民事再审发回重审检察监督制度的构建

王彦春　侯毅

内容摘要：虽然民事再审发回重审法律制度的规定比较完善，但在审判实践中，民事再审发回重审乱的问题依然存在。对民事诉讼活动实施法律监督是检察职能的内容之一，构建完善的检察监督制度是杜绝民事再审违法发回重审乱象的一个重要方面。本文认为构建检察监督制度应当从完善检察建议、检察监督方式、加强责任追究机制等方面进行。

关键词：民事再审 发回重审 检察监督

从现行法律规定来看，民事再审发回重审的监督以法院的内部监督为主，辅以外部监督制约机制，但实践中监督制度不落实和监督乏力异常凸出。

一、法院的内部、外部监督存在的问题

（一）法院内部监督制度难以落实

法院内部监督制度有本级法院监察部门的监督和上级法院的层级监督。在实践中法院内部监督往往难以落实，主要原因有两点：一是同一法院的监察部门与审判庭属于一个院长领导下的内设机构，在违法作出再审发回重审裁定时，案件已经由本院院长或者分管院长同意，如果再对其作出的决定进行否定性评价，不仅缺乏主观动力，而且难以摆脱医不自治的窠臼。二是上一级法院对违法发回重审的案件，纠正的案例并不多见，追究责任的情形更少。这是由于一方面上一级法院无法发现下级法院的违法情形或者上级法院因案件多等原因无暇顾及；另一方面因发回重审裁定的既定效力下级法院只能执行，在上级法院发现下一级法院发回重审违法时，原审法院已进行了第三次重审并形成了判决或者当事人不服第三次重审判决的又进入到上诉程序，出于对诉讼程序安定性的考虑，即使再审发回重审违法，上级法院也无意进行纠正。

（二）法院外部监督制度不足和乏力

从法院的外部监督机制看，有人大的权力监督、政协的民主监督以及社会监督等多种形式。人民代表大会及其常委会是国家的权力机关，拥有对审判工作的监督职责，但人大主要职能是立法和对社会重要事项做出决定，对审判工作的监督主要为宏观层面，并以会议形式讨论，人大代表很多是兼职，使得人大的监督往往效率低下、专业性不强，难以顾及审判活动中再审违法发回重审等违法个案。政协的民主监督同样存在监督形式缺乏、监督专业性不强等弊端。由民众和媒体进行的社会监督，既有广泛性、自发性，容易引起社会各界关注，又有被动性、偶然性，缺乏法定的调查手段，因而监督效力的刚性不足，监督程序的保障不力。

二、民事再审发回重审检察监督制度的虚化

《民事诉讼法》明确规定了检察机关对民事诉讼活动的监督职责，但检察监督的效力严重不足。一是检察建议效力难以保证。是否采纳检察建议的决定权完全掌握在被监督法院手中，实践中检察建议的采纳率也往往取决于检察机关与法院之间的沟通和协调，不仅费时费力，而且有损检察监督权威和检察官形象。二是法院对检察建议性质的认识错误。《民事诉讼法》规定检察建议是具有法律效力的法定监督方式，但法院却认为“再审检察建议定位为改进工作的建议”。法院对待检察机关经过检察委员会研究提出的再审检察建议尚且如此，那么对待检察机关针对审判人员程序违法提出的检察建议的态度就更容易忽视。三是对法院未采纳检察建议的跟进监督制度弱化。依据现行《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第117条、最高人民检察院和最高人民法院（以下简称“两高”）的《关于对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督的意见（试行）》第10条的规定，对法院未采纳再审检察建议的，经审查法院不予采纳的理由不成立的，应当提请上一级检察机关抗诉。对法院未采纳审判人员程序违法检察建议的理由不成立或者不予回复的，下级检察机关可以提请上一级检察机关跟进监督。由此可见，检察机关对再审检察建议的跟进监督是“应当”，没有自由裁量的空间，而对其他监督方式的跟进则是“可以”，容易造成检察监督实践的随意性。

