构建中国服务创新政策支持体系研究

程新章



构建中国服务创新政策支持体系研究

程新章

服务创新不仅有利于中国制造业生产率的提升，而且能从根本上改善中国的国际竞争力，促成供给侧结构性改革。然而服务创新政策的推行，更重要的合理性来自于市场失灵和系统失灵。本文回顾了服务创新的文献，总结了服务创新的实现路径主要有水平(同化)方法、垂直(分化)方法和综合方法等三种形式，从这三个方面出发，结合中国服务创新领域存在的市场失灵和系统失灵，借鉴国外服务创新政策的实践，提出了中国服务创新政策构建的模型及菜单。

服务创新；同化方法；分化方法；综合方法；系统失灵；市场失灵

一、 引 言

中国经济经历了30多年的快速增长，主要依靠的是制造业的快速发展，制造业主要面对的是全球市场，与全球价值链捆绑在一起，2008年金融危机爆发，全球制造业市场萎缩，价值链传递效应下，中国制造业面临着前所未有的挑战。与此同时，中国国内的不可贸易部门，特别是服务业并没有得到同步发展，劳动生产率很低，在相当长的时期内，中国的城市化和服务业都比较落后。譬如中国国内金融市场不发达，间接融资比例高，金融系统脆弱，系统性风险高，容易形成明显的投资周期特征，一旦外部危机冲击，需求冲击通过贸易部门冲击制造业，导致制造业劳动生产率骤然下降，造成金融系统功能紊乱，形成严重的货币紧缩局面。这种结构性不平衡，需要有结构性改革加以调整。

结构性改革的重点在于充分发挥服务业吸纳劳动力的优势，稳定国内需求，稳定劳动生产率，从而稳定增长率，以此保证制造业转型升级过程的顺利实现(服务业吸纳制造业富余的劳动力，保证再就业)。中国目前所进行的供给侧结构性改革，实质上是充分发挥各种要素(劳动力、资本、自然资源、制度和创新等)在生产中的作用，让服务业中受到保护的、管制的和压制的行业，有更好的发展条件和增长机会，有更多的投资进入到这些领域，实现服务创新。

在供给侧结构性改革的背景下，服务创新是促进中国经济发展的最相关话题，如自21世纪以来受益于服务离岸的信息通信技术和商业过程外包服务那样，创新的、富有成效的服务创造了新的竞争性部门。欧洲案例表明，服务离岸是将发展中的经济体融入全球价值链的强有力的方式；在国际贸易和国外直接投资的权衡中，服务创新发挥了同等重要的作用*Castellacci, F.,“Service Innovation and the Proximity-Concentration Trade-Off Model of Trade and FDI”， Economics of Innovation and New Technology ，23(1)，2014， pp.1-17.；在拉美国家，因为在同一部门中，只有0.6%的服务企业具备与美国5%最高生产率企业相当的生产率水平，因而在克服生产率增长缓慢中，服务创新发挥了极其重要的作用*Tacsir, E.,“Innovation in Services: The Hard Case for Latin America and the Caribbean” ，Paper presented at the Fifth Americas Competitiveness Forum, Santo Domingo, Dominican Republic, October， 2011， pp.5-7.。在工业和农业部门中，生产率问题并没有这么严重，服务部门生产率增长缺乏，对区域整体生产率增长有着非常负面的效应。在新服务经济背景下，服务和货物是一体的，诸如服务非创新、创新中只有技术发挥作用、货物创新和服务创新是区分的等老的观念必须得到根治。对中国而言，特别重要的是，提升售卖到世界各地制成品的附加价值，服务创新不仅是增加附加值的手段，而且是多元化经济、提升竞争优势和地位的方法。

合理化创新政策，评估公共部门干预所发挥的作用有赖于市场失灵和系统失灵。我们揭示在中国存在市场失灵和系统失灵两个方面，阐述了服务创新政策的合理性，基于服务创新的特定特征，提供了一个初步的政策框架和政策菜单。服务的市场和系统失灵的基本原理得到了发展，这些原理表明支持创新政策完全适用于服务情形*Den Hertog, P., Managing Service Innovation: Firm-level Dynamic Capabilities and Policy Options, Doctoral thesis, University of Amsterdam, Amsterdam., 2010.。然而，这些方法并没有从发展中国家的视角得到发展。将服务创新政策作为中国创新政策架构的一部分，我们力图弥补这一研究短板。

本文的结构如下，在第二部分中，我们将阐述服务创新研究的历程，力图从同化、分化以及综合等三个方面揭示服务创新和制造业创新的关系。第三部分主要论述中国在服务创新中存在着市场失灵和系统失灵两个方面的基本特征，阐述了服务创新政策的必要性。第四部分介绍了中国服务创新政策的体系设计。第五部分阐述了其他国家服务创新政策的借鉴。最后的第六部分我们进行了简单的总结。

二、 服务创新研究回顾

在20世纪后半叶，创新研究迅速地成为了一个研究领域，有几本专著力图提供这一领域研究的总体看法*Fagerberg, J., “Innovation: A Guide to the Literature”, in Fagerberg,J., Mowery, D., Nelson, R. (Eds.), The Oxford Handbook of Innovation, Oxford University Press, Oxford, 2004， pp.1-26.，诸如创新的经济学、社会学及度量等专业化的议题，有着无数的评论，关于创新的管理和政策，有着大量的文献。创新领域的研究，由专注于制造产业，特别是诸如航天、汽车和医药等“高科技”产业所主导。服务创新长期以来遭到忽视，但到21世纪初叶，服务创新研究达到了某种成熟，在2010年，关于创新和服务的专著问世了*Gallouj, F., Djellal, F. (Eds.), The Handbook of Innovation and Services: A Multidisciplinary Perspective, Edward Elgar Publishers,Cheltenham, Northampton， 2010.。服务创新研究领域包含了同化、分化和整合等三种不同的方法*Droege, H., Hildebrand, D., Heras Forcada, M., “Innovation in Services: Present Findings, and Future Pathways”，Journal of Service Management, 20 (2), 2009， pp.131-155.，不同的学者赋予了它们以不同的标签，但共同的目标在于反映服务创新与既有的创新领域研究(制造业部门及其产品)关系的不同理念。

