房地产市场调控的法律空洞化研究

卢 亮

(吉林大学 法学院,吉林 长春 130012)



房地产市场调控的法律空洞化研究

卢 亮

(吉林大学 法学院,吉林 长春 130012)

房地产业对中国经济增长贡献巨大，但房地产市场发展和调控过程中的政策路径依赖却导致了严重的法律空洞化问题。这一问题的本质是法律与政策关系的错位与失衡，背后的根源则是在特定的社会转型期所形成的政府与市场、中央与地方的制度性的畸形关系。在中国经济新常态发展的背景下，必须通过制度驱动、价值驱动、创新驱动的经济社会发展模式转型，重构政策与法律在市场经济环境下的互动方式，推动国家治理现代化的不断发展。

房地产市场；调控法律空洞化;法律与政策;驱动模式转型

政策*本文的政策特指在狭义法律的效力位阶以下，作为正式法律渊源的法律性政策(包括行政法规、部门行政规章、地方法规、地方行政规章)和非法律性政策(包括国务院规范性文件、部委规范性文件、地方政府规范性文件)。与法律*本文的法律特指全国人民代大会及其常务委员会制定和颁布的狭义上的法律。都肩负着调整社会利益关系、规范公共权力运行、维护社会秩序的重要职能，两者的良性互动、协调统一是市场经济健康发展的重要保障，房地产市场也不例外。但是，纵观我国房地产市场的发展历程，政策与法律的发展却是极不协调。无论是20世纪90年代初，房地产宏观调控有效地抑制了房地产泡沫；还是2005年之后，政策密集出台却效果差强人意，甚至出现逆调控，加剧了市场的波动；以及“限价”“限购”这类强制干预手段的使用，都没有改变房地产市场发展的政策路径依赖。而反观相应的法律制度，不仅数量稀少，而且更新不及时，内容缺乏确定性、可操作性和适用性。特别是随着房地产业市场的快速发展，在土地、税收、信贷、住房保障领域都存在政策突进，内容上僭越和替代本应由法律规定的情况，造成了法律被架空，没能发挥应有的功能。

一、数量与质量：法律空洞化的表象

在目前的房地产市场调控运行过程中，存在政策依赖过度而法律缺位、失能的问题，导致政策合法性受到质疑(例如限价、限购政策)，也影响了法律应有作用的发挥。概况而言，从数量上看，在房地产市场调控相关领域，可依据的法律非常稀少，仅占全部规范性文件的99.98%(具体统计分析详见后文)；从质量上看，与市场调控最为重要的税收方面，相关的11项税种*其中“个人所得税”“企业所得税”2个税种由法律规定，“城镇土地使用税”“土地增值税”“房产税”“契税”“耕地占用税”“教育费附加”“增值税”(营改增)“印花税”“城市维护建设税”9个税种由国务院以暂行条例的行政法规形式规定。仅有2项制定为法律，严重违背税收法定主义原则；信贷方面，则是长期由中国人民银行、住房和城乡建设部、国土资源部等国务院职权部门制定的部门规范性文件主导调控，没有上位的法律，甚至行政法规进行规范和监督，导致对政策部门利益化的诟病；供给调控方面，土地相关的法律存在规定不明和不当授权问题，导致重要权利性内容(例如土地使用权期限)由下位立法规定。这些现象的长期存在必然导致房地产领域法律产生空洞化的问题。

“法律空洞化是指立法风格简略、粗犷，法律的完整性、周延性、精确性和普适性不足，没有实质内容，可操作性差，从而导致法律的控制力不足，法律仅剩一个空壳甚至连外壳都没有的现象。”[1]法律空洞化主要有两个方面的表象：一是相关领域的法律稀少而政策繁多，法律在整个规范体系中所占比例极低；二是立法质量不高，授权立法不当，法律的适用性差、实际的约束力弱。房地产市场的快速发展和其国民经济支柱产业地位的确立，特别是对地方政府财政收入的巨大影响，使政府积极地“参与”房地产市场的需要更明显；灵活地“调控”房地产市场的紧迫性更直接；直接地“影响”房地产市场的动机更强烈，在房地产市场发展和调控过程中所存在的法律空洞化也表现得更为明显。