三、民事再审发回重审检察监督制度的构建

完善再审发回重审的检察监督制度是有效遏制民事再审违法发回重审乱象的根本之策。

（一）完善检察建议制度

检察建议书是检察机关依法向法院提出的具有法律效力的法律文书，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《解释》）第419规定，法院对再审检察建议审查的权限交由合议庭行使，且合议庭完全掌握了“不予再审”的决定权。如此解释，与检察机关再审检察建议作出的机构严重不对等，合议庭可以直接否定检察委员会作出的决定，降低了再审检察建议的法律效力，贬损了检察权威，而对待检察机关针对审判人员程序违法提出的检察建议，《解释》却没有作出规定。以操作性为标准，监督机制要涵盖监督主体、监督权限、监督方式、监督内容以及监督责任等方面的元素。[1]可以从以下几个方面来完善检察建议制度：一是建议“两高”联合出台司法解释明确以下内容：法院对再审检察建议的初步审查权由合议庭行使，对是否裁定再审交由审判委员会研究决定，对不予再审的应当使用裁定，而不是书面回复意见类的非法律文书。对检察机关提出的审判人员程序违法等检察建议，法院应当建立审判监督庭和监察室人员共同组成合议庭审查的制度，原案承办人应当回避，对是否采纳检察建议的书面回复意见中，应当详细写明审查认定的事实和采纳与否的法律依据，以达到检法认识上的统一，不断提高司法权威和公信力。二是赋予检察建议一定期限内的预判力。检察建议作为法定的监督方式，在效力上应当根据不同内容的建议，赋予其相应的预判力，赋予法院一定期限内的作为或不作为义务。三是对纠正超期审理的检察建议，法院应当在收到检察建议后，暂时中止原审判人员的审理程序，待对检察建议审查作出决定后再行处理。

（二）完善检察监督方式

一是对违法发回重审的裁定，应当提出再审检察建议或者提请抗诉。《民事诉讼法》明确规定，当事人不服民事判决、裁定的，均可以申请再审，也可以在一定条件下申请检察建议或者抗诉。《解释》第407条、第415条明确规定了对裁定的再审审理结果以及受理检察监督程序。但在检察监督实践中，因裁定主要针对程序性事由作出，针对裁定提出再审检察建议或者抗诉的情形微乎其微，重要原因在于检察人员对法律或司法解释的认识不足所致。因此，符合《民事诉讼法》第200条规定情形之一的民事裁定书，当事人申请监督或者存在损害“两益”情形的，检察机关应当提出再审检察建议或者抗诉，而不是提出审判人员程序违法检察建议。二是强化跟进监督机制。应明确规定法院不采纳检察建议的理由不成立的，检察机关应当进入跟进监督程序，杜绝检察监督中的随意性问题，确保违法行为得到纠正的同时，树立检察权威。

（三）建立审判人员违法责任检察追究制度

民事再审实践中出现滥用发回重审权，主要原因是缺乏对滥用权力的制裁，法官作出发回重审的裁定错误或者不适宜都不用为此承担责任。如果法律上只有对监督者的监督授权，而没有对监督对象接受监督义务的规定，把监督效果完全建立在监督对象接受监督的自觉性之上，必然会使法律监督缺乏应有的刚性和实效。解决问题的根本不在于赋予检察机关实体处分权，而在于有关机关和工作人员的义务以及不履行义务的相关后果。[2]针对违法发回重审的审判人员，检察机关在提出检察建议的同时，应当积极开展审判人员违法责任追究建议工作。依据《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，检察机关对拒不采纳检察建议的审判人员，应当依法及时启动调查核实程序，固定审判人员违法渎职的相关证据，在提请抗诉得到上级检察院支持时，或者上级法院裁定撤销发回重审裁定书等文书时，向同级法院提出追究相关人员责任的检察建议，送达同级法院的同时，抄送上级院纪检监察部门和同级人大常委会、政法委备案。人民检察院提出责任追究的检察建议后，法院仍然不予追究责任的，检察机关可以报上级检察机关进行监督，或者形成专项工作报告报人大常委会审议并开展监督工作。

注释：

[1]参见王勋爵：《论司法公正语境下法律监督的生成与实现》，载《中国刑事法杂志》2011年第11期。

[2]参见马济林、郭泽强、徐化成：《对司法公正人员渎职行为法律监督的审视与制度构建》，载《人民检察》2013年第20期。