中国—东盟澜湄合作机制建设背景及重要意义

全　毅　研究员



中国—东盟澜湄合作机制建设背景及重要意义

全毅研究员

2010年以来，中国—东盟经贸合作不仅面临着南海问题的挑战，也面临着周边大国美国、日本、印度的渗透，扎牢中国—东盟关系的基础和纽带就成为中国周边外交着力点。2013年年初，中国中央政府专门召开了周边外交工作会议，确立了新时期中国周边外交的指导方针与政策重点，以“亲、诚、惠、容”打造中国持续发展周边环境与实现和平崛起的战略目标。区域合作作为营造和平发展周边环境的主要抓手，被赋予特殊的内涵。而澜湄合作机制建设则成为提升中国发展与东盟关系抓手以及打造中国—东盟自贸区升级版的另一块基石。

一、 澜湄合作机制建立的背景

分析中国—东盟澜湄合作机制建立的背景，首先需要了解中国—东盟合作面临的新形势。笔者认为，近年来中国—东盟合作方面，与海上东盟合作面临挑战，与陆上东盟合作面临博弈，但形势要好于海上合作。这是中国将澜湄合作作为中国—东盟合作优先方向的重要原因。

2010年是中国—东盟自贸区全面建成年，中国提出打造中国—东盟自贸区升级版的目标。2013年11月，中国领导人在访问印度尼西亚时，提出与东盟共建21世纪海上丝绸之路的倡议，提出创建亚洲基础设施投资银行和中国—东盟海上合作基金。这是中国主动塑造中国—东盟关系重要举措。中国—东盟关系是中国周边国际秩序建设的试验田，中国历来重视投入。然而，中国要发展与东盟的睦邻友好与互信互惠的关系，并非易事，而是充满挑战。中国的海上丝路倡议受到东盟国家的广泛疑虑。中国建设海洋强国的目标，不仅引起海上霸主美国的猜疑，也受到东盟海上国家的质疑。特别是近年来中国南海岛礁建设引起菲律宾和越南的敌视，在南海问题上引入域外势力挑战中国，中国推进与东盟的整体关系面临诸多难题。

2010年开始，美国加快实施“重返亚太的战略”，强化与日本、澳大利亚、菲律宾等传统盟友的军事安全关系，声称要将美国60%的军力部署在亚太地区。美国将中国与东盟有关国家的南海争端作为重返亚太的主要抓手。鼓动和支持其盟国在南海对抗中国，比如帮助菲律宾将南海问题告上国际法庭。重新在菲律宾军事基地驻军，联合盟国在南海频繁举行联合军事演习。2015年美国走向前台，联合盟国巡航南海，直接闯入中国岛礁12海里进行挑衅。在经济上加快构筑跨太平洋伙伴关系(TPP)，2015年年底美国主导的TPP终于达成协议，在亚太地区打造与军事盟友相匹配的“经济北约”，分化

表1　东盟十国基本资料(2014年)

资料来源：UNCOMTRADE(2015)、中国统计年鉴(2015)

中国与东盟的经济合作。比如，其原产地规则将直接导致东亚区域内贸易与投资的转移效应，分割中国与东南亚已经建立的价值链分工体系。

日本以价值观外交和亚洲基础设施建设基金与中国抗衡。日本企图构建与东南亚海上国家的对中国包围圈，提出民主价值观外交，着重发展同海上东盟的政治经济关系。除加强传统的政府援助外，2015年日本安倍首相还针对中国的亚投行倡议提出设立1100亿美元的“品质基础设施伙伴计划”，与中国展开亚洲基础设施建设的市场争夺。参与东盟东西向铁路、公路交通网络规划，干扰中国在东盟的战略部署，散布中国威胁论。配合美国重返亚太战略，向越南、菲律宾出售舰艇等武器装备，直接插手南海问题。美国和日本等域外国家战略投入的增加，使中国推进东亚区域合作面临的阻力越来越大。

南海问题国际化成为阻碍中国—东盟合作深化的障碍。随着近年来综合国力的快速增长，中国与周边国家的力量结构及周边安全环境也随之变化。2010年以来，美国推行“亚太再平衡” 战略，加大了对亚太地区的战略重心转移，助长了日本和菲律宾等国在领海和岛屿主权问题上改变现状的气焰。南海问题本来是南海周边国家围绕南海资源展开争夺而产生的领海争端，尽管中国力图将问题保持在双边以及当事国之间，通过双边谈判解决争端，但东南亚小国因为担心在双边谈判中吃亏，纷纷将域外大国引入南海争端。随着域外国家的纷纷卷入，南海问题越来越国际化，成为世界热点问题之一。美国加大对东亚地区的战略投入，成为影响亚太地区合作与安全的关键因素，使得南海问题出现原有政策框架难以化解的困局，严重干扰中国与东盟经济合作进程。

但是，在南海问题上东盟国家因利益诉求不同，对南海的态度也有差异。除越南和菲律宾欲将域外国家引入增强与中国抗衡外，马来西亚、印度尼西亚、新加坡等在南海问题保持沉默，不发表意见，而文莱、柬埔寨、老挝则支持中国的南海立场。这是因为，陆上东盟国家与中国没有领土纠纷，且山水相连，发展问题是其面临的最大问题。中国强化与地缘更近的中南半岛国家的政治安全、经济与社会人文交流合作更能得到这些国家的呼应。澜湄合作机制体现了中国周边外交战略目标和重塑国际秩序做出的努力。