同化视角分析服务产业的创新与制造业产业创新相同，服务创新更多地类似于货物创新(服务只是作为无形货物)，其专注于服务与技术体系之间的关系，这一点意味着可以从技术视角对待服务(虽然服务产业围绕着新技术的创新轨迹是独特的)。在同化视角专注于从制造业部门采纳的创新的范围内，同化视角是附属的，其新技术是同化服务产业在制造中发展的新技术。分化视角专注于服务的特殊性，受到了服务营销和运营管理及新服务开发的启迪，它通常认为，同化或技术专家确定创新业务没有东西，它强调的是创新能采取不同的形式，服务产业中的创新过程的组织是独特的。综合的视角力图提供货物和服务产品、制造业和服务业、技术和非技术创新以相同的分析框架。为了深化我们对创新过程和实践的理解，我们可以利用这种二分法的异同点，在一个制造业企业力图“服务化”、服务企业力图“产品化”； 主要经济项目和社会功能是货物和服务、技术和组织变化组合的世界中，服务创新的不同分析视角及由此得到的政策分析是十分重要的*Vargo, S., and R. Lusch., “Service-Dominant Logic: Continuing the Evolution”, Journal of the Academy of Marketing Science ，36, 2008, pp.1-10.。

我们利用这三个不同的理论视角，提供本文的架构，提出服务创新政策如何利用同化、分化和整合方法而得到解决的，这不仅有利于服务创新政策的研究者，而且有助于我们深化对创新研究和现代经济的理解。

(一) 同化视角下的服务创新

服务创新的早期研究，采纳的通常是我们称之为技术的、工业的或同化的视角*Coombs, R., Miles, I., “Innovation Measurement and Services: The Newproblematique”, in Metcalfe, S., Miles, I. (Eds.), Innovation Systems inthe Service Economy, Measurement and Case Study Analysis. Kluwer,Boston,2000， pp.85-103.，这一视角自然地运用了从工业创新领域继承来的工具，并没有考虑服务的特殊属性。因此，本质上，创新是从与其物质技术体系(生产和扩散)相关的视角考虑的。这一方法认为，不同的服务产业得到了不同类型技术应用的独特塑造(信息产品得到了新信息技术应用的革命；运输技术是发动机技术应用的物理转型；而人力服务，如健康，得到了许多特定技术，如与生物综合体技术相关的医药和外科手术设备的改造)。

同化视角可以被描述为，力图将服务看作为最少地区别于货物，这样就容易将创新建立起来的理论框架和指标应用于服务。这一努力发现了服务的工业化管理，专注于将服务产品化，更多地类似于正常产品(通常称为产品，我们称之为服务的产品化)。这就意味着服务的标准化，相同服务产品可以在最小变化中得到多次的重复，产品较少地得到模糊生产，服务提供商和客户(服务关系)被减少到最小，需要指出的是，产品化新版本*Valminen, K., “Towards Customer-oriented Productisation in Services”, in Sundbo, J., Toivonen, M. (Eds.), User-Based Innovation in Services, Edward Elgar, Cheltenham, 2011.的目标仍然是使服务较少地得到模糊，而不是客户和服务提供商之间的相互作用最小化，事实上，归功于信息通信技术的发展，培育了客户和服务提供商之间的相互作用。

Levitt认为，服务组织通过采纳工业过程(诸如高分工、对技巧需求的减少)拓展其规模，并通过标准化其产品赢得规模经济*Levitt, T., “The Industrialisation of Service”， Harvard Business Review，54 (5), 1976， pp.63-74.。Barras回应了Levitt的研究，他指出，新信息技术正在促进服务部门的工业革命，而Levitt讨论的是硬、软和混合技术，看待的是更广的服务技术和再组织，包括快餐和零售产业中的标准产品的再组织*Barras, R., “Towards a Theory of Innovation in Servicess”,Research Policy, 15(1), 1986, pp.161-173.。另一方面，灵活的、工业化的后福特形式在当时依然处于新生阶段，我们现在可以指出在快餐业务(大量不同的食品产品可以在一整套标准模块构造中组装出来)中的“大规模客户化”和“灵活专业化”。同化视角不仅在文献中有所体现，在许多服务组织(包括公共服务)中也得到了应用。从这个角度看，同化视角即是水平视角，将服务业等同于制造业。

同化方法将现有的研发和创新程序拓展到了服务，强调水平政策同样适用于服务部门，政策不应当偏向于服务部门或企业。这种方法并没有考虑服务创新的特定属性和非技术创新。因为有资助于哪些硬技术项目的偏好，服务创新通常被排除在外，在实践中，即便服务并没有在法律意义上排除在计划之外，但服务创新的需求并没有得到考虑。

(二) 分化视角下的服务创新

文献的第二个分析视角有几种标签：服务导向或差异化视角、分化视角或独特视角*Salter, A., Tether, B., “Innovation in Services: Through the Look-ing Glass of Innovation Studies”, Background paper for the AdvancedInstitute of Management (AIM) Research’s Grand Challenge on ServiceScience (http://aimresearch.org), 2006.，虽然有着不同的标签，但贡献者有着类似的观点，它专注于服务创新的特性(属性、组织、决定因素及所有权体制)，其观点是，有着被忽视的甚至是隐藏的创新形式，可以通过专注于服务业务得到确定。诸多文献解释了服务的特定性，并考虑了其对创新及创新度量的影响；一些研究评估了服务创新的真实案例。值得指出的是，政治科学文献(通常被经济学和管理科学文献所忽视)对这一分化视角做出了贡献，解决了创新的属性或创新的组织和实施模式问题*Osborne, S.P., Brown, L. (Eds.), Handbook of Innovation and Changein Public Services, Edward Elgar, Cheltenham, ISBN, 2013.。除了基于实证的分类，分化视角同时提供了一个更加理论化的贡献——称之为服务创新的“本土”理论，虽然其目标是确定特定于部门的创新行为，而不是力图将它们一般化为整个服务业务。

