如何抑制经济发展型征收——美国经验与启示

欧阳君君

(江西财经大学 法治江西建设协同创新中心， 江西 南昌 330032)



如何抑制经济发展型征收
——美国经验与启示

欧阳君君

(江西财经大学 法治江西建设协同创新中心， 江西 南昌 330032)

经济发展型征收不同于典型的公益征收。在美国，经联邦最高法院和地方州法院的系列判决，经济发展型征收得以在20世纪下半叶形成与兴起。应该承认，经济发展型征收对于促进地方经济发展确有作用，但是它同时存在诸多弊端。面对公众的担忧与学界的质疑，美国立法机关与司法机关共同做出了种种努力，以抑制经济发展型征收的过度扩张。研究这些问题，可以为人们认识我国的经济发展型征收及其改革提供一个更加客观的角度。

美国；经济发展型征收；公共使用；财产保护

美国联邦宪法第五修正案规定：“……未经合理补偿，任何私人财产不得为了公共使用(public use)而被征收。”这就是所谓的征收条款。但是何为公共使用？美国征收史上对此从未有过定论。相反，随着时代变迁与社会发展，其内涵在不断扩充。以至于在很多立法者和法官的眼里，公共使用等同于公共利益、公共需要、公共福祉等概念。在此背景下，经济发展型征收于20世纪下半叶开始滥觞于美国。而所谓的经济发展型征收，不是指对经济发展产生间接影响的征收，而是指政府以纯粹的经济发展为目的的征收，即政府征收私人财产，并将其转交给另一私人(团体)，促进经济发展是其唯一的理由[1]，目的在于“创造就业岗位、增加政府财政税收，以及希望对社区经济产生积极影响”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。对于该类征收，在美国存在巨大的争论。本文拟简要梳理美国经济发展型征收兴起的过程，进而阐述经济发展型征收存在的诸多弊端，在此基础上论述美国为抑制经济发展型征收的过度扩张而采取的各种措施，以期望为我国经济发展型征收改革提供一些有益的启示。

一、经济发展型征收在美国的兴起

在作为英属殖民地时期，美国当时的州就存在为修建道路和磨坊水坝的私人征收。19世纪的磨坊水坝征收与西部多个州的采矿征收，则是十分明显的以经济发展为目的的征收[2]205-208。只是当时的美国处在农业社会时期和早期工业社会时期，再加上美国自然资源丰富，政府动用征收权的场合并不太多，人们对征收条款的“公共使用”如何理解尚不太关注。一般认为，美国联邦最高法院分别于1954年和1984年所作出的Berman v. Parker案判决与Hawaii Housing Authority v. Midkiff判决为经济发展型征收的确立铺平了道路。因为这两大案件留下了至少三大“遗产”：一是进一步强化了公共目的等同于公共使用的观念；二是同意将被征收土地转交给私人团体；三是法院过于尊重立法机关对有关公共使用的界定[3]。

1984年的Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit案，被认为是当代经济发展型征收的始作俑者。在该案中，底特律市为了留住通用汽车公司，市政当局决定征收位于Poletown的包括免费公里和铁路以及非衰败区在内的450多英亩土地并将其以十分优惠的价格转交给通用汽车公司。密西根州最高法院支持了这一征收决定。该判决表明，只要有利于税收、增加就业等经济目的，非贫民窟和非衰败区的财产同样是可以被征收的*Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit, 304 N.W.2d 455(Mich. 1981).。Poletown案之后，越来越多的州紧随其后实施了纯粹的经济发展型征收，如L.L.C. v. Bd. of Shawnee County Comm’rs案堪萨斯州最高法院支持了为建立工业区而进行的征收；2000年密西西比州议会则以立法方式为尼桑工厂建设投入资金并授权行政机关以征收方式为尼桑工厂的建设筹集土地[3]。

2005年的Kelo v.City of New London案引起全美对经济发展型征收表示忧虑。因几十年的经济衰退，新伦敦(City of New London)被州政府定位为“萧条城市”。为振兴经济，新伦敦发展公司被授权制定一个综合发展规划，以吸引辉瑞公司和其他商业公司，除了增加就业岗位、增加税收、为新伦敦复兴提供动力外，该规划还期望能增加城市吸引力以及创造海滨和公园的休闲与娱乐机会。在和原告Kelo等人的收购房产的谈判失败后，新伦敦发展公司于2000年启动征收——尽管Kelo等人的房屋并不衰败或破旧*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。虽然州高等法院、最高法院以及联邦法院所做出的判决具体内容上有所差别，但三大法院的多数意见都认为促进经济发展是一种合法的公共使用。例如，联邦最高法院在判决中明确指出，“公共使用的狭义观随着时代变化而削弱”，“促进经济发展是被公认的传统型的政府职责”，“市政当局的经济复兴计划，是值得我们尊重的”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。