(一)房地产市场调控相关法律与政策数量统计分析

截至2016年4月22日，通过北大法宝法律法规检索系统，选取中央法规和地方法规规章检索子系统，以房地产、土地、规划、税收、住房、商品房、住房保障作为文件名称关键词进行检索形成相应类型数据；对涉及房地产11项税种，以税种名称为关键词分别进行检索形成税收类数据，以中国人民银行、住房和城乡建设部组合为关键词，以中国人民银行、国土资源部委组合为关键词检索形成货币信贷类数据；对每一类型分为法律、行政法规、部门规章、地方法规、地方规章、国务院规范性文件、部门规范性文件、地方规范性文件八项分别统计得出表1数据。

表1

通过数据比较可以发现：在涉及房地产市场调控的法律与政策在数量上存在以下特点：第一，法律的数量远远少于政策。在总计48510件规范性文件中，法律共计6件，占总数的0.02%，政策共计48504件，占总数的99.98%；第二，非法律性政策远远多于法律性政策。非法律性政策占全部政策的95.46%，而法律性政策仅占4.54%；第三，人大(中央、地方)规范远远少于政府规范(中央、地方)。人大规范占全部规范文件的1.57%，而政府规范占98.43%。

(二)房地产市场调控相关法律的质量缺陷

第一，法律缺失，政策向法律转化不及时。例如，涉及房地产市场的11项税种，只有个人所得税和企业所得税两项制定为法律，其余虽有税收行政法规，但是在《立法法》出台后，一直没有根据税收法定原则的要求进行立法升级；在房地产货币信贷领域、住房领域、商品房领域、住房保障领域均无相关法律，特别是住房保障领域不仅法律缺失，行政法规也是一部都没有，完全由部门规章及以下的规范性文件来调整和规范。

第二，法律失位，授权立法不当，法律适用的核心概念和标准不是由法律而由下位阶立法规定。表2为与房地产市场相关的部分法律授权条款的数量和比例统计(截至2016年4月22日)。

表2

从中可以发现，在税收领域的法律授权条款数量明显偏高。同时，诸如《城市房地产管理法》第十四条关于“土地使用权出让最高年限”的规定；《城市房地产管理法》第六条关于“征收国有土地上单位和个人的房屋”及“拆迁补偿”具体办法的规定；《城市房地产管理法》第二十四条第(四)项关于“批准划拨”建设用地的土地使用权的规定；《城市房地产管理法》第三十八条第(七)项关于房地产“不得转让的其他情形”的规定；《城乡规划法》第八条关于城乡规划“不得公开的内容”的规定；《土地管理法》第十七条第二款关于“土地利用总体规划的规划期限”等对房地产市场发展、房地产开发、房地产权利人合法利益有重大影响的内容不是由法律直接规定,而是在上述条款中授权国务院或规定可以由行政法规规定。

第三，法律失能，法律规定模糊，缺乏明确指引。例如，《城市房地产管理法》中规定，基于“公共利益”在“特殊情况下”对土地使用权可以提前收回；*《城市房地产管理法》第二十条 国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《土地管理法》中规定，国家为了“公共利益”的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。同时规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。*《土地管理法》第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。为“公共利益”需要而使用土地，人民政府有批准权批准收回国有土地使用权。*《土地管理法》第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；(王)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。这些法律中提到的“公共利益”“特殊情况”，是政府权力行使的合法性前提，也是导致土地使用权被收回或被提前收回，土地被征收、征用这样的权利主体重大利益损失的根本原因。但谁有权确定这些内容，具体标准和类型如何，经由什么样的程序来确认，以及相应权利的救济途径这些核心问题在现有法律中没有规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》也只涉及补偿问题。

二、问题聚焦：法律与政策关系的错位与失衡

房地产市场调控相关法律在数量与质量方面所存在的问题在一定程度反映了房地产市场发展过程中政府主导与政策依赖的鲜明特征；同时，法律沦为的配角，成为经济增长的护航工具，法律缺失、法律失位和法律失能的空洞化问题十分严重。政策与法律关系存在明显的错位与严重的失衡。