服务活动诸多的属性区别于货物，无形性和相互作用性是服务区别于货物的两个内生属性。这两个属性为分析服务特征对创新的影响提供了有用的启迪。服务的无形性使得服务不能储存、在生产的同时和同一地点得到消费，服务产品不是有形的人造物，更多的是状态的变化，这些属性通常模糊了产品创新、过程创新和组织创新之间的边界，同时使得我们的注意力转向了无形产品的创新(并没有在技术构成中得到体现)，许多特定的超越定制化的创新采取的是这种形式。同时，无形性可以作为服务提供商需要克服的属性，导致了致力于使得服务产品更加货物化、可运输化的形式化创新(在服务中加入有形因素，诸如版权卡、新媒体平台等)。运用诸如专利之类的知识产权保护机制也难以保护无形的服务创新(服务创新容易得到模仿)。服务的无形性也使得难以评估创新的经济效应，导致边界没有得到清晰度量的模糊产出也难以评估。服务研究的新近进展强调了前台和后台创新，前台是服务工人和客户相互作用并共同生产服务的点，服务过程和产品难以区分；后台是对用户而言难以看到的点，是行为者做准备的地方，并不是与其消费同时同地发生的。Glushko和Tabas讨论了新的IT如何用作于客户和后台操作业务之间的链接*Glushko, R.J., Tabas, L., “Designing Service Systems by Bridging the Front Stage and Back Stage”, Information Systems and E-Business Management,7 (4), 2009, pp.407-427.。相互作用性意味着消费者、客户或用户包含在生产服务之中，这也对创新产生了影响，导致创新的再生产——创新过程中的知识积累出现了问题。从这个角度看，分化视角即是垂直视角，服务业是区别于制造业的行业，需要独特的政策体系予以关注。

分化方法强调服务创新的独特性，分化方法的范围从制造业分部门相关的政策到特定的服务部门相关的政策，从以垂直方式处理服务部门所需要的政策到关于金融、旅游和运输等服务部门的更加特定的行动。这可以得到不同部门的异质性及其特定程序特定要求的合理解释，即便服务和货物有着类似的问题，但需要不同的解决方案。

(三) 综合视角下的服务创新

用于解决服务创新问题的最后视角是整合或综合视角，这一视角力图构造一个包含所有形式创新(技术和非技术)、货物和服务创新的动态性分析框架。整合的视角不仅关注创新的属性，而且关注创新的组织模式。我们考虑了从线性到开放创新模型中包含了服务和制造创新。

文献表明，货物和服务之间出现了某种融合，我们称之为服务的工业化或产品化及制造业的服务化或第三产业化。服务化的观念*Neely, A., “Exploring the Financial Consequences of the Serviti-sation of Manufacturing”,Operations Management Research, 1 (2),2008, pp.103-118.典型地包含了提供与其生产的货物或原材料相关服务(或者与其应用的生产过程和信息系统相关的服务)的企业。一些是产品服务，诸如售后支持，一些补充货物生产的服务，诸如金融、保险、维修、软件等。一家制造业企业可能会转向服务，其中企业为其货物所创造的客户提供结果——企业销售的是服务的承诺量，而不是销售或租赁货物；通过采纳后福特“大众客户化”战略及为客户提供更加符合客户指令的定制产品，更多地强调相互作用和客户服务，制造商日益成为服务商。越来越多的现代研究指出，部门之间界限的模糊及产品属性；文献表明，信息技术(作为工业和服务业共享的技术系统)为这一模糊化做出了贡献，界限的模糊及走向“全服务”的趋势，以不同的方式日益明显，例如，诸多货物(工业和农业)的价值中，信息和服务发挥的作用越来越大；部门高比例的职工从事服务功能，而不是生产货物，而得到了“第三产业化”。不管是土豆、香水，还是计算器，服务和信息(研发支出、运输、销售、营销等)日益成为了其生产价值的主要构成部分；更一般地，货物和服务越来越多地不再孤立地、而是更多地作为整体的解决方案得到销售和消费。这种模糊化同样受到了典型的工业企业转型的驱动，如IBM转向服务企业，其大部分收入来源于服务业务；边界模糊的另一个例证是特定工业企业的新商业模型，租赁其货物，而不是出售货物；或者是刷新或再循环货物而不是制造货物。正因边界的模糊，特定的商家不再定义其自身是货物制造商，而是解决方案、功能或经历的提供商。一些新的理论研究出现了，包括功能经济(经济学)*Salter, A., Tether, B., “Innovation in Services: Through the Look-ing Glass of Innovation Studies”, Background paper for the AdvancedInstitute of Management (AIM) Research’s Grand Challenge on ServiceScience (http://aimresearch.org), 2006.、体验经济(经济学)*Pine, J., Gilmore, J., The Experience Economy, Harvard BusinessSchool Press, Boston.1999.、服务主导逻辑*Vargo, S., Wieland, H.,Akaka, M, A.,“Innovation through Institutionalization: A Service Ecosystems Perspective”,Industrial Marketing Management, 44 (1), 2015, pp.63-72.以及基于特征的方法*Gallouj, F., Djellal, F. (Eds.), The Handbook of Innovation and Services: A Multidisciplinary Perspective,Edward Elgar Publishers, Cheltenham, Northampton, 2010.等。

创新或多或少地以自发的(不可预测的)或计划的(可预测的)方式发生。当它在清晰确定的结构内(研发部门项目团队)并根据先前建立的过程而发生时，它是计划的、可预测的。这类计划的创新项目，当然是由一些服务组织所实施的*Tidd, J., Hull, F., “Service Innovation: Development, Delivery and Per-formance”, in Gallouj, F., Djellal, F. (Eds.), The Handbook of Innovationand Services, Edward Elgar, Cheltenham, Newhampton, 2010, pp.250-278.，因此，在管理科学中，有着丰富的理论传统，提倡新产品开发方法的服务的应用，其中心服务是根据被称为新服务开发的有计划的系统过程而设计的。值得指出的是，新服务开发文献只是与来源于服务创新的研究松散地相关，它同样强调无形性及服务的共同生产属性对服务开发而言非常重要。服务创新的文献强调与一般开放创新视角相关的相互作用的结构和过程的作用*Chesbrough, H., Open Services Innovation: Rethinking Your Busi-ness to Grow and Compete in a New Era, Harvard Business SchoolPress, Boston. 2011.，然而这些结构并不特定于服务，因为它们在制造业企业内部也得到了实施。换言之，整合视角不仅包含了创新的属性，同时包含了创新组织的模式。

