义务教育均等化测度及影响因素——基于2004-2013年数据的分析

严雅娜

(山西财经大学财政金融学院，山西 太原 030006)



义务教育均等化测度及影响因素
——基于2004-2013年数据的分析

严雅娜

(山西财经大学财政金融学院，山西 太原 030006)

伴随经济体制改革的进一步深化，基本公共服务已成为彰显我国社会公平和正义的重要领域。义务教育作为基本公共服务的重要组成部分之一，其均等化程度不仅影响当代人的生存权和发展权，更成为影响代际公平的主要原因。本文选择2004-2013年作为样本期，运用多元统计分析中的因子分析法在构建义务教育综合评价指标体系的基础上动态考察我国义务教育地区差距问题，分析了形成当前教育差距格局的主要原因并提出相关对策和建议。

地区差异；行为异化；公共服务均等化；因子分析法

一、引 言

义务教育作为基本公共服务体系的重要组成部分之一，其均等化发展日益成为政府和民众关注的焦点。省际间教育投入和教育产出差距较大状况的存在不仅与公平正义理论相违背，更成为中央政府全面建立均等化基本公共服务体系的阻碍因素。

国内外关于义务教育均等化问题的探讨和研究由来已久。辖区民众具有无差别的平等机会[1]和等量消费享有权[2][3]是均等化实现的基本判别标准，这也成为义务教育均等化的衡量准则，确定具有全国统一标准的服务“下限”是实现服务均等化的前提条件[4]。对于义务教育均等化问题的研究主要遵循客观评价地区或城乡差距的基础上寻求造成非均衡发展的主要原因，进而提出促进均等化程度提高对策的逻辑思路。国内学者主要围绕上述问题展开讨论，关于义务教育均等化水平可以采用单一直接指标如生均教育经费[5][6]作直接测度，也可将其纳入基本公共服务体系通过指标设计如功效系数作整体测评[7][8]，研究结果大多表明义务教育存在明显的地区差距。省际间义务教育差距格局的形成是多因素综合作用的结果，鉴于义务教育具有“纯公共品”属性，主要从财政角度作出分析。从体制上来看，政府和市场事权错配造成义务教育供给不足[9]；从制度上来看，义务教育阶段经费投入不足以及结构不合理[10]，最重要的是各层级政府经费支出责任负担比例不明确[11]导致教育不公平结果的产生。此外,义务教育提供成本地区差异的客观存在也成为影响服务水平的主要因素[12]。针对当前我国义务教育非均衡发展现状，普遍认为地区财力均衡度的提高[13]为义务教育均等化提供物质条件；财政分权度对义务教育“正效应”不显著的前提下将义务教育发展指标纳入政府绩效考核体系可以有效促进地方政府加大教育投入[14]，同时利用DEA方法实证研究表明平衡义务教育经费投入机制可以有效缩小地区服务差距[15]。

全面客观刻画义务教育服务水平差距成为原因和对策研究的前提条件，而现有成果中采用单一指标和全指标下非连续性时间样本无法准确描述我国义务教育的变化趋势和特点，对财政体制改革方向和制度设计或可产生偏误导向。本文以此为切入点在重构评价指标体系基础上对2004-2013年连续时间样本数据进行实证分析，动态刻画我国义务教育省际均等化发展趋势和阶段性特征，从中确定影响均等化总水平的主要因子，详尽分析各因素对省际义务教育差距的影响机制，拟为政府决策和制度设计提供参考依据，进一步加快我国义务教育区域协调均衡发展步伐。

二、测评指标体系和分析方法

(一)义务教育均等化测评指标选择

按照基本公共服务均等化测评指标选取原则，从义务教育投入和产出两个角度设计具体指标，本着全面客观反映中国义务教育发展水平的研究目标和数据可获得性，选取了具有代表性的16个指标，包括小学生均教育经费(X1)、初中生均教育经费(X2)、小学生均公用经费(X3)、初中生均公用经费(X4)、小学生均校舍建筑面积(X5)、初中生均校舍建筑面积(X6)、小学生均图书(X7)、初中生均图书(X8)、小学生均计算机(X9)、初中生均计算机(X10)、小学生师比(X11)、初中生师比(X12)、小学适龄儿童入学率(X13)、小学升学率(X14)、初中升学率(X15)、15岁及其以上(半)文盲率(X16)。