经过地方州法院和联邦最高法院的系列判决，纯粹的经济发展型征收逐渐在美国许多州铺开，已成为公共使用征收的一种重要类型。

二、经济发展型征收的弊端

对于经济发展型征收尤其是Kelo案的判决意见，除少数经济部门的官员和专家，以及一些环保组织外，无论是社会公众还是学者大多持强烈的批评态度。人们担忧，把经济发展作为公共使用来看待，将会给社会带来一系列的不良后果。

(一)公众的财产权难以得到有效的保护

相比征税，在很长时间内财产征收并不为美国普通公众所特别关注，原因在于征税具有普遍性，而财产征收是偶发的，即便是20世纪30年代后为实现城市复兴的贫民窟与衰败区征收，也更多是对穷人的财产形成一定的威胁。美国虽然未能像法国一样将“私人财产神圣不可侵犯”写入联邦宪法，但私人财产在履行社会义务的同时应受到法律保护是被写入《权利法案》的。由于经济发展型征收并不要求公众对被征收财产能够直接使用(used by public)，甚至不需要政府或公共团体对其予以支配，相反，只要对经济发展有利，就有可能引发征收，这导致任何人的私人财产都被笼罩在征收的阴影中。奥康娜(O’Connor)大法官在Kelo案所提出的不同意见书中指出：为经济发展而征收是违宪的，因为“在经济发展的名义下，任何人的财产皆易被征收并转交给另一私人，只要在这一过程中财产得以升值，也就是说只要立法机关认为新的所有权人使用该财产的方式让公众受益更多”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。奥康纳法官的这一番言辞，既不是杞人忧天，也不是耸人听闻，确切地说是对现实征收的总结与评论，许多经济发展型征收案例尤其是幌子征收案(pretextual taking)都已经为此提供了极好的证明。

(二)利益集团“掳获”征收决策者

在美国绝大多数州，是否实施征收以及征收目的是否属于公共使用首先是由立法机关来决定的，除非征收决定是十分的专断与反复无常的，否则法院不会否决立法机关对征收目的的判断。经济发展型征收使得联邦与各州宪法上公共使用要件的限制作用几乎丧失殆尽，这意味着，只要获得立法机关的同意，征收就极有可能获得成功，因此，拟获得征收财产的利益集团会以各种方式，诸如游说、捐赠，甚至威胁等对立法机关施加各种影响——对于利益集团而言，只要他们付出的成本不高于他们将会得到的利益，那么他们就有动力去“掳获”立法机关[2]。尤其是在交易不活跃的市场(a thin market)，当财产所有权人要价过高时，利益集团更加倾向对立法机关施加影响，使后者作出征收决定[4]。以至于在一些征收案如伊利诺斯州的Southwestern Illinois Development Authority v. National City Environmental, L.L.C.案和亚利桑那州的Bailey v. City of Mesa案，私人公司甚至不向财产所有权人发出购买邀约，而是直接向立法机关施加影响要求以征收方式来获得财产。相比之下，由于时间、精力、影响力、信息获取能力等因素的影响，普通公众无能力也无意愿参与立法机关的征收决策。

从理论上说立法机关应该考虑经济发展型征收所带来的政治风险，即失去选民的选票。但是，由于经济发展型征收的成本与收益计算十分复杂，再加上选民的“政治冷漠”，很少有选民对经济发展项目的成败感兴趣。此外，经济发展型征收与传统的公共使用征收还有另外一个重要区别：传统征收所建设的道路、桥梁等被公众直接使用，选民能否从中受益非常容易感知，但是经济发展型征收能否对当地经济的有所贡献，普通公众往往不会注意到，更不要说去仔细衡量[5]。这些因素使议员的政治风险大大降低，他们被利益集团“掳获”的可能性则大大增加。