开放创新的一般视角包括链式连接或相互作用模型，而且包含了不同的或多或少复杂且正式的合作模型——诸如快速应用模型、基于实践的模型、拼装创新和特别创新等非计划的或新兴的模型。快速应用模型是计划并不在生产之前，如同在传统的线性模型中一样，一旦观念出现，就得到了即时的开发(作为服务而提供)，因而提供服务的过程和创新的过程是同一的*Toivonen, M., “Different types of innovation processes in ser-vices and their organisational implications”, in Gallouj, F., Djellal,F. (Eds.), The Handbook of Innovation and Services, Edward Elgar,2010, pp.221-249.。实践根基模型包含了确定服务实践的变化、开发和制度化服务实践。拼装模型将变化和创新描述为非计划活动(应对偶然事件而完成，其特征是试错和工作中学习)的结果。特别创新模型是构造由客户公司确定问题的新奇解决方案的过程——相互作用的过程，要求客户的参与并同质于服务提供过程。

在系统的演化背景下，动态效率是通过服务创新在组织、制度及企业之间及其内部扩散环境中获得的。Gallouj指出，KIS在促成其客户创新中发挥了特定作用，这一视角超越了同化、分化及综合的方法，被称为“反转”方法*Gallouj, F., Innovation in the Service Economy: The New Wealth of Nations, Cheltenham, Northampton, Edward Elgar, 2002.。知识和技术从发达国家流向发展中国家的企业，KIBS在其中发挥了重要作用，因而反转方法至关重要。为了保持简洁，考虑到在诸多创新链中KIBS的作用，我们认为，反转方法是综合方法的一部分。

综合方法遵循了系统视角的运用，强调服务在经济体中作用的更加全面的视角，服务不只是具有特定需求的不同部门(分化视角)或者是技术创新的接受者(同化视角)，服务拥有创新政策设计应当予以考虑的系统维度(促成服务创新和ICT之间、服务和制造业之间的互补性，而且分享创新的互补模式)。服务作为创新系统一个维度的地位，主要是因为高端知识服务是提升制造业和服务企业竞争力和创新能力的必要中间投入而发挥的作用，其作为创新系统一部分地位得到了巩固。在KIBS背景下，服务创新是任何创新系统的系统维度之一。在中国，知识密集型服务的缺乏是解释其创新系统虚弱的一个重要因素。

综合方法包含了两个特定的目标，首先它包含了无形因素作为创新政策的目标，这表明所有商业生产中存在组织维度，在创新和增长中，无形因素具有决定性的作用。服务被封装于生产性的产业活动之中，所有的创新过程都可以在服务主导逻辑视角的服务星座内部得到理解*Vargo, S., and R. Lusch.,“Service-Dominant Logic: Continuing the Evolution”, Journal of the Academy of Marketing Science, 36, no.1, 2008, pp.1-10.。其次，目标不仅在于促成货物公司的组织改善或服务企业的创新，而且是改善它们的关系，使它们更好地满足知识经济的要求。在这一背景下，知识密集型服务成为了创新系统的有机构成部分，而不只是需要考虑的一个部门。

三、 中国服务创新面临的市场失灵和系统失灵

Rubalcaba指出，公共机构针对性地处理了许多政策行动内阻碍服务部门融合和包含的宏观经济和背景因素*Rubalcaba, L., The New Services Economy: Challenges and Policy Implications for Europe, Cheltenham, UK: Edward Elgar. 2007.。针对服务创新政策需要，至少要有一个更加开放的态度，这一宏观经济和背景观点没有得到理会，我们认为，这是因为服务功能和服务创新在经济增长过程中所发挥的作用依然没有得到应有的认识，在讨论研发和创新政策的合理性时，新古典的市场失灵观点是事实上的标准，而没有将系统失灵纳入到创新政策的合理性之中。

市场失灵是公共机构实施创新政策合理性的主要标准。在研发和创新政策中得到应用的市场失灵观点传统地专注于制造业部门内所发展的技术进展。因为这些失灵与技术的研发和创新相关，这些反过来基本上都是发生在制造业产业中。市场失灵观点被认为是不适用于服务业的研发和创新。然而，我们坚信，研发和创新并不是个体企业家和企业独立努力的结果，而是创新系统中非类似和相互依存行为者之间复杂知识驱动相互作用的结果。典型地，现有研发和创新政策中所运用的市场失灵观点及其在服务中研发和创新中的可实用性，需要有所总结，同时我们需要有实证研究，发现这些市场失灵是否能在实践中找到。市场失灵阻碍了服务业的研发和创新吗？非技术创新(诸如新组织或营销概念、新客户界面、交付组织的新类型或服务和产品要素的新组合)与技术研发一样，进行了真实的投资，那么就可以质疑技术研发和创新及非技术研发和创新能否分开处理，因为今天诸多的创新都是多维度的。

注意到在更广泛的创新系统中，需要纠正创新生产和扩散的问题，演化理论提出，知识创造和吸收之间不是简单单向关系的一些创新模型。因此，一种系统的方法是必要的，以理解科技和创新之间关系，同时一种演化的方法也是必要的，以表明系统中存在根据累积过程创造变化的特定状态。在欧盟委员会看来，政策干预的合理性从简单地解决导致研发投资不足的市场失灵，转向专注于保证创新系统中的主体和连接能作为一个整体有效地运转，并根除创新系统中阻碍其构成部分有效网络化的障碍。所以如果创新系统并不适合促成服务创新及从服务创新中获得利益，那么服务创新将很难得到处理。