(二)分析方法和数据预处理

本文拟利用降维思想采用多元统计中的因子分析法对义务教育均等化测评体系中的16个二级指标进行综合评价和提取，采用因子分析法对31个省份义务教育综合指数计算前，预先对原始数据进行KMO和Bartlett’s球形度检验，样本期巴特利球形检验Approx Chi-Square值均较大且相应概率sig为0.000表明相关系数矩阵与单位阵存在显著差异；同时各年份KMO统计量值介于0.63-0.77之间，得出因子分析法适合于义务教育水平测度的基本判断。

数据源于中国官方数据平台《中国统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》和《中国财政年鉴》。为准确刻画和分析义务教育地区间均等化水平的长期动态变化过程，样本期间选定为2004-2013年*2012年数据由于缺失《中国教育经费统计年鉴2013》，故无法参与统计分析，样本期包括9年数据。，数据形式均采用年度数据，其中涉及货币属性数据以2004年为基期采用GDP价格指数进行平减。中国义务教育水平测度原指标体系16个指标中二级指标15岁及其以上(半)文盲率为逆向，故应对其正向化。

三、实证结果分析

采用因子分析法通过SPSS17.0软件运行对2004-2013年我国义务教育水平作出测度，受篇幅限制本文仅列出2013年数据统计分析结果。

(一)实证过程

利用Z-Score标准化公式对原始数据做标准处理，指标间存在相关性进一步证明因子分析法是可行的。特征值和方差贡献率(表1)计算结果为：第一个因子的特征根为7.394，解释了原16个变量总方差的46.212%，前五个因子的累计方差贡献率为85.594%，同时取值大于1，因此选择5个主因子较为合适。其余年份按照特征根大于1的原则确定因子个数为4个的信息涵盖率均在82%以上，考虑到不同年份数据分析结果要求具有可比性，最终确定为4个公因子。

表1 特征值、方差贡献率和累计方差贡献率

注：提取方法为主成分分析。

采用最大方差法旋转后的因子载荷矩阵，第1因子在X1、X2、X3、X4、X5、X6、X7、X15(分别为0.939、0.971、0.961、0.962、0.860、0.641、0.725、0.569)上有较高载荷；第2因子在X8、X10(分别为0.835、0.858)上有较高载荷；第3因子在X9、X16(分别为0.766、0.885)上有较高载荷；第4因子在X11、X12、X13、X14(分别为0.883、0.668、0.382、0.540)上有较高载荷。选用刘翔(2009)确定指标权重[16]的方法通过因子载荷值和主因子贡献率进行，主因子贡献率Wci的计算公式为：

(1)

其中：Cyi为第i个因子方差贡献率。通过计算得出2013年各因子贡献率值Wc1即教育投入为59.01%、Wc2即教学硬件为15.28%，Wc3即教学软件为13.73%、Wc4即教育普及为11.99%。

利用公式(2)和(1)式得出的主因子贡献率，计算二级指标在各主因子中的分值Wxi，其中Kxicj为因子Cj在指标Xi上载荷的绝对值。

[Kxic2/(Kx8c2+Kx10c2)]×Wc2(i=8,10)

[Kxic3/(Kx9c3+Kx16c3)]×Wc3 (i=9,16)

(2)

将(2)式计算结果代入公式(3)得出二级指标权重Wxi2，然后将(3)式计算结果代入公式(4)得出一级指标权重Wyj1，2013年义务教育指标体系和各指标权重(表2)。

(3)

(4)

采用阈值化方法对原始数据标准化，阈值确定为被评价指标样本期内最高水平，即指标转换后的评价值=指标原始值/指标阈值，结合表2各级指标权重值计算义务教育分项和综合指数(表3)。