(三)难以核算征收成本与收益之比

经济发展项目所能产生的经济社会效益只能是一种推测，即便征收决定是经过立法机关理性思考之后作出的，征收有时也可能是“亏本的买卖”。但是，对于立法机关的征收决定，法院并不会去衡量成本与收益之比。譬如在Berman案中，联邦最高法院说：“我们不打算决定个别的住房计划是否可取……在本案中，议会和被授权机关已经考虑了一系列的价值。我们不想就此重新作出评价。”*Berman v. Parker,348 U.S. 26 (1954).在Kelo案中，原告要求法院应该“合理确信”经济发展型征收所预期的利益能够真正产生，但是联邦最高法院认为，这样的裁定将会偏离之前的判例，“我们拒绝重新评价该市对其开发规划实效的周详判断，我们同样也拒绝重新评价该市为了实施该项目而作出的征收土地范围的决定”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。

虽然不少学者对法院过于尊重立法机关征收决定的立场心存芥蒂，但平心而论，要求法院对征收成本与效益予以分析也过于强求。毕竟，征收成本与收益的核算涉及到诸多专业问题，这并非法官所能胜任的，同时，假若对征收成本与收益进行核算，作为非民选机关的法院也无法承担决策责任。应该看到，经济发展型征收项目既有成功的先例亦有失败的先例。譬如堪萨斯市西村的征收[6]、密西西比州的卡顿市(Canton)为尼桑汽车公司的征收，都为促进当地经济发展做出了贡献。此外，堪萨斯州的托皮卡市(Topeka)、明尼苏达州的里奇菲尔德市(Richfield)、科罗拉多州的雷克伍德市(Lakewood)等都有成功的经济发展型征收项目[7]。但是，也有不少征收因成本收益问题饱受争议。如在Poletown案中，政府的征收成本超过了2.5亿美元，但通用汽车公司只支付给市政府800万美元就获得了政府征收来的财产。而通用汽车公司当初计划提供6 000个就业岗位，到1988年也仅提供了2 500个就业岗位，并且这一计算还没有包括征收对非营利组织如教堂、学校、医院等机构的影响所导致的经济与就业损失[5]。 Kelo案的征收，在今天看也是失败的，政府在付出巨额征收成本后却未能获得应有的收益。因为到目前为止，辉瑞公司并未按当初的承诺投资。而且，很多时候征收的社会成本压根就没有被计算进去，比如被征收财产对被征收人的“主观价值”(对居住地的情感等)以及一些土地虽被政府征收，但长期未能得到有效地开发，这不仅使政府失去了从空置土地征税的机会，附近居民还得应对随之而来的犯罪、火灾危害、卫生等问题[8]。这些成本都很难在征收时被准确计算进去。

三、抑制经济发展型征收的途径

面对日益泛滥的经济发展型征收，美国立法机关和法院都作出了一定的回应，期望能够抑制经济发展型征收的过度扩张。

(一)以立法限制“公共使用”的范围

严格的文本主义者认为制宪者(联邦宪法的制定者)意图以“为了公共使用”(for public use)一词来限定立法机关的征收。但是不得不承认，实践中越来越多的立法者与法院逐步抛弃了公共使用的狭义观——被公众确切使用或者公众有权使用，而是采纳包括经济发展在内的公共使用广义观——公共使用就是公共利益。鉴于此，要防止公共使用内涵过于扩张，最简便也是最有效的办法当然是立法上对公共使用概念做更加明晰的解释或限定。

或许Kelo案持多数意见的法官在遵循先例的同时亦对公共使用概念过于扩张有些担忧，因此强调“本意见并不妨碍各州对征收权的行使施以进一步的限制”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。同时，面对公众对Kelo案判决的强烈反对所带来的压力，2005年之后的数年间，美国有40多个州以立法或修宪的形式来改革征收制度，其中最为重要的内容就是重新界定“公共使用”的范围。根据学者统计，有14个州议会制定法律或者废除了经济发展型征收，或者对经济发展型征收做出了明显的限制。其中，又以佛罗里达州和新墨西哥州的改革最为彻底，不仅废除了经济发展型征收，而且还禁止各种衰败区的征收。有些州如南达科他州和堪萨斯州法律虽然继续允许衰败区征收，但是禁止将征收的财产转移给私人、非政府组织以及其他的公私合作商业组织，从而以另一种方式断绝了经济发展型征收之路。还有阿拉巴马、乔治亚州等8个州禁止经济发展型征收的同时允许衰败区征收，但是，对何为衰败区作出了严格的定义——这使得经济发展型征收无法以衰败区征收的名义出现[9]。