为了处理服务创新政策背后的经济合理性，我们在这里考虑了公共干预合理化的两个关键维度：(1)新古典市场失灵观点；(2)演化视角的系统失灵。这两个不同的视角可以被认为是某种程度上的对抗和互补的。它们是对抗的，是因为传统市场失灵方法依赖于新古典经济理论，其最优均衡理想是公共制度应当支持创新达到市场失灵消失的程度；而演化经济理论专注于创新系统和结构变化是经济增长的源泉，假定经济体永远不会达到稳定市场均衡，并指出，政府有着多种不同的选择，使得创新系统更好地运转。然而，虽然这两种方法存在着差异，这两者在某种意义上又是互补的，新古典方法专注于更加微观维度的失灵——企业和市场；而演化方法专注于更加中观经济和系统维度的失灵——部门和制度。而且，一些市场和系统失灵都是相互关联的，市场和系统问题两者之间的关系并不十分清晰，它们通常是重叠的且并不相互排斥。

(一) 市场失灵

促进创新政策的传统新古典合理性有赖于市场失灵的概念，清晰地相关于主流的研发外溢方法，这与演化经济学的系统失灵方法完全不同。然而，这两种类型的失灵之间确实存在着关联性(如不对称信息，既可以作为市场失灵，也可以作为系统失灵中的网络失灵)。本文聚焦于市场失灵文献中的四种主要类型。

1. 市场权力。市场权力关联于市场中竞争的缺乏，少数主体拥有决定价格和条件的能力，缺乏竞争是创造创新缺乏动力的主因。大型制造业企业和制造业中小企业之间的市场权力差异远小于服务业部门。Rubalcaba指出，在2005年，欧洲的大型制造业企业的平均市场份额是制造业中小企业的平均水平的200倍，而诸多的服务业部门中(如商务服务、旅馆、ICT服务)，大型企业的市场权力是中小企业的200到400倍，对一些服务部门(如运输和电信)而言，这一差距达到了600到1200倍。因而，服务部门相对制造部门，市场权力更加是一个问题。在中国，由于大型服务企业的相对权力及中型企业的缺失(中小企业的就业和附加值比重只有发达国家的一半)，服务企业的市场权力更大*Rubalcaba, L., The New Services Economy: Challenges and Policy Implications for Europe, Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2007.。

市场开放可能是促成竞争和创新的工具，但考虑到竞争和创新之间的关系，部门差异非常重要。在特定的竞争水平上，因为在某些服务活动中，竞争和创新之间是U型的关系，竞争可能是创新的负面因素。然而，给定诸多服务活动较高的垄断权力并不是普遍的情形，削减一些垄断服务部门的市场权力，允许民营企业参与其中，是解决中国当前垄断服务企业市场权力过于集中的关键。

2. 经济规模和资源的非流动性。分割市场通常与发展经济体规模有限的利润相关联。在创新活动要求大量的资源和努力的情况下，规模经济发生了，规模经济同时与技术活动的不可分割性(要求有最小的临界值)相关。货物中的研发过程能得到更好的组织，且要求不同规模不同投入的集中，相对货物而言，服务中的不可分割性并不重要。服务创新中的主要资源与人力资本相关，要达到临界值，人力资本需要得到促进。对于中小企业而言，人力资本很少致力于创新活动，这是一个特别的问题。因为服务部门大多由微小企业和中小企业主导，必要规模的缺乏，阻碍了创新。

规模问题也与获取由生产要素驱动的资源有效配置问题相关联，van Cruysen和Hollanders指出，当资源不能自由地跨边界移动，创新活动趋向于限制在国家的边界范围内，因而知识生产的单位平均成本依然较高，导致创新投资不足*van Cruysen, A., H. Hollanders, Are Specific Policies Needed to Stimulate Innovation in Services? INNO Metrics 2007, Brussels, Belgium: European Commission,2008.。对于许多发展中国家对竞争开放的服务部门(并没有真正地融于区域层面)而言，这一点特别重要。资源过于不能流动、过于不能得到有效配置，将导致重要的生产率鸿沟。通过提升规模和促成资源的流动性，更好的综合集成将有助于中国服务业经济规模的提升，促成服务创新的实现。

3. 外部性。在社会收益超越私人收益时，外部性产生于知识及知识渠道的公共属性。企业需要得到合适的投资激励，特别是当少数的创新产出是私人的，而竞争对手可能会外泄或运用这些创新的情况下。在服务业中，外溢同等重要于制造业，而攫取问题可能更加严重(因为服务创新难以通过专利得到保护)，因为知识产权并没有得到足够的保护，搭便车或者无需支付创新的市场价值而运用创新，将阻碍许多服务部门的创新。更加需要引起重视的是知识密集型服务，通过其客户的技术和非技术创新，在经济体中这些服务表现出了创造重要正外部性的能力*van Cruysen, A., and H. Hollanders, Are Specific Policies Needed to Stimulate Innovation in Services? INNO Metrics 2007, Brussels, Belgium: European Commission, 2008.。在中国，服务创新局限于少数高技术公司，其外部性可能比货物创新更加强大。如何解决服务创新的外部性，更好地激励服务创新主体从事创新活动，是创新政策必须要解决的问题。

4. 非对称信息。当信息并不足够，或者信息在参与者之间并没有得到同等分布时，信息不对称就发生了。在服务业中，生产是共同生产的，良好的信息对于所有参与者都是需要的，信息不对称就非常重要了。服务创新要求不同层面的相互作用，在其中的一个团体并不信任他人的技巧、态度及未知属性的情况下，信息不对称阻碍了创新。许多道德风险和逆向选择的事例来源于服务业部门，在发展中国家，信息不对称更加相关，特别是在当下中国的信任危机，存在于各个人群、阶层和行业之间，弥漫在社会的各个方面，也活跃于每个社会组织细胞的内部的情况下，信息不对称问题就更加严峻。

信息不对称问题和不确定性相关，更少信息的一方倾向于降低暴露，以避免风险，因此，降低潜在客户市场范围的不确定的结果、不确定的市场及较低的期望都会摧毁创新的投资。为处理风险厌恶提供保证及提升信息透明度，在解决信息不对称问题中有着重要的作用。

