高等教育专项资金绩效评价

李强 王登海 胡万枝

[摘要]随着我国财政预算绩效管理工作的不断推进，为了加强支出管理，强化支出责任，高等教育专项资金绩效评价被提上了重要的议事日程。现阶段高等教育专项资金绩效评价存在的问题主要体现在评价工作的形式意义大于实际意义，评价体系的科学性受到质疑，绩效评价与奖惩机制相脱节等方面。我国应将高等教育专项资金绩效评价纳入主要领导的任期考核借鉴现代技术成果，完善评价体系；落实评价结果的奖惩机制：完善第三方参与评价的机制，以此提升我国高等教育专项资金绩效评价水平。

[关键词]高等教育；专项资金；绩效评价；现状：问题；对策

随着我国预算分配制度改革的推进，中央和地方财政通过专项资金支持高等教育发展的力度不断加大，高等教育专项资金的额度和比例逐年增加。为了加强支出管理，强化支出责任，高等教育专项资金绩效评价被提上了重要的议事日程。文章立足实际，对我国高等教育专项资金绩效评价的现状及存在的主要问题进行了梳理，以此为基础提出了相应的解决对策，以期对提高我国教育资金使用绩效有所裨益。

一、高等教育专项资金绩效评价的现状

从2004年财政部发布《中央经济建设部门部门预算绩效考评管理办法铽行）》（财建臣004]354号）起，至2011年重新修订发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），我国财政支出绩效评价经过数年探索，逐步步入常态化轨道。高等教育专项资金绩效评价作为财政支出绩效评价的一个组成部分，伴随着我国财政支出绩效评价工作的不断推进被提上了重要的议事日程，并取得了初步发展。综观中央及地方高等教育专项资金使用和管理实际，可将现阶段我国高等教育专项资金绩效评价的现状概括如下：

（一）以预算单位自评为主

2011年重新修订发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）是规范财政支出绩效评价的纲领性文件，该文件规定“各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体”。高等教育专项资金的归口管理部门为教育部门，从公开的文献资料和实地调研获得的第一手资料看，目前高等教育专项资金绩效评价多由归口教育部门通过发文明确相关的自评要求，由具体预算单位组织实施绩效自评，将自评结果以绩效评价报告的形式提交教育部门，教育部门依据职责对自评结果实施抽查。每个预算年度，财政部门会同教育部门，在预算单位自评的基础上选择一些重点项目作为中央或省级财政支出绩效评价项目，实施政策由财政部门主导的绩效再评价。因此，从评价组织上看，现阶段高等教育专项资金绩效评价采用以预算单位自评为主的方式。

（二）普遍采用综合评价方式

由于财政支出绩效具有多投入、多产出的特征，所以无论是《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]28.5号）给出的《财政支出绩效评价指标框架（参考）》，还是一些省份拟订实施的某一个类别的高等教育专项资金绩效评价管理办法，高等教育专项资金绩效评价普遍采用综合评价的方式，如《安徽省教育厅关于做好高校发展专项经费绩效评价工作的通知》（皖教秘财[2014]24号）所附的《安徽省高校发展专项经费绩效评价指标体系》，按照综合评价的思路从投入、过程、产出和效果四个方面构建了综合评价指标体系，每一个方面又根据相关性等原则选取若干二级指标，每一个二级指标下又根据评价实操需要选取若干三级指标，最后形成由四个一级指标、十二个二级指标和三十一个三级指标组成的综合评价指标体系。因此，从评价方式上看，现阶段高等教育专项资金绩效评价已普遍采用综合评价的方式。

（三）综合运用因素分析法和比较法

无论是《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），还是一些省份出台的财政支出绩效评价管理办法，对于可采取的评价方法多以列举的方式规定若干种，如《财政支出绩效评价管理暂行办法》第二十一条规定，绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，河北省财政厅印发的《河北省财政支出绩效评价管理办法》（冀财预[2011]68号）除包括以上方法外，增加了综合指数评价法，但从这些办法所附的评价标准看，在对照评价指标实施定量和定性评价时，多数都是通过分解影响绩效目标的因素，然后将实际与分解的绩效目标因素进行比较，采取加分或扣分的方式确定评分值，包括前面提到的《安徽省高校发展专项经费绩效评价指标体系》所附的评价标准也是按此思路操作的。因此，从评价具体方法上看，现阶段高等教育专项资金绩效评价多采用因素分析法和比较法相结合的方式。

（四）尝试引入第三方评价机制

基于利用优质评价资源、公正评价和提高评价工作质量等多种考虑，在高等教育专项资金绩效评价上，引入了第三方评价机制。如《福建省教育厅关于做好2013年度省重点建设高校和优势学科创新平台建设专项资金绩效自评工作的通知》中明确，为了提高自评工作质量，有条件的高校可以委托中介机构或第三方专家组织自评工作。引入第三方评价机制属于政府向社会力量购买服务的范畴，对于提高评价质量和效率，规范评价行为具有重要意义。因此，从评价实施机制上看，现阶段高等教育专项资金绩效评价已尝试引入第三方评价机制。

二、现阶段高等教育专项资金绩效评价存在的主要问题

随着预算绩效管理工作的不断推进，高等教育专项资金绩效评价列入了财政和预算部门绩效管理的范畴已属必然，但是由于受主客观两方面因素的影响，现阶段高等教育专项资金绩效评价尚存在一些具体问题有待解决。具体如下：