(二)加强司法审查强度

一直以来，对征收目的的公共属性，尤其是当被征收财产转移给私人使用时，法院是否应该进行审查以及审查到何种程度，是美国学术界讨论甚多的话题。然而，法院基于“合理性基础标准”对立法机关的决定给予了极大尊重，即除非立法机关的征收决定是专断或反复无常的，否则法院不会取代立法机关对公共使用的判断。之所以如此，至少在联邦最高法院看来，这是“因为在我们的政府体系内，立法机关善于评估什么样的公共使用将通过征收权的行使得以提升”。面对学界提出的种种加强司法审查的建议，奥康纳大法官在Midkiff案判决中干脆指出：“当立法机关的目的合法，以及其手段是正当的，我们的判例清楚表明实践中对征收进行讨论所形成的智识——不少于对其他类型经济社会立法进行讨论所形成的智识——是不会被联邦法院采用的。”*Hawaii Housing Authority v. Midkiff, 467 U.S. 229 (1984).

相比联邦最高法院的固执与保守，一些州法院却积极采取了严格审查标准。在该标准要求之下，为了表明公共使用征收是为了某种令人信服的政府利益，法院可以要求征收申请人提供证据证明所宣称的利益在未来能够得以实现，此外，严格审查标准还要政府证明促进该利益的手段是经过仔细选择的。采用该标准最为经典的案例或许就是County of Wayne v. Hathcock案。在该案中，密西根最高法院以Poletown案赖安(Ryan)法官的不同意见书中的观点为基础，提出将被征收财产从一个所有者转移到另一个所有者手中，必须至少符合三种情形之中的一种：第一，因有极端类型的公共需要，但是(除了征收)没有其他可行的办法；第二，私人公司在使用被征收财产时，要对公众负责；第三，征收土地的行为，其本身就是符合公共使用的要求*Wayne County V. Hathcock, 684 N.W.2d 765 (Mich. 2004).。据此密西根州最高法院判决韦恩县征收决定违宪，一举推翻了其在1984年所作出的Poletown案判决，在美国引起了强烈的反响。

(三)重视财产征收程序

1.将正当程序条款与征收条款相勾连

美国联邦宪法第五修正案具有非常丰富的内容，除了包括征收条款外，还规定了正当程序条款，即“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”，第十四修正案亦有相同的正当程序的规定。但是征收条款与正当程序条款是否应该相勾连，美国各州的立法与司法实践并不存在统一的做法。在立法方面，许多州的土地征收法律为财产所有人提供全面的正当程序权利，包括个人通知和某种形式的征收前听证；一些州允许在没有任何有意义程序的情况下行使土地征收权；一些州处于这两种极端的中间地带，在特定情形下允许土地征收权的行使，但需要某些事前程序[10]。在司法实践中，一种情况是，有的州法院明确认为征收程序不适用征收行为，认为，“征收私人财产用于公共用途的必要性和适当性是一个立法问题，关于此事的听证对于正当程序不是绝对必要的。”另一种情况是，虽然所在州的土地征收法案避开了与征收有关的程序性关注，但一些州法院在法案要求的范围之外为被征收人提供了一些程序性保护，补充了本州的法律规定[10]。至于联邦最高法院，则在一系列的相关判决中逐渐明确了正当程序适用于征收行为的观点。尤其是2005年Lingle V. Chevron一案，联邦最高法院认为，提供补偿这一事实并不阻止财产所有人基于正当程序理论挑战剥夺财产行为的合法性[10]。总体上说，虽然到目前为止并不是所有的州法律和法院都要求征收必须履行正当程序的要求，但是经历20世纪70年代的正当程序革命以后，正当程序在公民权利保护上的重要功能已得到充分的彰显。就土地征收而言，正当程序最基本的功能在于保证被征收人的知情权、防止征收权的滥用，这已不必赘述。联邦宪法第五、第十四修正案以及地方法律所规定各种程序性要求，会提高征收人的征收成本，尤其在一个买卖不活跃的市场背景下，征收所付出的成本可能比协议购买所付出的成本还要高，从而会缩小公共使用征收的范围[4]。正因如此，学者才呼吁，法院和立法机关应当承认土地征收法中现有的程序性问题，并且应当采取积极的措施纠正他们……现在是法院承认第五和第十四修正案保障的程序适用于土地征收行动既适当又必要的时候了[10]。