(二)实证结果分析

同理得出样本期其余年份各省义务教育分项和综合指数，根据变异系数公式计算义务教育分项和总水平变异系数值(表4)。

从均等化总水平变化趋势和速度上来看，样本期内省际间总水平变异系数由0.3276变化至0.2076，整体下降幅度为36.63%，均等化水平有所提升。省际差距稳定性逐渐增强，样本期内总水平变异系数2005-2008年表现出年份间交替升降特征，表明省份间义务教育差距存在较大的波动性；同时在2005、2007和2008年出现三个相对极大值点；2008-2013年总水平变异系数逐年下降，地区服务水平差距渐趋稳定。

表3 2013年各省份分项和综合指数

表4 2004-2013年义务教育水平各省分项和总水平变异系数

从义务教育总水平和各分项间的关系来看，各分项变异系数对总水平变异系数贡献度不同。图1表明义务教育各分项曲线与总水平曲线的拟合度存在一定差异，教育投入和教学硬件变异系数始终保持下行趋势，年均下降幅度约3.7%和5%；教学软件和教育产出变异系数也表现出下行态势，下降幅度分别为2.3%和3.7%。然而从2009年开始，教学软件和教育产出变异系数几乎停止下降，表明这两个教育项目对总体均等化水平贡献度逐渐减弱。

图1 义务教育变异系数趋势

区域分等级所辖省份一类地区北京、天津、上海、浙江二类地区内蒙、辽宁、吉林、江苏、山东、广东、陕西、青海、宁夏、新疆、重庆三类地区山西、黑龙江、安徽、四川、甘肃、福建、江西、湖北、湖南、海南、西藏、河北四类地区广西、贵州、云南、河南

按照因子分析法得出的各省因子综合得分和排名，将31个省(自治区、直辖市)划分为义务教育水平不同的四个等级。一类地区至四类地区教育水平递减，一类为发达地区；二类为相对发达地区；三类为发展水平中等地区；四类为落后地区。根据综合得分排序结果整理出2004—2013年各省份在不同等级地区出现的次数，根据样本期可知最大值为9次，某省份归属等级的标准为在某级别中出现的比率达到65%以上作一次归类；若一次归类未达到65%的，按照出现次数较多所在级别进行二次归类,区域划分结果如表5所示。

一方面义务教育水平区域两极划分明显且格局稳定。教育水平先进地区中北京、天津、上海和浙江占据绝对优势地位，首次分类中比率达到近90%；教育水平落后地区中广西、贵州、云南在首次分类中比率达到近80%。省份区域归属的变动性较小，部分省份在9年样本分析结果中保持绝对稳定位置，主要表现在一类区域中四个省份和四类区域中的广西及云南；表明义务教育水平较高省份拥有绝对优势而落后地区发展后劲和提升能力明显不足。另一方面义务教育区域分类结果与经济发展区域划分基本保持一致。传统意义上按照经济发展程度划分的东、中和西部所辖省份中，经济发达地区义务教育处于领先水平，而经济落后地区义务教育水平也较低。

四、省际间义务教育非均衡化的原因分析

通过对我国省际间义务教育均等化水平的测度发现，义务教育服务水平存在较大的地区差异，这与我国政府提高基本公共服务均等化初衷相违背。义务教育非均衡发展是各级政府、多部门综合作用的结果，具体从以下几个角度分析义务教育省际差异的主要形成原因。

(一)地区财力差距较大

地区财力均衡化是义务教育均等化的必要条件，当前我国地区间财力差距成为影响义务教育供给平衡的直接因素。本文选取人均财政支出作为地区财力均衡化的评价指标，对2004-2014年人均财政支出平减后，采用计算变异系数衡量和判断地区间财力差距变化趋势(图2)。

图2 2004-2014年省际财力变异系数

总体来看，从2004-2014年人均财政支出变异系数从0.73下降至0.54，表明地区财力均衡化程度有所提高。需要指出的是，从2009年开始至2014年，变异系数始终徘徊在0.5左右，地区财力均衡改善进程几乎停滞，导致义务教育政策均等化效应缺乏可持续发展的物质基础，地区财力差距长期稳定存在成为阻碍义务教育均等化水平进一步提高的关键因素。

