收支两条线管理模式在乡镇卫生院改革中的运用

李泳梅

【摘 要】为适应国家关于医疗卫生体制改革的新要求，强化基层医疗卫生机构的公益性责任。本文以江门市新会区乡镇卫生院为例，结合我国乡镇卫生院运行特点，分析收支两条线管理模式在乡镇卫生院的应用、取得的成效、以及有待改进的方面，以期促使乡镇卫生院加强预算管理、规范财务制度和完善绩效考核建设，使我国医疗卫生事业健康发展。

【关键词】收支两条线；乡镇卫生院；管理模式

一、乡镇卫生院“收支两条线”概念界定

收支两条线是一种预算管理模式，按照乡镇卫生院的定位，其基本内容主要包括：以财政补助为前提，对乡镇卫生院实行收支脱钩，统一管理，以保证其收入按政策，支出按预算，服务规范化，最终实现卫生院基本卫生服务均等化目标的公益性。

二、收支两条线在乡镇卫生院的具体运用，以江门市新会区乡镇卫生院为例

新会区位于广东省珠江三角洲西南部，辖区内有11个镇（街），现有乡镇（街）卫生院12间，2006年12月，卫生部决定在广东省江门市新会区、山东省烟台市龙口市等6县（区）开展乡镇卫生院收支两条线管理试点工作。2008年7月江门市新会区试点工作正式启动。具体运作如下：

1.设立结算中心，建立健全各项规章制度

我区经编委办同意设立事业单位--结算中心，其工作人员由卫计局从下卫生院现有会计人员以及具备任用资格符合相应条件的人员中通过考核择优聘用，其经费由财政供养。结算中心是合财务箮理与会计核算为一体的管理机构，结算中心对各乡镇卫生院实行统一财务管理，统一会计核算，统一资金管理，统一票据管理及统一档案管理。并由结算中心对各卫生院统一制定财务管理制度、支付审批制度、预算管理制度。

2.实行会计电算化管理并实现远程接入监控

为全面提升各乡镇卫生院会计核算水平，结算中心使用网络版财务软件，对全区乡镇卫生院实行会计电算化管理，并通过OA网实现远程接入，实现对各乡镇卫生院经济运行状况监控。一方面结算中心能实时连接到各卫生院信息系统，查询其收费字典、了解其作价是否符合政策规定，了解其收费是否正确，从而监控其收入的全过程；另一方面各卫生院可登陆到结算中心查看其银行日记账、现金日记账、应收应付款明细、财务报表，及时了解各自经营状况。

3.建立银行现金管理平台账户管理体系

为实现收支分管，并确保资金在结算中心集中管理的同时，各卫生院能清楚了解各自卫生院资金的运作情况，结算中心开设一个过渡账户，各卫生院开设一个收入账户，结算中心账户设为一级账户，各卫生院账户为二级账户，一级账户对二级账户拥有实时监控权。主要功能：实现资金自动归集，各卫生院每天把收入缴到附近的信用社，信用社通过银行系统汇到各自收入账户，资金实时归集到结算中心专户并实时清缴财政专户；实现资金向下支付，各卫生院按计划需要用款时，由结算中心负责申请，药品卫生材料款由财政专户直接支付，公用经费及人员经费由财政专户下拨至结算中心账户，由结算中心负责直接支付，备用金部分由结算中心账户划回基本户；实现资金监控，通过到账通知、业务查询及电子对账等功能，结算中心可及时掌握整个财务信息，包括各分账户历史余额、实时余额及各账户的收入支出明细；卫生院实现账户查询，各卫生院可随时查询账户的余额，每一笔发生额和账户历史记录。