2.重视公共使用项目计划

政府的征收决定能否得到法院的支持，是否有一个完善的公共使用项目计划已成为一个十分关键的因素。而公共使用项目计划之所以重要，至少可以从两个方面来解释，一是在征收人的征收威胁下，大多数财产所有权人会“自愿”出售其财产，征收纠纷诉至法院的情形还是比较少的[11]。这就需要征收行为在过程上能够尽量体现出正当性，而公共使用项目计划越是经过深思熟虑、内容越完善，可以减少所谓幌子征收的发生，财产所有权人也会更容易接受政府发出的协议购买要约或强制征收决定，进而发生征收纠纷的可能性也就大大减少。二是大多数法院对立法机关的征收决定一般都持司法谦抑的立场，除一些法院采用严格审查标准外，更多法院是采用“合理性基础的审查标准”，即只要立法机关的征收决定不是专断或反复无常的，法院则不会替代立法机关对何谓公共使用做第二次判断。而判断征收决定是否专断或反复无常，公共使用项目计划的完善程度是一个非常重要的评判要素。

审视经济发展型征收形成与确立的数个重要判例，我们很容易发现，法院之所以支持立法机关的征收决定，在于这些征收都有详尽的公共使用项目计划。譬如Berman一案虽然发生在1954年，但是，华盛顿特区议会早在1945年就通过了衰败区改造立法，征收人对被征收区域进行了调查，认为该地区符合衰败区的情形。联邦最高法院则强调城市复兴计划是经过首都计划委员会经过深思熟虑的，进而在判决中指出，应该尊重专家得出结论，被征收区域作为一个整体来计划才能有效地消除健康与安全等隐患*Berman v. Parker,348 U.S. 26 (1954).。而Kelo案联邦最高法院之所以会支持政府的征收，重要原因是政府自1998年就展开了规划，征收方还举办了一些社区会议以试图说服社区居民，此外项目所需的环境影响评估也吸纳居民参与。也正因如此，该项目所需土地绝大部分是通过协议购买达成的[11]。该案判决指出：“该市仔细地编制了一个经济发展计划，并确信该计划将会给社区带来可观的利益……鉴于该计划之综合特征、该计划被采纳前的全面考量以及我们审查范围的有限性……这个被挑战的征收决定符合第五修正案之公共使用要件。”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).而在一些被法院否决的征收案件中，一个非常重要的原因则是因为公共使用项目计划的混乱与无序。最为典型的是99 Cents Only Stores v. Lancaster Redevelopment Authorit案、Southwestern Illinois Development Authority v. National City Environmental案、Rhode Island Economic Development Corporation v. Parking Company案等。这些案件最明显的特征是，虽然征收人打着发展经济的幌子，但根本目的是为了特定的私人团体的利益。法院可以从中比较容易发现这些项目计划的草率性，与经济发展计划的综合性、全面性特征不符[11]。简言之，法院支持的征收，总是存在一个全面的计划，征收依据计划展开并能促成计划的实现；而法院反对的征收，往往是为私人团体利益服务的征收，并且没有充分的、全面的计划来支持征收[12]。

(四)提高征收补偿标准

美国联邦宪法第五修正案的征收条款，除了公共使用要件外，还包括合理补偿要件(just compensation)。但是，正如公共使用概念的模糊性一样，制宪者也未能明确“合理补偿”中的“合理”之涵义。在Olson v. United States案中，联邦最高法院认为合理补偿意味着除非以一个充分、精确的等价支付给所有权人，否则私人财产不能被用于公共使用[7]。而精确的等价就是所谓的公平市价(fair market value)，即“在征收时点上，一个有意愿的购买者支付给一个有意愿出售财产的财产所有权人的金钱数额。”*United States v. 564.54 Acres of Land, 441 U.S. 506, 511 (1979).从理论上讲，公平市价能够直观反应被征收财产的价值，使被征收人受到的损害降到最小。然而，这一标准依旧存在逻辑上的缺陷，一是因为征收的本质在于强制，政府之所以启动征收，源于被征收人不愿出售其财产。而他们不愿出售财产的原因，可能是征收方提出的“公平市价”对财产所有权人来说，并没有达到他们所期望的价值数额，或者因为情感等原因他们会对其财产提出更高的价值要求。二是“一个有意愿的购买者”和“一个有意愿的出售者”都是假想出来的，毕竟一旦启动征收，那么事实上就不会存在有意愿的购买者和有意愿的出售者，只存在尽量降低价格的征收人和尽量提高价格的被征收人。