(二)现行义务教育财政体制对均等化水平提升有限

然而我国长期实行“地方政府负责，以县为主”的财政体制奠定了义务教育发展非均衡格局，近年针对央地和地方政府间事权划分模糊和支出责任分担不明确等问题进行的改革对义务教育均等化提升作用是有限的。纵观义务教育财政体制演变趋势(表6)发现存在影响义务教育均等化水平提高的制度缺陷。一是中央政府均等化支出责任承担不够。公用经费项目中部和西部地区中央政府承担60%和80%的支出责任，由于公用经费占整个教育经费支出比重较低，因此中央政府对落后地区的经费支持倾斜度不足。二是地方各级政府支出责任划分不明确且省级政府责任承担不足。体制中对于省、市和县三级政府没有明确各自的支出责任，实践中各省根据情况自行确定分担比例。三是项目细化范围和程度欠缺。从2005至2015年确定政府支出责任的教育项目数量保持不变，包括课本费、公用经费、贫困寄宿生补助等五项，其余影响义务教育均等化的项目在改革中没有涉及。

上述缺陷对义务教育均等化未来发展方向和格局产生重要影响，教育经费支出责任归属级别不合理以及支出责任比例分担不恰当或可成为地区服务差距进一步加大的助推力量。

(三)经济分权型财政体制下地方政府行为异化

在行政分权型财政体制实施前期地方政府由政治追求开始转向经济追逐，但是行为表征不明显；行政分权型体制后期，地方政府将政治或经济的单一追逐演变为双重追逐。经济分权型财政体制下，地方政府的双重追逐特征得到强化，为了在以GDP为主要考核指标中获得更多筹码而展开经济锦标赛成为地方政府行为的突出表现，形成重视硬公共产品忽视软公共产品的投资偏好。地方政府行为异化一方面导致传统财政分权理论中政府行为以社会福利最大化的假设不复存在，地方政府以地区经济发展和职位升迁作为行为选择标准，形成义务教育提供不足的局面。

表6 义务教育财政体制改革相关规定

资料来源：根据《关于基础教育改革与发展的决定》、《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》、《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》资料整理得出。

(四)地方政府财政自给度存在较大差异

财政自给能力强弱决定了地区重点项目支出后的资金状况，财政自给率较高的地区，节余资金可用于义务教育投入；财政自给率较低的地区，资金只能优先保障重点项目，对不具有短期经济效应的义务教育直接忽略。实践经验表明，中国财政自给能力较强的东部地区，义务教育资金投入显著高于中西部地区。此外，财政自给度强弱决定义务教育资金的使用效率，通过自身努力获取的资金其使用效率要高于借助外力获得资金的使用效率。两种机制效应叠加导致义务教育水平省际间差距的扩大成为可能性结果。

以2013年数据为例，按照财政自给能力=地方政府一般预算收入/一般预算支出公式计算31个省份的财政自给度并按照当前中国各地区自给度水平，规定划分标准为：财政自给率大于0.6为自给能力较强；财政自给率介于0.4-0.6为自给能力居于中等水平；财政自给率小于0.4自给能力较弱，划分结果如表7所示：

表7 2013年各省份财政自给度区域划分情况

注：各区域内财政自给度按排名先后列示。

通过对义务教育和财政自给度区域划分结果对比发现：义务教育服务水平先进省份全部落入财政自给度强的区域；义务教育服务水平落后省份全部落入财政自给度弱的区域，这一结论表明提高落后地区财力自给度是提升其义务教育水平的主要措施之一。

(五)转移支付对义务教育均等化效应不明显

从当前我国转移支付制度运行结果来看，对义务教育均等化效应不显著。一是转移支付对省际财力差距缩小效果不明显，削弱了义务教育均等化提供的物质基础。2004年省份间财力差距为1.1695，转移支付后人均财力变异系数值下降为0.7310，至2014年为止各年份转移支付对地区财力均有所改善。然而从2009-2014年转移支付对地区财力的改善度从0.3496下降至0.1466，转移支付的地区财力均衡化效果逐渐弱化。二是省际财力缩小没有带来义务教育均等化水平的显著提高。教育经费是影响义务教育整体水平的主要因素，选择小学和初中生均教育经费变异系数衡量经费投入差距在人均财力均衡化后的变化程度。2004-2013年人均财力和义务教育经费差异度分别下降0.2194和0.2458，二者间差距值仅为0.03。两组数据对比结果说明转移支付对财力均衡程度的改善一定程度上提升了义务教育均等化水平，然而提升力度明显不足。