(一)政策突进而僭越法律权限

房地产调控政策数量的绝对优势，在一定程度是调控政策越权立法的结果。确立房地产为国民经济支柱产业，必然会集中大量的社会资源于房地产业领域，在核心资源(如土地、资金)掌握在政府手中的情况下，自然要发挥主导作用。本应由法律规定的事项却长期依靠行政法规主导，例如在相关税收方面。在立法监督体系不健全的情况下，政策扩张往往伴随着法律的权限不断被僭越。

(二)政策先行与法律直接授权

房地产的快速发展及房价的非理性上涨给政府带来了巨大的经济维稳压力，政府迫切希望用带有强烈行政色彩、控制力更强的政策来应对，授权立法与政策试点因而大量产生。这也直接导致了政府制定的规范和非法律性政策数量的激增。但是法律并没有及时跟进，或者说政府并不希望政策受到法律约束，这不仅是及时应对市场变化择机而为的需要，更是长期以来对法律价值和功能的错误认识而导致的。*其思想根源主要是“法律工具主义”，强调在国家治理和社会控制过程中，法律只是实现一定社会目标的工具和手段，法律不过是更为稳定、规范化的政策工具。详见谢晖:《法律工具主义评析》，《中国法学》1994年第1期。因此出现立法授权不及时收回，政策先行先试后不及时升级的问题，在土地、财税、金融、住房保障领域都存在这样的情况，结果是法律的缺失和失位问题。

(三)政策依赖与法律间接授权

随着政策不断出台，政府对市场的介入也日益深入，渐渐形成了社会治理和市场调控的政策惯性和依赖性，出现问题首先想到的是出台新政策，市场关心的也是政策走向。在这种局面下，甚至法律也形成了一种懒惰，即大量法律规定极为概括、模糊不清、缺乏确定性和操作性，无法指引具体行为。这就是在间接授权包括国务院在内的政策主体可以不受限制地通过政策来调控甚至干预市场活动。典型的就是对“公共利益”界定问题，《宪法》和《物权法》没有明确，《土地管理法》和《城市房地产管理法》也没有清晰地规定，但各级政府都在基于自己对“公共利益”的理解去适用法律和政策来实际的行使行政权力，对土地、房屋及其使用权进行征收、征用。

三、问题本质：政府与市场关系的错位以及中央与地方关系的失范

房地产市场调控中缺乏约束的政策扩张，造成了相关法律的空洞化问题。法律的空洞化问题在表层是法律与政策的关系问题，而在深层则涉及国家权力的制度安排问题。从房地产市场的发展轨迹可以看出，政府权力与社会资源合力驱动的跨越式发展模式成为主导，以经济效率为核心价值构建社会凝聚力，其本质是“物质主义”的驱动发展模式。“物质主义就是当代中国人的核心信念，它首先体现为物质主义的国家哲学。它渗透于改革之前正式制度结构的最深处在20世纪80年代之后发生了一次转向，但其物质主义精神并无根本变化。”[2]这种驱动模式深刻影响着政府与市场的关系以及中央与地方的关系。

(一)政府与市场关系的错位

在这种驱动模式下，政府与市场的关系更像是主人和仆人，将军和士兵的关系。政府将市场视为一种可以主观控制和构建的资源配置机制，市场要素的控制权仍然在政府手中，例如房地产市场中的土地和资金要素；加上对市场机制的不熟悉使政策中的管制手段远远多于调控手段。为了实现政府掌控资源的高效率配置，中央政府将市场机制引入政治领域，用地方政府间的政府竞争替代市场竞争，市场结果只是政府效能和竞争力的注脚。进而，政府在市场中实际上扮演着主导者和参与者的角色，而不是一个中立、公正、权威的监督者和执法者。与对待法律的态度一样，政府对待市场也缺乏基本的尊重和价值认同，将效率等同于市场的全部价值，本质上也是一种“市场工具主义”。市场不是万能的，但历史和现实都不断证明，市场能够促进自由和竞争，进而激发个体的创造力。而政府的功用则是提供制度性资源以减少交易成本，促进社会公平。相比之下，“政府失灵”要比“市场失灵”的危害大得多。