公平市价标准存在的如上缺陷，使之无法体现被征收人对财产的“主观价值”。更重要的是，美国联邦最高法院虽然承认应该充分补偿被征收财产的市场价值，但是这并不意味着需要补偿因征收造成的其他损失，如“利润、商誉的损害、重置费用和其他间接损失”并不是宪法要求的补偿范围*United States V. Petty Motor Co., 327(1946).。所以一般认为公平市价标准并不能对被征收人给予充分的补偿。为此在学术界，不少学者针对经济发展型征收提出了增加征收补偿广度和力度的建议。例如，有学者以经济发展项目获得成功为假设构建其合理补偿理论：其一，被征收财产的公平市价还需加上额外的、合理的搬迁成本；其二，经济发展项目实施以后，未被征收的附近居民的财产将会升值，应该确保被征收人也享受到同等利益[7]。另有学者以侵权赔偿理论和返还理论为基础来完善合理补偿。以侵权赔偿理论为基础，合理补偿应该要更加全面，除了财产市场价值外，还需要补偿被征收人遭受的心理痛苦；以返还理论为基础，征收机关应该和被征收人一起分享通过行使征收而获得的利益[7]。学者之所以要求提高经济发展型征收的补偿标准，在于经济发展型征收与典型的公共使用征收存在区别：经济发展型征收中，政府往往会将被征收的财产交给第三方私人团体使用，后者则会从中攫取实质性的利益。因此法院就不应该局限于公平市价，而应该考虑更多的因素来对被征收人予以补偿[7]。Kelo案之后，为了抑制经济发展型征收，减轻被征收人为了公共利益所承受的特别负担，联邦政府和一些州有意识地增加了补偿内容或提高了补偿标准。联邦法律规定，联邦政府行使征收权，被征收的居民和企业将可以得到搬迁费、重置费和其他附带费用*See 42 U.S.C. § 4622 (2006).。马里兰州除了补偿搬迁费外，还提供租赁房屋或购买与被征收房产差不多类型房产的补贴*See MD. CODE ANN., REAL PROP. § 12-202。另有一些州在公平市价基础上提高了征收补偿标准，如印第安纳州规定，当征收一个人的主要住宅用于公用时，需要支付的公正补偿额应当不低于该财产公平市价的150%[13]。

四、启 示

相比之下，因我国实行的是政府主导型的市场经济体制，经济发展型征收的规模及数量与美国相比有过之而无不及。经过对美国经济发展型征收有关问题的分析，可以得到如下几点启示：

(一)以改革来缩小经济发展型征收的范围

经济发展型征收所带来的各种弊端，美国有不少学者呼吁应该彻底禁止经济发展型征收——事实上Kelo案之后一些州确实禁止了此类征收。但是也需要看到，经济发展型征收对于经济发展的意义也是不能轻易否定的，正因如此，2005年Kelo案之后的各州立法改革，大部分州并没有禁止经济发展型征收或者名义上禁止，但通过其他途径为经济发展型征收留下了方便之门[8]。有必要承认，经济发展与公共利益并不是绝对对立的，但是政府不能以经济发展的大旗随意行使征收权，经济发展型征收的范围必须通过制度改革来逐步缩小。改革方向主要有二：

其一，“让市场的归于市场，让政府的归于政府”。充分发挥市场的调节作用，尽可能通过市场来满足经济发展所需的土地，政府则应侧重宏观调控管理与实行公益征收。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“建立城乡统一的建设用地市场”，“缩小征地范围，规范征地程序”等要求，这将在制度上缩小经济发展型征收的范围。2015年2月27日，全国人民代表大会常务委员会作出了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，为集体经营性建设用地入市试点改革扫清了法律上的障碍。如上改革将打破政府在土地一级市场的垄断权，经济发展所需的土地，在符合土地使用规划的前提下，可以通过集体土地使用权的市场转让方式获得，经济发展型征收不能成为赤裸裸的“劫贫济富”的工具。但是，这并不是说经济发展型征收就毫无适用之处。政府在制定土地利用规划、综合开发计划的前提下，当经济发展项目的需用地人无法采用协议转让的方式获得土地使用权，征收依旧可以成为获得土地的手段。但是在征收方式上可以更加柔和，为此我国台湾地区的区段征收制度可供参考选择，以实现征收人与被征收人的共赢[14]。

其二，破除土地财政的困局。与美国不同，我国经济发展型征收泛滥的一个重要原因是地方政府为了增加财政收入。有研究表明，土地征收、开发和出让及其带动的建筑业和房地产业的兴盛是城市扩张的核心内容，而这些也构成了地方政府财政收入的最重要支柱[15]。换言之，地方政府本身就是经济发展型征收的直接利益既得者，正因如此，在经济发展征收中，政府(征收机关)与企业尤其是房地产开发商(土地需用人)常常合谋。在这样一种体制下，地方政府有足够的动力为了非公共利益去利用征地制度追求收益的最大化。所以，从经济层面而言，我国必须要深化财税体制改革，让地方政府财权和事权相匹配，在此基础上再施以制度约束，使地方政府不再迷恋经济发展型征收。

