论检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作

王凤

【摘 要】 十八届四中全会提出了探索建立由检察机关提起环境公益诉讼的制度构想，期待由此解决环境公益诉讼乏人问津的问题。然而检察院在环境公益诉讼中的身份的双重性不利于法院的独立审判。为了防止检察院的滥权，笔者以检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作为切入点，探讨了检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作之细化规定，提出了完善的对策及建议。

【关键词】 检察院；环境公益诉讼；调查取证工作

【Abstract】The eighth session of the Fourth Plenary made to explore the establishment filed by the prosecution of environmental public interest litigation system idea and look forward to addressing environmental public interest litigation thus little interest in the issue. However duality Procuratorate in environmental public interest litigation identity is not conducive to independent trial court. In order to prevent abuse Procuratorate， the author's Procuratorate investigation and evidence gathering in environmental public interest litigation as a starting point for drawing foreign refinement Procuratorate investigation in environmental public interest litigation in the forensic work provisions， put forward countermeasures and suggestions to improve.

【Key Words】Procuratorate； environmental public interest litigation； investigation and evidence gathering

【中图分类号】 G64.32 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-3089（2016）25-00-02

随着我国环境污染的日益加剧，人们对环境的关注与日俱增。从2012年《民事诉讼法》的修改为起点，环境公益诉讼①制度开始于法有据，2014年，十八届四中全会提出了探索建立由检察机关提起环境公益诉讼的制度构想。然而事实上，自上个世纪90年代以来，我国各地已经广泛地展开了有关环境公益诉讼的司法实践，1999年最高人民法院通过复函形式赋予梨树区人民政府在诉鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染赔偿一案中的原告资格。[1]据可查的资料显示，国外的公益诉讼制度作为一种知识最迟在1990年已经被介绍到国内。自20世纪90年代开始，各地检察机关就开展了提起民事公益诉讼的探索，积累了一定的实践经验，也形成了一批具有典型意义和示范价值的案例。

然而“公地悲剧②”的情况依旧没有改变，究其原因，主要是因为环境问题牵涉甚广而十分复杂，而我国的环保公益组织才刚刚开始发展，力量十分薄弱，环保资源主管部门又往往怠于行使职权。因而由具有法律监督职能的检察机关提起环境公益无疑在权利、地位、专业能力、资金等方面具有独特的优势。[2]由检察院提起环境公益诉讼与建立环保法庭等措施都有利于缓解中国的严重的环境污染问题。[3]

同时，由于检察院既是运动员又是裁判员，检察机关作为公益诉讼人在提起环境公益诉讼的同时也具备着法律监督的职能，其身份的双重性，不利于原被告双方的诉讼地位的平等和法院的审判中立，目前由于检察院提起环境公益诉讼的试点工作还在展开中，对于防止检察院滥权的各种程序机制与细节问题还有待完善，故笔者以检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的含义及范围为切入点，重点讨论其调查取证工作中的待证事实、取证原则、举证责任应如何具体规定以限制检察院的滥权可能。

一、检察院在环境公益诉讼中的调查取证权

根据2015年发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》等文件，可以看出对于检察院提起环境民事公益诉讼③及环境行政公益诉讼④的证据都只要求是国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，然而对于检察院在环境公益诉讼中的调查取证权却只字未提。

根据立法精神及其他可借鉴的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》及《环保法》中对于检察机关的调查取证工作的规定可以推定其在环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中的调查取证权类似于检察院在刑事诉讼中的调查取证权。但是由于环境民事公益诉讼与行政公益诉讼没有刑事诉讼所特有的对人身与法益的直接而迫切的危险性，所以在环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼中检察院所享有的调查取证权不应该包括搜查，拘传证人等破坏公民人身权利和自由权利的方式，即在参照刑事公诉中检察院的调查取证权的规定的同时，在一定程度上又与刑事公诉中检察院的调查取证权有所区分。

二、检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的司法现状

由于检察院特有的法律监督职能，检察院在环境公益诉讼中的调查取证有许多便利，然而与此同时我国检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作存在诸多问题。

第一，对于举证责任的分配缺乏具体可行的操作细则，比如说，在环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼中责任的分配问题，以及在不同的起诉方式中检察院的举证责任的不同等问题，由于缺乏可行的具体的规定，而导致各地方的检察院在实践中采取不同的做法，不利于司法公正。

第二，检察院在调查取证工作中存在的滥权可能性未得到关注，尽管由检察院提起环境公益诉讼存在着许多的好处，然而凡事有利有弊，不能让检察院在环境民事与行政诉讼中行使其在刑事诉讼中所享有的采取限制人身自由的强制措施。