(二)中央与地方关系的失范

在这种驱动模式下，中央与地方在政策目标表面的差异背后，对最终可能的经济效果有相当“默契”的追求：即经济增长是政治稳定的核心，保增长就是保稳定。在政治体制改革和社会治理方式改造不能够短期完成的情况下，市场和社会的活力、创造力难以充分发挥，社会财富的增加最终取决于地方政府间竞争所带来的资源配置的效率。而地方政府所掌握的最大竞争资源就是土地的实际支配权和城市建设的规划权，因而，推动和依赖房地产市场发展来刺激经济超常规增长是最有效的竞争手段。加之金融体系所掌握的巨大储蓄没有实体经济投资出路，在绩效压力和监管不足的双重影响下，金融资本必然会投入房地产市场的怀抱与地方政府形成攻守同盟，地方政府常常通过政策落地执行的时间差来有效地规避和削弱中央调控的效力。

为了促进地方政府的经济效能，中央政府在政治上维持一个集中的政治权威的前提下，在经济方面向地方“无约束”的分权，“……把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型地方经济，创造出了地方为经济增长而激烈竞争的‘控制权市场’，……没有彻底的私人产权制度和完善的金融，但却有了地方之间为增长而展开的充分的竞争”。[3]这种竞争结构的特定是“竞争的主体是地方政府的官员，竞争的对象是上级政府，竞争的标的是官员们的升迁机会，竞争的策略是吸引和留住投资、获得出色的地方竞争增长政绩，竞争规则以自上而下的行政控制为主，而这种控制通常不能发挥作用，有效约束地方政府的行为”。[4]

正是这种自上而下的分权竞争机制带来了法律和政策执行上的困境。因为地方政府通过“经营城市”来进行的竞争过程中，必然会竭尽全力去动用其所能支配的资源。在目前的权力框架内，地方人大和政府内部监督对地方政府的监督效能作用有限。因此，在某种程度上，地方政府依托其享有广泛的制度性“公产权”*这种“公产权”包括中央政府为了“激励”地方竞争，也从制度层面赋予了地方政府制定地方规章的“地方立法权”、国有土地地方管理者享有的“国有资源的实际所有权”、通过征收、征用、规划改变土地用途获得的“私人产权的处置权”，以及行政权力主体固有的“地方政治统治权”，[4](P98～101)通过乏约束的行政权力运行，在实际的竞争过程几乎不受限制。但我们需要警惕的是“……‘政府’不是单一组织形式，和其他人一样，政府是由对激励具有反应性的个人组成的。出于各种原因，政府官员(包括政务官和事务官)的目标可能与社会期待的政策结果不一致。政府官员可能基于自身利益行事，为了保住自己的工作，支持一些不必要的政府支出，或者做出更为狡猾的事，如实施的管制决策会提高他们离开政府后去被管制行业工作的机会。”[5]在房地产领域“政策不出中南海”，地方对中央宏观调控政策的扭曲就是例证。

四、解决路径：经济与社会发展驱动模式的转型

物质主义的单一驱动模式造成了全社会对即期经济利得和经济增长率的偏执追求，而忽视了社会共同体价值的离散。必须由物质驱动向制度驱动和价值驱动的稳健式发展模式转变，以社会文明理念为核心构建社会向心力，通过创新力量促进经济社会常态和长效发展。

(一)制度驱动转型

为解决目前法律与政策关系的错位与失衡，必须加强法律侧的制度供给，使法律回归本位，让作为国家最高权力机构的全国人大更有效地参与到国家治理和社会变革的核心制度构建中来，而不能仅仅成为政府的权力背书。为此，首先要解决重要领域的法律缺失问题。就房地产市场而言，及时制定《住房保障法》，对相关税收立法权有序回收，制定《土地增值税法》《房产税法》《契税法》等；其次，要对先行先试的政策及时进行法律升级，包括土地、税收领域的地方试点改革必须明确试点期限，政策效果评估程序和试点成功后相关法律进行修订的具体步骤，保障法律体系的统一和“良性违法”的减少；最后，要对现有法律中规定模糊的内容予以补充立法或法律解释甚至是启动修宪程序予以明确。例如房地产市场相关多部法律中涉及的“公共利益”“国家所有”等内容。在“中国特色的社会主义市场经济法律体系已经形成”的情况下，有必要为包括房地产在内的经济法领域中所有规范性文件做一次全面的梳理，全面提升立法质量，保障经济法律制度的统一，为政府市场调控行为的规范运行提供精准和完备的指引，减少法律空洞。