(二)合理定位人大、行政机关与法院在经济发展型征收中的功能

在美国，包括经济发展型征收在内的各类征收决定主要是由立法机关作出的，行政机关依据立法机关授权进行征收活动，法院则可能对征收决定作出司法审查。在我国，目前征收决定基本是由行政机关作出，法院可能会对征收补偿纠纷作出判决，地方人大基本上不介入具体征收活动。

从理论上讲，我国或许应该适度转变征收决定的主体，从行政机关征收逐渐向人大征收转变。原因有二：其一，何为公共利益的最佳判断主体？应该是人大。所谓公共利益是一个见仁见智的话题。从方法论上讲，一般认为应该从程序角度来认定公共利益。诚如学者所言，公共利益“系各个成员之事实利益，经由复杂交互影响过程所形成理想整合之状态”[16]，是一个经正当途径和程序聚合而成的利益。在立法机关、行政机关与司法机关组成的国家权力体系中，只有立法机关才是民意代表机关，由此推论，由立法机关来确定何为公共利益，才具有最大的正当性与合理性。经济发展到底是否属于公共利益？最可行的办法就是由代表民意的立法机关来作出权威的决定。其二，经济发展型征收决定由大人作出更具合宪性。根据《土地管理法》第45、46条规定，征收批准权为国务院或省级人民政府，征收公告由县级以上地方人民政府实施。然而，《宪法》第10条第3款明确规定征收主体是“国家”，同时《宪法》第2条第2款规定：“行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”显然按照《宪法》的上述规定， 土地征收的权力应当属于全国人大和地方人大。因此，实践中绝大多数情况下中国农地征收的主体都不符合现行《宪法》上的规定[17]。

当然，在我国的政治制度下，假若人大作出征收决定，法院只能是持尊重态度而无法进行违宪审查。但是，在这一机制尚未实现之前的当下，行政机关则继续扮演征收决定主体的角色，以及将来即便实现新的征收决定机制，行政机关依旧可以依据法律或人大授权作出的经济发展型征收决定。对此，法院应该勇敢地承担起司法审查之职责，“将征收不动产行为的合宪性审查降格为合法性审查”[18]，以切实保护公众之财产权利。长期以来，我国财产征收纠纷基本上因补偿而起，很少发生征收决定是否合法的诉讼。重要的一个原因是征收决定的多阶段性导致诉讼中找不到适格的被告[19]。 2014年修改之后的《行政诉讼法》规定，被征收人对征收决定不服的，可以提起行政诉讼。这为今后财产征收尤其是经济发展型征收是否属于公共利益的范围，以及是否有必要征收，打开了诉讼之门。行政机关与人大不同，并非民意代表机关，鉴于此，法院完全可以采取类似美国一些州法院所采用的严格审查标准来进行监督审查。

(三)改革征收程序与提高征收补偿的标准

首先，从国家权力结构视域下完善征地程序。时至今日，美国一些州的财产征收并不需要适用正当程序，这对公民权利的保护和征收权的抑制实为不利[20]。在我国，完善征收程序已经成为学界之共识，中央及主管部门也逐步认识到财产征收程序的重要性，如国务院发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10、11条规定补偿方案的制定要听取公众意见，涉及旧城改造的还可能需要组织听证会。但是对于土地征收程序，学界对其“不正当性”提出了强烈的批评，如事后的补偿公告无助于被征收人的权利救济、听取意见等程序流于形式。事实上《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求在征地报批前如有必要就应该组织听证，《山东省土地征收管理办法》第11条亦规定补偿安置方案以及听证应该在土地征收报批之前进行。从这个意义上说，我国土地征收的正当程序并非想象得那般缺失。那为什么现实中依旧发生诸多的暴力征收事件呢？是否仅仅因为这些规定不够系统、相关文件法律位阶不够高造成的？笔者认为并不尽然。在笔者看来，改革我国土地征收程序，必须在国家权力结构的视野下予以分析。美国实行的是联邦制国家结构形式，经济发展项目的立项与征收由地方立法机关决定，联邦政府并不介入。而我国实行的是单一制的国家结构形式，建设项目审批、土地征收审批、土地用途管制等诸多事务中，中央与省级政府对下级政府要进行严格的监控。一个简单的事例就可说明问题：在建设项目审批过程往往就包括用地预审批，当地方政府历经千辛万苦获得一个经济发展项目的审批后，征地报批前的“听证”怎么可能质疑、改变该项目的公益性及必要性？征地审批机关一般情况下又怎会推翻在用地预审批阶段所作的同意决定？可以说，单纯的征地程序不可能完全保护被征地人的利益。而最近发生的山东平邑强拆致死事件，与《山东省土地征收管理办法》莫不形成极大的反讽，难道是对相关政府部门“冒天下之大不韪”的行为仅用一句“有法不依”就能解释的？笔者认为，土地征收的正当程序之建构，绝不是在土地征收环节就可以完成的，它必须在国家权力结构的框架下，将项目审批、土地管制、土地征收等制度统筹考虑，予以程序上的整体解构和重构，才有可能实现程序的正当性。