4.强化预算编制，纳入政府预算管理

第一，区财政局根据基本公共卫生补助政策，结合农村卫生工作任务和乡镇卫生院实际情况，对各卫生院编制财政补助收入预算。第二，合理编制经营收入预算：各个卫生院以前两年的门诊处方收费水平为基数按5%左右的增长率和预计的门诊人次编制门诊收入预算，根据社保局核定的医保住院病人平均定额费用和预计的住院人次编制住院收入预算。第三，规范编制支出预算，按区财政局核定的定额标准和核实的单位人员情况分别编制人员经费预算及日常公用经费预算，按以前年药品支出及卫生材料支出情况编制药品卫材支出预算，根据收支平衡的原则，合理编制超基奖及设备购置预算。第四，严格执行预算审批制度。预算经结算中心汇总后报区财政局审核，最后提交区人代会审议后，财政局以文件形式批复下达下一年度预算通知。第五，严格预算执行。每月财政局根据卫生院月度用款计划，及时拨付到结算中心，结算中心根据各卫生院经审核后的凭单直接付款，属于备用金报销的部分划回卫生院基本账户。如因特殊情况，需要调整预算，必须按照政府规定的程序报区财政局批准，批准后才可调整。

5.建立建全绩效考评机制

由区人力资源和社会保障局、区财政局和区卫生和计划生育局联合制定《公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施办法》及绩效考核制度，办法规定由区人力资源和社会保障局、区财政局负责确定基层医疗卫生事业单位绩效工资总量（占工资总量的70%），在绩效工资总量范围内由卫生局负责考核，对公益任务完成好、群众满意、综合效益突出、绩效考核优秀的单位，适当增加奖励性绩效工资总量，对公益任务完成差、群众意见大、绩效考核差或发生重大责任事故的单位，适当扣减奖励性绩效工资总量，并报财政局核准。绩效工资总量按年度核定后，原则上当年不作调整。绩效工资分办基础性和奖励性两部分。基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，基础性绩效工资占绩效工资40%。对未完成规定工作任务或年终考核不合格的工作人员，不得全额发放基础性绩效工资。奖励性绩效工资主要以工作量为导向，多劳多得，并向承担疾病防治、计划免疫、突发公共卫生事件处置与救治、环境恶劣的现场工作等任务的岗位倾斜，奖励性绩效工资占绩效工资60%。年终，卫生院出现收支盈余时，其中30%作为超基奖用于年终人员奖励（不纳入绩效工资总量内，实行保底不封顶），70%结存在财政专户统筹用于以后年度事业经费支出。

三、江门市新会区乡镇卫生院实施收支两条线取得的成效

1.加强了财务监督职能

实行收支两条线管理后，虽然各乡镇卫生院资金的使用权、审批权不变，但卫生院的所有收支均须向结算中心核报，所有经济业务都必须经结算中心运作，从中杜绝了卫生院不合理开支和不合规票据的报销。结算中心通过对卫生院每一项收支的严格审核，可以实现对其开支标准、收支预算等的监督，从而达到对卫生院财务管理全过程的监控，有利于从源头上遏制腐败的发生。

2.规范了会计核算制度

由于结算中心对各卫生院统一按照《基层医疗卫生机构会计制度》的要求进行账务处理，使会计信息更真实可信，可比性更高。

3.全面推行了预算管理

由于资金管理严格执行无计划不落实、超计划不调整的原则，卫生院必须对每项支出事前都要作严密规划，从而杜绝了卫生院支出的随意性，使卫生院支出趋于合理。

4.加大了财政补助

卫生院实行收支两条线后，财政补助收入由原来占总收入不到2%增加到27%，其中离退休人员补贴、公共卫生、防保和应急救治等业务专用经费由财政全额拨付，卫生院的基本建设和房屋维修由两级财政专项安排。

5.引导了卫生院逐步回归公益性

在收入直接缴存专户，收支差额由财政保底的管理模式下，切断了卫生院创收与其收入分配的直接挂钩，从而消除了卫生院创收机制。以服务工作量为考核导向而不再以收入任务为导向的考核制度，逐步改变了卫生院内部经济运行机制，从而在服务收费上更好地落实政府意图，有效控制医药总费用。

四、江门市新会区乡镇卫生院实施收支两条线需要改进的方面

1.财政补助有待继续提高

政府对卫生院财政补助增加了，但还是责任不到位的，医务人员总体平均收入水平较低，还未能真正体现出医护人员的劳动价值，高专业技术人员不愿留在乡镇卫生院，从而导致乡镇卫生院医疗业务水平非常有限， 难以实现“小病留在社区”的改革意向。

2.卫生院公益性还未完全体现

目前，由于医疗卫生机构未实行“医药分开”，还未能彻底切断卫生院与外部利益关系，卫生院还未能真正回归公益性。

参考文献：

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