五、结论与政策建议

本文在构建义务教育评价指标体系的基础上，利用因子分析法计算教育总水平和分项指数值，选择变异系数对省际差距进行连续刻画，发现我国义务教育呈现非均衡发展格局，从财政角度对教育非均衡发展原因进行深入剖析，从宏观和微观层面提出缩小地区服务差距的对策和建议。

(一)进一步明晰义务教育财政体制改革方向

义务教育财政体制作为“公共财政”的重要组成部分，服务项目具有“纯公共品”特征，义务教育财政体制改革不仅要确保个体享有的起点均等，更要关注过程和结果均等。一方面建立教育经费保障和义务教育水平间的联动机制是教育财政体制改革要解决的关键问题，根据各地区义务教育水平和政府财力测评结果动态调整教育经费投入；另一方面义务教育经费投入主体进一步上移，要求中央政府和省级政府承担更多的义务教育均衡发展责任。

(二)对各级政府义务教育支出责任和经费分担比例作出具体规定

各级政府支出责任和分担比例的明确有利于实现义务教育的“底线公平”，总体思路为适当提高中央政府经费支出比重，对现有项目中央和地方政府间的分担比例作调整，进一步细化其余教育项目中义务教育经费提供主体和承担比例，恰当时机可考虑省级政府承担部分人员经费。为提高实施过程中经费保障程度，以法律形式对各级政府义务教育经费分担比例作出强制性规定。

(三)重新构建地方政府考核机制

选择具备客观性、代表性的义务教育指标纳入政府绩效评价体系是扭转地方政府行为偏好的有力措施，细化各级地方政府的考核标准和问责机制，防止政府间相互推诿导致义务教育投入和产出低效行为的出现。为保证地方政府绩效考核结果的公正有效性，建立义务教育专业评估机构对地区服务水平做客观测评。地方政府绩效考核机制的完善不应局限于原有体系的局部修补，更应侧重于考核机制构建思路转变和体系重构，通过对地方政府行为偏好的扭转使得义务教育发展水平和均等化程度提升具有实现的可能性。

(四)增强转移支付对义务教育的均等化效应

转移支付制度作为提高地区间义务教育供给能力均衡度的主要措施之一，在制度的具体设计上应重点考虑以下问题。一是加大转移支付对地区财力的均衡性影响。合理确定转移支付规模和支付类型比重是关键，确定转移支付资金时充分考虑义务教育发展水平落后地区特殊因素如供给成本、地理位置对资金需求量的影响。二是理顺转移支付地区财力均衡向义务教育水平均等转化的传导机制。建立转移支付资金义务教育使用效率评价体系和跟踪制度，对于违反转移支付资金使用方向以及资金产出低效的地区，中央政府应制订相应的如暂停对该地区转移支付资金的下拔等处罚措施。

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(责任编辑:风 云)

Measurement of Equalization of Compulsory Education and Analysis of Influencing Factors——Based on the Data from 2004 to 2013

YAN Ya-na

(School of finance and Banking, Shanxi University of Finance and Economics, Taiyuan 030006,China)

With the further deepening of the economic system reform, basic public service has become an important area manifesting social equality and justice in china.Compulsory education is one of the important parts of basic public service, and its equalization degree not only influences people’s rights of life and development, but also affects the intergenerational equality. With the years of 2004-2013 as the sample period, this paper uses the factor analysis method to construct a comprehensive evaluation index-system to investigate the regional disparity in China’s compulsory education, analyzes the major reasons for the current pattern of education gap, and put forward relevant countermeasures and suggestions.

regional disparity；behavior alienation；equalization of basic public service；factor analysis method

2016-03-23

国家社会科学基金资助项目(12AJY009)

严雅娜(1977-)，女，河北行唐人，山西财经大学财政金融学院讲师。

F810

A

1004-4892(2016)09-0018-10