三、完善及细化检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的对策及建议

（一）检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的定义

根据调查取证权的定义，检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的定义应该是获得国家授权的国家机关为了查明案件事实的需要，针对待证事实，按照一定的原则和举证责任向有关单位、个人进行调查、收集证据而展开的一系列工作。

（二）检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的主体

虽然大家普遍认为检察院就是调查取证工作的主体，但是为了更好的实现诉讼双方地位的平等，限制检察院在公益诉讼中的滥权，检察院在环境公益诉讼中的调查取证权应该由承担原告身份的人民检察院的上一级检察院的分化的内部专门机构享有，[4]但是当调查取证由上一级人民检察院的内部专门机构进行确有困难时可以由以原告身份起诉的人民检察院的内部专门机构享有调查取证权。应该逐步建立检察院内部职能部门的分工细化，从而实现法律监督职能与公益诉讼职能分别由检察院内部的不同部门行使以避免其滥权的可能。

（三）检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的范围

由于目前由检察院提起环境诉讼包括三种方式，即督促起诉、支持起诉、直接起诉三种，而检察院在这三种起诉方式中又扮演着不同的角色，并由此引起其在这三种方式中的调查取证权的范围的不同。

第一，督促起诉，是指当有其他主体有权提起环境公益诉讼而又怠于起诉时，检察机关可以督促起诉。关于督促起诉的案件，检察机关认为确有督促起诉必要的，应首先以检察建议等方式督促有关主体依法提起环境公益诉讼，当被督促主体在收到关于提起诉讼的检察建议合理期限内不提起诉讼的，应书面说明不起诉理由。不起诉理由不成立的，检察机关可以要求被督促主体提起诉讼，或者由检察机关以原告的身份直接提起环境公益诉讼。

第二，支持起诉，是指当有其他主体可以提起环境公益诉讼，但当事人处于明显弱势地位，证据收集困难或者诉讼能力缺乏而无力起诉时，检察机关可以支持起诉。检察机关的支持起诉包括两个层次的内容：首先是提供物质、专业技能等方面帮助；其次是通过向人民法院发出“支持起诉意见书”或者出席法庭来支持起诉，提供法律帮助。

第三，直接起诉，存在对环境公共利益有严重损害的行为，但没有适格主体提起诉讼，或者经过督促后适格主体仍然不起诉的，检察机关可直接提起环境公益诉讼。[5]

检察院在环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼中都有这三种起诉方式，笔者主要讨论其在这三种方式中调查取证范围的不同。在督促起诉中，检察院的调查取证权的范围是证明环境受到损害的初步证据与事实。在支持起诉中，人民检察院无论在环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼中都只对当事人无力调查，难以收集并申请检察院支持调查的证据享有调查取证权。在直接起诉中，检察院的调查取证范围参照民事诉讼、行政诉讼中的当事人所具有的调查取证权的范围之规定。

（四）检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的对象

检察院在环境民事公益诉讼中的调查取证工作的对象即待证事实，在环境民事公益诉讼中待证事实概括地说应该包括：一、生态环境和资源已经遭到了破坏或者具有遭到破坏的重大危险；二、民事主体即一方当事人的行为与生态环境和资源的破坏或遭到破坏的危险性有因果关系。在环境行政公益诉讼中，待证事实包括：一、行政机关或法律、法规、规章授权的组织在监管过程中有违法行使职权和不行使职权的事实；二、由于行政机关怠于履职，相关企业或单位一直违法生产的事实；三、由于相关企业或单位违法生产，造成环境资源严重破坏的事实；四、行政机关或法律、法规、规章授权的组织的行政违法行为，相关企业或单位违法生产行为与环境资源遭到严重侵害的事实存在关联性。

（五）检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的效力

要搞清楚检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的效力，我们要首先搞清证明标准问题。只有达到规定的证明标准，检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的效力才能真正实现。

根据最高人民法院《关于民事诉讼证据若干问题的规定》第63条规定：“人民法院应当以证据能够证明的案件事实为依据依法做出裁判。”同样，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第53条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”这说明我国司法实践中，民事诉讼和行政诉讼证据标准不同于刑事诉讼中的“排除合理怀疑”标准，它只要求法官就某一案件事实的认定依据庭审活动对证据调查、审查、判断之后形成相当程度上的内心确信即可，也就是我们常说的“盖然性规则”标准、“优势证据”标准。

环境民事公益诉讼、行政公益诉讼不同于一般的民事、行政诉讼，“盖然性规则”标准是适用于民事、行政案件的最低限度的证明要求，而公益诉讼涉及众多复杂敏感领域，一定要秉承严格审慎的态度来看待和推进这项工作，因此公益诉讼人的证明责任应高于一般民事、行政诉讼的原告证明责任，其提供的证据证明相对真实确定性应更高，可称之为“高度盖然性”标准或“绝对优势证据”标准。[6]