（一）评价工作的形式意义大于实际意义

目前高等教育专项资金绩效评价尚处于起步阶段，根据资金预算绩效管理的现状，多数专项资金绩效评价是由预算单位以自评方式进行的。从实际调研情况看，预算单位的自评并没有按照严格的程序和遵循科学的方法进行，取而代之的是组建一个形式上由资金使用部门和财务部门相关人员组成的评价委员会，实际上该委员会多数成员并没有实际实施评价，取而代之的是由高校财务部门根据评价指标体系和评价标准，对应的打一个分数，汇总形成总的评分，然后对存在的问题作简单剖析，最后形成评价报告并上报，主管教育部门多数也认可预算单位的自评结论。这种几近流于形式的绩效评价其形式意义远远大于实际意义，与制度设计以期达到的要求相差甚远，对提高专项资金使用绩效的作用十分有限。

（二）评价体系的科学性受到质疑

综观从2004年财政部发布《中央经济建设部门部门预算绩效考评管理办法（试行）》（财建[2004]354号）到2011年重新修订发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），再到各地方颁布具体资金项目的评价办法和实施要求，由于更多地兼顾了可操作性的考虑，评价体系的科学性受到质疑。主要表现-一是评价体系整体构建的理论基础尚待澄清，如有的评价体系从投入与产出、产出与效益、项目管理三个方面切入构建评价体系，有的则是从基础条件、实施过程、项目效果、项目绩效四个方面构建评价体系，两种思路下指标体系存在很大的差别，这又作何解释呢？二是在具体指标评分值的计算上，首先给出加分或扣分项，然后根据实际计算评分，这些加分项或扣分项设计的依据是什么，这些项目是否代表指标的全部内涵？这一系列的问题的提出，都对现阶段高等教育专项资金绩效体系的科学性提出质疑。

（三）绩效评价与奖惩机制相脱节

根据制度设计，高等教育专项资金绩效评价结果应当为财政资金追责问效和强化后续资金分配提供重要依据，而且应当将评价结果与奖惩机制挂钩，实际情况与这一制度设计导向存在很大的差距。由于高等教育专项资金绩效尚处于起步阶段，再加上评价现阶段主发以预算单位自评为主，评价的客观性和公允性实质上是没有保障的，对于评价结果的使用考虑较少。这种评价结果与奖惩机制相脱节的现状，反过来又将高等教育专项资金绩效推到一个十分尴尬的境地，也对当前我国正在积极推行的预算绩效管理工作的实际效果产生了消极影响。

三、提升我国高等教育专项资金绩效评价水平的对策

（一）将高等教育专项资金绩效评价纳入主要领导的任期考核

目前高等教育专项资金绩效评价工作虽已启动，纵观实际，其管理的形式意义远远大于其实际意义，其实际功效的发挥远未达到令人满意的程度。其中一个重要的原因就是预算部门（单位）主要领导重视不够，导致评价趋于形式化。为了真正发挥高等教育专项资金绩效评价在强化支出管理方面的作用，充分发挥评价工作的监督和引领作用，预算部门（单位）主要领导的重视和亲自领导评价工作显得尤为重要。为了解决预算部门（单位）主要领导评价内驱力不足的问题，应从领导干部责任体系的重构上强化领导责任，将高等教育专项资金绩效评价纳入主要领导的任期考核，从制度设计上根本解决预算部门（单位）重视不够等诸多问题。

（二）借鉴现代技术成果，完善评价体系

评价体系是高等教育专项资金绩效评价作用得以发挥的技术基础。目前评价结果屡遭质疑的一个重要的原因就是评价体系的科学性问题，其中包括评价指标体系的科学性、评价方法体系的科学性、以及评价结果表述的科学性。从财政部发布的具有一般指导意义的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）和一些省份出台的一些具体高等教育专项资金绩效评价管理办法来看，评价指标体系存在很大差别，而在评价方法上也多以因素分析和比较法配合使用，模型过于简单，而对于理论界已充分论述的主成分分析法、模糊综合评判法等具有深厚理论基础的评价方式和方法未见实际推广使用，显得过于谨慎。笔者认为，为了完善高等教育专项资金绩效评价体系，应广泛吸收借鉴现代科学技术成果，为评价提供充分的理论基础。

（三）落实评价结果的奖惩机制

根据PDCA管理循环理论，Plan（计划）、D0（实施）、Check（查核）、Action（处置）构成一个完整的管理循环，这一管理循环同样适用于高等教育专项资金绩效管理。绩效评价是在绩效目标（Ptan）基础上实施的查核（Check），绩效目标最终转化为衡量评价结果的评价标准，其评价结果作用的真正发挥离不开处置（Action），由此形成一个完整的绩效管理循环，评价结果的奖惩机制重要性由此可见一斑。实务中，为了充分发挥高等教育专项资金绩效评价的作用，一是前面提到的要解决科学评价问题，二是要落实评价结果与资金使用责任考核及后续资金预算安排持钩，确保高等教育专项资金绩效评价真正成为引导和监督资金有效使用的利器。

（四）完善第三方参与评价的机制

在高等教育专项资金绩效评价中引入第三方参与评价的机制，有利于解决财政部门和教育部门（单位）评价资源不足和公正评价等诸多问题。但在构建第三方参与评价的机制方面，应注意有效管控实施中可能存在的人为垄断和委托不透明等诸多可能影响评价质量的问题。在具体实施方面，财政和教育部门应按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）有关购买机制的规定，按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务机制，并及时向社会公布。同时按照合同管理的要求，与承接主体签订合同，明确评价相关事宜，并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收。