相对于制造业企业，因为服务企业无形资产比重较高(通常被认为是支出而非资产)、有形资产比重较低，私人资助更加难以进入服务企业(私人资助要求有资本或专利作为担保或保证)。在发展中国家，获得信贷往往需要担保，这对创新和创新型企业家而言，是主要的障碍。政策倡议可以提升无形资产定价，可以减少服务投资不足问题。而且，诸如世界银行之类的国际组织，通过提升可担保资产的范围，致力于提升获取信贷的途径。2007年10月，中国通过修改其新的产权法，扩大了可以用作于担保的资产的范围，企业家可以运用应收账款及资产池保证贷款，导致了中国信贷规模较大程度的扩张*World Bank, Getting Credit, Doing Business, World Bank, Washington, DC. http://www.doing business.org/,2014.。

(二) 系统失灵

除了传统的市场失灵外，系统失灵也是创新领域采取政策干预的重要原因，这一点在演化理论中根基深厚。演化理论认为，一些创新模型或系统，知识创造和吸收之间并不是简单的单向关系，提出了系统的或演化的方法，用以解释科学、技术和创新系统中创造变化的累积过程；演化系统是一个动态变化的环境，永不可能达成最优的均衡状态*Woolthuisa, R.K., M. Lankhuizenb, and V. Gilsingc., “A System Failure Framework for Innovati on Policy Design”, Technovation, 25,2005, pp.609-619.。除此之外，相对主流研发外溢方法的纯粹的研发外溢框架，研发并不太相关的服务业特定的要求，从演化经济方法得到的系统失灵类型能更好地合理化创新政策的部门方法，在揭示如下的诸如技术扩散的研究障碍之类对发展中国家至关重要类型方面，系统失灵方法更加适用于服务业。

1. 能力失灵和人力资本。能力失灵是指企业不能从老范式转向市场变化、技术能力和新组织等，而导致企业生存状态出现危机*O’Doherty, D., and E. Arnold, “Understanding Innovation: The Need for a Systemic Approach”, in The IPTS Report No.71, 2003, pp.29-36.。因为缺乏能力，潜在的创新者不愿意行动，在服务中，创新与人和观念紧密相关，能力非常重要。服务创新管理根本上是动态能力的管理。Bruno等(2008)发现，在欧洲ICT服务部门中，人力资本的水平和创新企业的份额之间存在相关关系*Bruno, N., M. Miedzinsky, A. Reid, and M. Ruiz-Yaniz., Socio-cultural Determinants of Innovation in the Sector of ICT, Working Paper No.10, Europe-Innova, Innovation Watch, Brussels, 2008.。在教育和人力资本远落后于发达国家的中国，能力失灵更加严重。人力资本对发展是重要的，特别是国际知识外溢的吸收(不仅仅是显性的研发外溢)。然而，我们需要区分不同类型的国际知识外溢以及不同类型的人力资本。虽然中国人力资本投资整体上在不断增加，人力资本总量也逐年增长，人力资本的管理在向合理化与科学化方向成熟，人力资本也得到企业界的普遍重视；但总体上的人力资本很难满足市场需求，特别是在一些高端服务部门中，人力资本稀缺；在人力资本投入方式单一，投入产出效率不高，投资机制尚不成熟；人力资本结构设置不尽合理，投资效益没有得到有效的评估。

2. 网络失灵。对创新系统中的知识转移而言，正式的和非正式的网络是特别的渠道。在服务部门中，无形和意会性知识开发非常重要，因为创新主要是通过人际关系而发生的。如同其他部门一样，服务创新有赖于强大的正向和互利的外部经济(将用户、供应商、竞争者和地方系统关联在一起)。服务中的合作特别重要，服务企业中缺乏研发，迫使服务更多地依赖于外部资源和合作。公共私人服务创新网络是一典型例证，许多演化的低效率具备较强的政策含义。

基础设施同样需要作为这些网络的构成部分，良好的ICT基础设施是创新的必要条件。因为服务越来越多地应用新技术以生产创新，ICT基础设施是服务技术创新的前提，许多服务创新导致了新的ICT应用。

因为在发达经济体和大城市中，集聚了知识密集型服务和其他服务，这些网络失灵具备地理维度*Merino, F., and L. Rubalcaba, “Are Knowledge-Intensive Services Highly Concentrated? Evidence from European Regions”, Journal of Economic and Social Geography, 104,2013, pp.215-232.。知识密集型服务的区域和城市集中性强化了地域不平衡，证明了降低创新系统知识导向支持网络内差异创新政策的合理性，在中国，虽然知识密集型服务所发挥的作用越来越重要，但区域创新系统传统地习惯于促成农业和制造业的创新，忽视了服务及服务创新在区域和城市发展中所发挥的作用，导致服务创新中网络失灵现象比较突出。

3. 制度失灵。制度失灵与发展中国家特定结构性薄弱的管制框架和制度组织相关。创新受到了管制不足和政策缺乏的阻碍。制度失灵可能具有不同的属性(贸易、合同体系、环境和保健等)，这些属性是由政府或其他制度施加的(文化和社会价值发挥了作用)，对创新而言，如同欧洲信息部门的90%的企业所认为的那样，社会文化环境非常重要，Bruno等指出，在欧洲，专利和社会经济指标之间存在着清晰的关系。

在中国，其他的制度失灵在大学的创新导向中有所体现，许多大学局限于教学，最好的情况是出品一些科学出版物，通常忽视有助于创新的活动及其与公共和私人组织及产业的关联。这一点在服务业领域更加有害，因为一些制造业企业与大学合作生产专利，而专利在服务业中发挥的作用有限，这就是为什么中国的大学对非专利服务的研发缺乏激情。除此之外，大学和产业研究合作远落后于发达国家(根据2014全球创新指数，中国的计分要低于欧洲创新系统25分)。最后，在创新努力受制于国家创新系统弱连接的条件下，无论是货物创新，还是服务创新，它们的都难以得到促成。