（六）检察院在环境公益诉讼中的调查取证工作的原则

检察院在环境公益诉讼中开展调查取证工作应遵循以下原则：1.依法规范原则：在前文中提到过环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼的证明标准应高于普通的民事、行政诉讼，因此对于证据的收集、固定也更应从严把握，做到取证形式和证据内容的合法。2.客观全面原则：要把能够认定案件事实的所有证据材料尽可能地搜集固定到位，因为有的关键证据如果调取不了会直接影响整个案件事实的认定。3.稳妥慎重原则：检察机关提起公益诉讼，关注的是社会公共利益，但有时会忽视单个个体的特殊利益诉求，所以检察院在调查取证时要注意不要打扰涉案单位的正常秩序，最大限度地减少其调查取证工作对他人带来的负面影响。

（七）检察院在环境公益诉讼中的调查取证的举证责任分配

1.环境民事公益诉讼

对于环境民事公益诉讼的举证责任参考民事诉讼，主要遵循“谁主张，谁举证”的原则。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第8条规定，提起环境民事公益诉讼应当提交被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料，也就是说检察机关提起环境民事公益诉讼需要提供证明被告方污染行为与结果之间有因果联系的初步证明材料，根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》要求，这种证据材料只限于初步证明效力即可。考虑到公益诉讼的特殊性，以及公益诉讼举证难的问题，上述举证责任也应设置例外，即检察机关承担主要的举证责任，但对于某些涉及非常专业的技术问题的证据，则由被告承担举证责任，证明其行为合法并与损害社会公益后果不存在因果关系。

2.环境行政公益诉讼

环境行政公益诉讼中，公益诉讼人需提供行政机关违法行政行为与排污单位的污染行为有因果关系的初步证据，至于损害后果以及损害行为与损害结果之间的因果关系，则可参考上述环境民事公益诉讼中的举证责任。另外，对于证明排污单位的损害行为造成的环境损害结果以及二者存在因果关系的进一步证据，我们认为也可以待法院受理案件后，由公益诉讼人向法院申请调取证据，或是由法院委托相关鉴定机构做出鉴定意见。

参考文献：

①环境公益诉讼，是指为了保护环境和自然资源免受污染和破坏，与案件诉讼请求没有法定利害关系和监督管理关系的单位和个人依法对污染和破坏环境和自然资源者以及违法或者不履行环境与资源护法定职责的行政机关提起的诉讼，具有保护利益的公共性，起诉人的非利益相关性及被诉人的违法性等特点。所以，环境公益诉讼的目的主要不是获得损害赔偿，而是制止环境损害行为。起诉时，原告无需提交损害环境的评估报告或鉴定，只需证明损害事实的存在，以及损害事实与损害行为之间的因果关系，从而提高诉讼效率和诉讼效益。参见孙永生：《检察机关能否提起环境民事公益诉讼》，载《人民检察》，2009年第7期，第29-36页。

②公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，而每一个人都倾向于过度使用，从而造成资源的枯竭。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力。而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。公共物品因产权难以界定而被竞争性地过度使用或侵占是必然的结果。这一个概念经常运用在区域经济学，跨边界资源管理等学术领域。

③环境民事公益诉讼是指公民，社会组织或者国家机关根据法律的授权，就民事主体损害环境公共利益的行为向法院提起的诉讼。

④环境行政公益诉讼是指公民，社会组织或者国家机关认为行政机关的违法行政行为损害环境公共利益，依法以自己的名义提起的行政诉讼。

[1]中华人民共和国最高人民法院.最高人民法院关于黑龙江省鸡西市梨树区人民政府与鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染纠纷案的复函[Z].1999-11-02.

[2] Mei Hong， Yin Yanjie. On the Plaintiffs Subject Qualification for Environmental Public Interest Litigation Instituted by Peoples Procuratorates[J].Chinese Journal of Population，Resources and Environment ， 2011， Vol.9 （1）：91-96.

[3] Mingde， Cao；Fengyuan， Wang. Environmental Public Interest Litigation in China[J]. Asia Pacific Law Review， 2011 ，Vol.19 （2）：217-235.

[4]李真，袁梁.环境公益诉讼制度设计[J].人民论坛，2015，（32）：99-101.

[5]张锋.检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构[J].政法论丛，2015，（01）：121-128.

[6]赵亮.检察机关提起公益诉讼调查取证实证分析[J].中国检察官，2015，（20）：11-13.