(二)价值驱动转型

实现社会基石性价值由经济效率向社会公正转型。这里需要明确的一点就是，社会公正能够更为持续地促进市场竞争和社会自由，从而保障经济效率的稳定产出。法律与政策(公共政策)都有促进社会公正的职责，但法律作为社会道德和公共伦理的底线，作为社会秩序的最后一道防线，作为社会纠纷的终极裁判，对社会公正的实现有更为权威的实现机制和终极责任。

第一，是要去除制度性的社会不公正，特别是政策性歧视带来的社会不公正。在房地产领域的限购政策、信贷差异政策、房地产开发的准入政策都包含对不同市场主体的歧视性内容，破坏了交易公平和市场效率。政治经济学研究表明，管制型的政策自身会带来自身复杂性不断增加的问题，“管制的目的有时是为了达到平等。但是，每当宣布(新的)管制条例，那些认为自己受到不利影响的人就会竭力争取政治上的豁免，这是可以理解的。其结果是，在最初的政策被采用之后复杂性问题已经出现，并在此基础上进一步加剧”。[6]也就是说，如果对于政策行为没有充分的约束，政策自身的繁衍就可能将社会不公成几何倍数放大。因此，在何种情况下可以采取何种差异性手段必须由法律规定，而不能由政策妄为，这也是学者们呼吁出台《宏观调控法》《房地产法》的原因。

第二，要加强法律监督机制，保障政策回归“公共利益”。“……公共问题的本质是公共利益的创造与分配问题。……这一问题的解决有助于提升公众对政府的认同感，因而也是政府自身利益的要求。”[7]相反，由政策运行导致地公共利益分配不公正，会带来政府信任度的下降并增加政策执行的阻力。以经济适用房为例，中国家庭金融调查数据显示，经济适用房的空置率高达 23.3%，家庭年总收入最高的 25%家庭拥有经济适用房的比例最高，达 3.2%，比中低收入家庭高出近1 个百分点。[8]原本为解决中低收入家庭住房困难问题的经济适用房政策，却导致了公共资源被侵占的不公正后果。因此，应该建立全国统一的保障房信息系统，对低收入群体的保障性住房分配设定更为严格的操作流程和标准的信息管理制度，这也应该是《住房保障法》的重要内容。

第三，要保障政府尊崇“契约精神”。“社会的和经济的改革即意味着公共部门的干预以改进众所周知的市场失灵；相反，有效的改革也许有时正在于把市场过程扩展到非市场(或政府)部门的运行中去。”[9]政府有效地“干预”市场和有效地“改革”都以尊重市场的“契约精神”为前提。新制度经济学研究表明，“最高统治者可以轻易修改的规则明显地在其绩效意义上完全不同于没有修改时的相同规则。最高统治者越有可能为他或她自己的利益改变产权，预期的投资回报就越低，随之对投资的激励就越低。为了促进经济增长，最高统治者或者政府不仅必须建立有关的权力集合，而且必须为这些权力做出一种可信的承诺”。[10]在房地产领域，尤为重要的是让目前起主导作用的政府严格执行其施政计划，不能朝令夕改，让市场无所适从。政府在城市发展中的规划权力，极大影响着开发企业、购房者、配套服务商的行为预期和资源投入，而政府规划的更改往往意味着已投入的巨大社会资源的浪费。目前《城乡规划法》更像是对政府的授权和工作流程的指引，对规划更改和更改后的补偿机制缺乏明确的监督，其后果就是规划的随意和频繁的更改，权力腐败也往往在规划审批和规划更改过程中产生。