本部分阐述了在中国服务创新政策的合理性，并总结到存在着服务创新政策无可辩驳的理由。许多观点同样适用于服务相关的其他政策。表1总结了相关的观点。

表1 市场失灵和系统失灵：货物和服务

四、 构建中国服务创新政策的框架

确定了服务创新政策的合理性，关键的问题是，哪些政策是最合适的？在设计服务创新政策的框架中，产生了一些问题：现有的制造业政策在多大程度上是适用的？服务创新政策应该有哪些不同？应针对个体部门(如旅游、金融服务、零售贸易、运输和商务服务等)的特定需要而存在着独特的创新政策吗(部门方法)？或者是在一个涵盖所有部门的服务相关的政策框架(水平方法)？或者同时存在一个水平方法和部门方法相结合的方法？

(一) 构建中国服务创新政策的模型

图1表明了本文所提出的政策模型，汲取了前人的研究，我们的模型考虑了Castellacci的国家创新系统和部门创新系统之间、部门创新系统基础和主体的特定作用之间相互作用*Castellacci, F., “The Interactions Between National Systems and Sectoral Patterns of Innovation”, Journal of Evolutionary Economics, 19(3),2009, pp.321-347.。因而创新的赋权和社会方面得到了考量，这一点与发展中国家特别相关。在服务创新的子系统构成中，我们考虑了三个维度(服务作为水平的活动、垂直服务部门、服务作为特定属性的共同生产)。这与Rubalcaba等的归类及不同服务创新政策的模式相一致*Rubalcaba, L., S. Michel, J. Sundbo, S.W. Brown and J. Reynoso, “Shaping, Organizing, and Rethinking Service Innovation: A Multidimensional Framework”,Journal of Service Management, 23, No.5, 2012, pp.696-715.，也与Gallouj的政策选择(同化、分化和综合)相一致，目标在于解决前述的市场失灵和系统失灵。服务创新系统的增长构成了国家层面国家创新系统的演化、服务层面的社会赋权和制度安排之间相互作用的基础。

图1 中国服务创新政策模型

(二) 中国服务创新政策构建的菜单选择

表2提供了作为同化、分化和综合等服务创新方法相关政策的菜单，中国创新的政策制定者可以从政策菜单中选择符合中国国家利益的政策，在本表中，同化方法简化为水平方法，分化方法简化为垂直方法，但这些概念并不是完全对等的。

我们的政策菜单受到了发达经济体政策干预的启迪，在这一背景下，需要探讨这些方法是否适合于中国。Iizuka强调，发展中国家过分强调基于发达国家的模型、度量和框架，存在着风险*Iizuka, M., “Innovation Systems Framework: Still Useful in the New Global Context?” MERIT Working Paper No.005, United Nations University, Maastricht, 2013.。从这个角度看，有必要指出，因为与许多中国无法企及的高技术制造业的尖端创新不同，服务创新政策自身更符合中国的需要。

而且，这一提议的政策框架是一个菜单型框架，开放于不同的选择，每个单一的选择并不能在世界各地得到复制。但对于理解中国服务创新政策干预而言，这一框架非常有用。真正重要的是，需要针对中国的需要，制定特定的政策干预。正如Iizuka所认识到的在社会、社区和包容性创新中所采取的方式，特定的政策干预必须在水平和垂直部门层次上得到适应。即便单一的框架能在制造业和服务业层面上(如理解技术轨迹)得到应用，服务中知识创造过程的几个特定属性也需要得到考虑*Castellacci, F., “Technological Paradigms, Regimes and Trajectories: Manufacturing and Service Industries in a New Taxonomy of Sectoral Patterns of Innovation”,Research Policy, 37( 6),2008. pp.978-994.。创新的部门模式影响了国家创新系统，其中用户—生产商相互作用、科学根基的创新来源、与供应商的相互作用等具有主导的作用*Castellacci, F., “The Interactions Between National Systems and Sectoral Patterns of Innovation”,Journal of Evolutionary Economics, 19(3), 2009, pp.321-347.。因为市场开发及其相互作用的缺失、大学在创新活动中作用有限、在全球价值链中低层次地与供应商的融合，在这三个特定的方面，中国尚需做出巨大努力。这些困境因为知识密集型服务的较低层次而得到了加剧，不同的服务要求不同类型的行动，这取决于服务的特定需要及国家创新系统的相互作用的状态。

表2 促进服务创新和研发的政策例证

续表

五、 其他国家服务创新政策的借鉴

政策制定者通常因为缺乏对服务代表什么及其对经济增长和福利的意义方面的了解，对服务创新的属性不熟悉。在政策制定中，缺乏服务创新文化，导致许多国家采取的传统制造业和水平偏向的措施。例如，在欧盟层面上，在10年之前，其服务创新政策的特征及其转型作用都没有出现。直到在2007年，几项关于服务创新的明显的、具体的行动才开始出现。欧盟和联合国提出了政策行动框架，其中的一些是基于芬兰这样发达经济体的政策，服务创新政策才走上了正道，现在这些政策在一些国家变得重要起来*European Commission, EPISIS Final Report: Policy Recommendations to Support Service Innovation, Paper No.20, ProINNO Europe, Brussels, 2012.。芬兰和德国，服务创新政策的先驱，从最初的分化视角快速地转向了综合的方法，这是因为它们期望服务创新能促成制造业创新，其他的国家，如英国和爱尔兰，特别聚焦于知识密集型服务，采取了类似的方法。

近来，在服务创新政策的颁布实施方面，诸多发展中国家追赶上来了。韩国的研发计划是同化方法和分化方法之间的混合产物，为服务开创了研发计划，为诸如旅游之类的服务部门创造了特定的研发。类似于约旦和马来西亚之类的其他发展中国家，从分化的视角出发，解决了服务的现代化问题(包括次级地聚焦于服务创新)。今天，遵循这些不同的方法，不同的国家采取了不同的政策行动。有诸多同化的计划，以促成服务企业得到广泛应用的ICT部门的发展。

在一些服务部门中，发展中国家采取了服务分化特定的计划，诸如农业旅游的倡议(如阿根廷、智利和秘鲁等)、服务离岸的兴起(巴西、智利、哥伦比亚和墨西哥跟随印度成功的最优实践)。也存在着融合的方法，提出采取的工业化服务的创新计划，或者结合不同的服务创新促进措施。例如，巴西引入软件企业公共采购创新、开放来源数据创新、医院服务创新等。

