服务”的提供主体中，本身就会包括社区社会组织，社区服务中心通过资源整合，协调各类社区社会组织提供专业服务。这一过程既涉及服务，也涉及孵化培育。

综上所述，社区服务中心在社区发挥“服务型治理”的功能，将社会工作机构参与社会治理落脚到社区层面。理论上看，社区服务中心在社区中的作用符合“服务型治理”的特征，但是其自身的发展过程和特色又决定了其“服务型治理”的功能并非可以天然完成，存在着诸多困难和挑战。“融入—服务—孵化”提出了社区服务中心发挥服务型治理的路径模型，沿着这一路径，可以对社区服务中心的“服务型治理”过程进行更为深入的思考与研究。

(责任编辑：潇湘子 薛立勇)

Service-Oriented Governance：The Role and the Path of Community Service Center Participates in the Community Governance.

Xu Yushan

Community service center is a platform which provides all kinds of services to the community residents. It is advanced by the government and it is operated by the private social work service organizations through the purchase of service by government. Compared with other community governance organizations, community service center plays the role of “service-oriented governance”. The characteristic of this governance is between endogenous and exogenous; the participation of residents is between completely passive and active. As the community service center is a new governance subject which is outside of the community, there are many difficulties and challenges in the function of the service management. “Integration-Service-Incubation” is a feasible way for the community service center to develop service-oriented governance.

Community Service Center; Service-Oriented Governance; Community Governance; Community Service

2016-05-30

C916; C912.83

A

0257-5833(2016)10-0099-08

徐宇珊，深圳市社会科学院副研究员 (广东 深圳 518028)