(三)创新驱动转型

奥地利学派经济学认为经济增长的主要驱动性力量是私人企业家精神的释放，而企业家精神的释放所需要的制度条件最主要的就是明晰的产权制度。因为，产权归属的明确不仅保证了交易的连贯和财富积累传承的稳定。在无后顾之忧时，人更愿意去尝试和创新。而在当前的宪法制度框架内，最为重要的是确定政府产权的边界。以土地产权为例，表为“公法形式”而里为“私法内容”的“国家所有权”，通过没有明确法律约束的“国务院代表行使权”和缺乏具体标准的“公共利益”条件，客观造成政府无边界的“公产权”，并且可以“合法”地变更、分享、占有私人、集体的土地和房屋的产权。因此，在《物权法》的基础上有必要出台《公共资源法》和《私人财产保障法》，明确政府和私人的产权边界，让普通公民和社会组织赖以生存和发展的物质条件获得稳定的法律性产权保障(例如住房)，而不是要时刻担心政策的变化影响自己的核心财产利益。国家和私人产权边界的厘定还可以改变地方政府竞争的制度基础，从而更为有效地约束和监督地方政府的竞争。

不可否认的是，我们仍然处在国家治理的“前现代化”向“现代化”转型的过程中，而现代化国家建设最为重要的成功经验就是市场经济与宪政民主的结合；政策与法律各司其职、良性互动便是其中的要义之一。通过认识和解决房地产市场调控的法律空洞化问题，有助于我们反思和重构政策与法律的关系，即行政与立法的权力分配关系问题。这不仅对于房地产市场的健康发展影响深远，同样，对于建设法治政府、法治经济和法治社会都具有重要的意义。房地产市场经历20余年的发展，一方面，区域分化的特征已十分明显，充分发挥地方政府的调控能力已势在必行，如何在促进地方经济活力与保持中央政治权威之间进行平衡，需要进一步研究；另一方面，在变革社会经济发展驱动模式的过程中，如何真正在法律层面上构建一套包括政府和所有市场主体在内的民主协商对话机制，来保障政策能够平衡不同群体间的利益诉求，也是需要深入研究的重要问题。

[1]邢会强.政策增长与法律空洞化——以经济法为例的观察[J].法制与社会发展，2012,(3).

[2]姚中秋.政府的本分Ⅱ[M].北京：中央广播电视大学出版社,2013.

[3]张军.为增长而竞争：中国之谜的一个解读[J].东岳论丛,2005,(4).

[4]秋风.中国变革之道：当代中国的治理秩序及其变革方略[M].北京：法律出版社，2011.

[5]查尔斯·韦兰.公共政策导论[M].上海：上海人民出版社，2014.

[6]安妮·O.克鲁格罗·邓肯.管制的政治经济学：复杂性问题[A].转轨、规制与制度选择[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[7]谢金林.公共政策的伦理基础[M].湖南：湖南大学出版社，2008.

[8]城镇住房空置率及住房市场发展趋势.[EB/OL].http://chfs.swufe.edu.cn/upload/简要版-城镇住房空置率及住房市场发展趋势.pdf.2016-4-19.

[9]查尔斯·沃尔夫.市场，还是政府——市场、政府失灵真相[M].重庆：重庆出版集团重庆出版社，2009.

[10]道格拉斯·C.诺斯巴里·R.温格斯特.宪法与承诺：17世纪英格兰治理公共选择制度的演进[A].制度变革的经验研究(第二辑)[M].北京：经济科学出版社，2003.

〔责任编辑：黎 玫〕

Research on Emptiness of Law from the Regulation of the Real Estate Market

LU Liang

(Law School, Jilin University, Changchun，130012, Jilin, China)

With the tremendous contribution to the economic growth of China, the extreme dependence upon policy path in the development and regulation of the real estate market has led to the serious problem of emptiness of law. The essence of the problem is the unbalance and dislocation between law and policy, the true reason behind which is the deformed institutional relationship between government and market, power distribution between central government and local government during the specific historical stage of transition. In the “new normal” economy period, it is necessary to transform the development model of economy and society to the new driven power of institution, innovation and values, so as to reconstruct the interactive model of policy and law in the environment of marketing economy.

real estate market regulation; emptiness of law; policy and law; transformation of driven power

卢 亮(1979— )，男，吉林长春人，吉林大学法学院博士研究生，吉林大学珠海学院公共管理系教师,主要从事法理学、经济法学研究。

DF41

A

1006-723X(2016)10-0107-06