服务创新政策不存在共同的路径，每个国家根据其需求、可能性、演化、政策制定者的视角和偏好等设计政策。在长期的塑造服务创新政策中，历史演化和动态性更加重要。例如，韩国是一个成功的案例，以出口和国际化为导向，采取了清晰的创新战略。在理解如何技术转移及学习系统中吸收能力的模型构建，国家从追赶阶段走向技术领先阶段方面，韩国的经验非常有用*Hobday, M., H. Rush and J. Bessant, “Approaching the Innovation Frontier in Korea: The Transition Phase to Leadership”, Research Policy, 33(10), 2004, pp.1433-1457.。这一转型要求在品牌认知、强大的营销能力、控制国外销售渠道及物流等方面采取新的步骤。这样，服务非常重要，随后在2010年，韩国政府引入了服务创新政策行动，初始目标是消除服务行业的贸易壁垒和官僚习气，进而促进创新、创造就业、改善增长基础设施。在随后的政策包中，通过投资旅游和教育，强调消除产业管制，重塑管制体系，韩国宣布了提升其服务能力的计划。除此之外，韩国产业政策围绕选定服务部门的17个新增长引擎，阐述了其发展的理念。通过激励服务部门的研发支出、强调服务交付和组织管理的效率提升，而不只是集中于新服务概念的提出，这些新的增长引擎得到了落实。从这一角度看，服务创新的同化方法得到了应用，这就意味着融入研发体系、聚焦于新古典的市场失灵，以提升研发外溢和市场条件。如今，使用了更系统的融合方法，处理了系统失灵，并将关键服务功能的创新融入了整个经济体所有的部门。

跨美洲发展银行(IDB)资助的服务创新项目(2012—2014)提供了本文所述政策框架的另一个例证。在智利，采矿服务、物流、离岸和零售等领域采取了分化的部门独特的方法，同时包含了同化和融合的一些因素。诸如研发程序扩大到包含了采矿服务的研发、新组织创新融入到物流和离岸集群之中。在阿根廷，ICT政策和旅游政策(IDB促成的农业旅游)代表了典型的分化方法

上述案例为我们提供了三种方法得到运用的经验教训。例如，在资源受限的视角下，同化政策需要战略地包含服务，以巩固和创造国家创新系统，服务的制度、融资和能力的约束必须得到考虑。同时，政策行动必须符合特定于国家的需要。类似地，在那些国家具备提升和创造新比较优势的部门中，分化的方法是政策的优先选择，如同在阿根廷的农业旅游部门赋权给农民进入到一个新的商业服务部门中那样，更加必要的是动员资源和赋权民众。最后，为了增加生产价值链的价值，服务创新的综合方法必须具有战略性，如同智利开发采矿服务那样，将这些服务出口到拉美其他国家，并在智利境内矿产集群中强制执行采矿服务。在发展中国家，商品贸易及工业相关的服务领域是服务创新的系统方法的两个支柱。

六、 结 论

服务在发展中国家和发达国家日益重要，近年来成为了经济增长、工作创造及福利的源泉，这就需要有服务创新政策的支持。新的和改善了的服务，能为传统集中于商品或旅游的发展中国家提供竞争优势，服务创新能强化现有的竞争优势(如更好的物流服务与商品贸易相关联)，创造新类型的服务(如新的ICT离岸服务)，有利于经济体中其他服务、制造业和农业等的总经济绩效。然而，这些并不足以证明服务创新政策的合理性，因为政策行动要求有市场和系统失灵的合理性适用。本文表明，传统的市场和系统失灵观点完全适用于服务创新，特别是中国的服务创新。本文认为，一些类型的市场失灵(如市场权力和非对称信息)，对服务而言有着更严重的后果，在中国比发达国家和其他发展中国家更加突出。从系统失灵的视角看，在中国，人力资本不足、能力的制度缺乏等比发达国家有着更多的障碍，与制造业相比，影响服务的程度有过之而无不及。

基于国家创新系统、服务活动创新中掌控创新利益相关者的能力和赋权，本文提出了一个连贯性的政策模型。通过三种类型的服务创新政策(同化、分化和融合)组合，创造出中国政策制定者可以选择的政策菜单或组合。

我们应当接受服务部门可能会面对诸多类似于制造业部门中所发生的市场失灵和系统失灵，确实适用于特定产业的失灵的混合，取决于特定行为的属性及现有的创新系统特定的设计，在新的一般的和特定的创新政策的提出，或者现有政策和计划得到评估时，不管它们是适用于制造业或服务业，还是两者都适用，这两种类型的失灵需要得到评估。在市场或系统失灵出现时，创新业务的探索和开发面临着投资不足的情况，只要干预的成本并不超过这些失灵的成本，政府就应当纠正这些失灵。

最后，为了促进综合和减缓政策失灵，不要理所当然地认为服务创新政策应当与服务的其他管制和非管制政策相互补充和匹配；服务创新政策不能孤立于那些影响国家创新系统、具备创造经济和社会繁荣能力的政策。

(责任编辑：晓 亮)

Research on Constructing Chinese Service Innovation Policy System

Cheng Xinzhang

Service innovation can not only contribute to improving Chinese manufacturing productivity, but also can improve Chinese international competitiveness, facilitate Chinese supply side structural reform. However, the justification of the implement of service innovation policy comes from the market failure and system failure. This article reviews the literature on service innovation, concluding the methods to service innovation include assimilation approach, demarcation approach and synthesis approach. Starting from those methods, combining the market failure and system failure that exist in Chinese service market, drawing lessons from foreign service innovation policy, this article has put forward Chinese service innovation policy models and menu.

Service Innovation; Assimilation Approach; Demarcation Approach; Synthesis Approach; System Failure; Market Failure

2016-04-09

F063.1

A

0257-5833(2016)10-0052-14

程新章，上海立信会计学院经贸学院教授 (上海 201600)