其次，实现经济发展项目计划的整体性与全面性。我国《土地管理法》对土地利用总体规划作出严格的规定，对于乡镇土地利用总体规划，甚至要“确定每一块土地的用途，并予以公告”。但是，土地利用总体规划不等于经济发展项目计划，符合土地利用总体规划的经济发展项目计划，至多表明该项目用地性质不违反土地利用总体规划的要求，并不表示该经济发展项目的科学性与合理性。市场经济体制下，经济发展项目是否有必要？其所欲利益能否实现？该项目是否应该采用征收的方式来取得所需土地？征收成本与收益之比如何？等等。主管部门对如是问题都应该经过严格的论证。只有在吸收专家和公众意见的基础上形成完整的经济发展项目计划，征收才有正当性和可接受性。在目前我国经济发展型征收由行政机关作出的背景下，法院完全可以根据经济发展项目计划的全面性予以评估，判断征收到底是为了公共利益的同时附带私人利益，还是主要为了私人利益而附带公共利益，从而作出征收决定是否合法的判决。

再次，提高补偿标准抑制经济发展型征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17、19条的规定，国家对被征收人的补偿包括被征收房屋的市场价值补偿、搬迁与临时安置补偿和停产停业损失补偿。这比美国长期实行的单纯“公平市价”补偿还要充分，对保护被征收人财产利益、抑制经济发展型征收必有实效。但是集体土地征收还是按照土地原来用途的收益比进行补偿，无法反应土地的市场价值。而且我国征地纠纷的主要原因也不在于是不是应该征收，而在于征收补偿是否合理。征收纠纷相应地主要发生在工业尤其是商业用地领域，被征收人对政府低价征收、高价卖出的行为深表不满。尽管土地涨价是否应该“归公”尚存在很大争议，也有学者认为我国目前征收标准其实不低，补偿纠纷的原因在于程序的不公正[21]。我们暂且抛开这些争论，但是要承认，提高补偿标准将增加征收人和需用地人的开发成本，在这个意义上，确实能促使政府在决定是否征收时更加理性，从而在一定程度上抑制经济发展型征收的泛滥。在农村土地流转限制逐渐放宽的背景下，未来农村土地征收的补偿标准也应该实行以市场价值导向的合理补偿。

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[责任编辑：靳香玲]How to Control Economic Development Takings: With Experience and Implications from the USA

OUYANG Jun-jun

(Collaborative Innovation Center of Building Jiangxi under the Rule of Law, Jiangxi University of Finance and Economics, Nanchang 330032, China)

The economic development takings are different from the typical public ones. In the USA, the economic development takings, with a series of decisions of the Federal Supreme Court and local state courts, came to form and prosper in the second half of the twentieth century. It should be acknowledged that the economic development takings can indeed promote the local economic development, but still display many drawbacks. Facing the public concerns and the queries of the academia, the US legislative and judicial branches work together with many efforts to control the excessive expansion of economic development takings. Their studies can provide a more objective angle to understand China’s economic development takings and its reform.

United States of America; economic development takings; public use; property protection

2016-03-21

中国博士后科学基金第59批面上资助项目(2016M592105)；江苏高校哲学社会科学重点研究基地重大项目(2012JDXM019)；福建省软科学研究计划项目(2016R0005)

欧阳君君(1981-)，男，江西新余人，江西财经大学法治江西建设协同创新中心副研究员，法学博士，应用经济学博士后，主要从事经济行政法研究。

DF 453

A

1004-1710(2016)05-0040-09