二、大湄公河次区域合作机制与澜湄合作机制的诞生

(一)大湄公河流域次区域合作机制

澜沧江—湄公河包括中国境内的澜沧江和中国境外的湄公河，澜沧江起源于中国青海的唐古拉山，流经西藏、云南，穿越高山峡谷，从西双版纳出境后被称为湄公河，先后流经缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南，共4880公里，最后流入南海。澜沧江与湄公河既是联系澜湄六国的天然纽带，也是沿岸民众世代繁衍生息的摇篮，孕育了澜湄国家各具特色而又相亲相近的文化，形成了各国间历史悠久、深厚广泛的经济与人文联系，是一条东方多瑙河。

表2　东盟十国与中国的经济关系(2014年)

注：投资额为截至2014年数据。

资料来源：中国统计年鉴(2015)

澜沧江—湄公河流域资源丰富，79.5万平方公里的流域面积、3.26亿的流域民众、5900亿美元的GDP总量、近7%的年均经济增速，使澜湄地区成为亚洲乃至全球最具发展潜力的地区之一。但由于历史原因，湄公河次区域发展起步较晚，经济水平落后于周边其他国家和地区，人均GDP只有2800多美元，工业化、信息化和农业现代化任重道远。为尽快缩小发展差距，湄公河各国都将发展作为第一要务，积极参与区域合作，改善国内投资环境，吸引外来投资，大力开发基础设施，以合作促发展意愿强烈。

实际上，从20世纪90年代初开始，以澜沧江—湄公河为主轴的次区域经济合作就悄然兴起，目前已经形成多种合作机制。1992年由亚洲开发银行发起，得到澜沧江—湄公河流域内中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南六国的共同响应，建立起大湄公河次区域(GMS)合作机制。自1992年第一次GMS经济合作会议确定了“亚行倡导的GMS经济合作的总体构架”后，1993年GMS第二次会议便初步拟定交通、能源、环境与自然资源管理、人力资源开发、经贸与投资和旅游等六个合作领域。伴随着此后各届GMS部长会议的召开，其合作领域逐步扩大至通信、禁毒、农业等领域，形成了交通、能源、电信、环境、农业、旅游、贸易便利化、投资和人力资源开发等九个GMS优先合作领域。

1995年湄公河下游四国签署了“湄公河流域可持续发展合作协议”，并成立了湄公河委员会，开展湄公河流域水及相关资源的利用与保护合作，中国政府亦积极开展与湄公河委员会的防洪合作，向湄公河委员会提供澜沧江两个水文站汛期水文信息，对湄公河下游制定防洪减灾预案、减少因洪水灾害造成的损失发挥了重要作用。东盟也越来越重视湄公河流域开发合作，1996年东盟通过了《东盟—湄公河流域开发合作基本框架》，东盟—湄公河流域开发合作机制是东盟国家为了推动湄公河流域经济较不发达国家的发展，尽快使新成员融入东盟而提出的区域均衡发展计划。此外，20世纪90年代，中国、老挝、泰国、缅甸受新加坡“成长三角”倡议影响，还推出了澜沧江—湄公河毗邻地区的“黄金四角经济合作”计划。

值得一提的还有印度因素。从1991年开始，印度推行“ 东向战略”，希望全面发展与东盟的地区合作，在基础设施建设领域提出连接印度与东盟国家的东西铁路与公路建设规划。其中也包括“孟印缅斯泰经济合作联盟”、“湄公河—恒河合作计划”以及“环印度洋地区合作联盟”。有学者认为，印度进入东南亚有着“明显排斥中国的意图”。实际上，GMS国家方面也有借助印度来平衡中国作用的考虑。

表3　 湄公河地区内多重合作机制

注：△表示观察员。

资料来源：野本啓介: “メコン地域開発をめぐる地域協力の現状と展望”，《開発金融研究所報》，2002年9月号

这种多层次的、部分重叠的合作机制不仅体现了东南亚地区内部高度复杂的政治、经济关系，也反映了域外大国的利益博弈。虽然湄公河地区多种合作机制并存反映了各方的不同利益和侧重，有利于满足多层次需要，但是也存在着缺乏总体规划和协调的问题。 GMS合作机制成功地吸收了来自日本、美国、欧洲、印度等外部国家的资金，但过高程度的“外部主导”问题已经严重打乱了大湄公河地区的外部发展环境，各利益集团围绕着自身利益很有可能会时常展开博弈，进而影响湄公河流域次区域合作的整体协调进程，并成为制约GMS合作机制深化发展的不利因素。

(二)中国—东盟澜湄合作机制的诞生

中国积极参与大湄公河次区域合作机制，并在其中发挥积极作用。但是，由于亚洲开发银行是美日主导的，其合作意向与合作项目都不同程度地体现美日的战略意图，而且大湄公河次区域合作机制将中国和泰国作为“毕业生”排斥在援助开发之外。中国利用这一机制推进本国的合作目标存在非常大的局限性。

首先，中国—东盟互联互通计划受到质疑与挑战。近年来，中国强力推进与周边国家和地区基础设施的互联互通计划。在中国看来，设施联通是货物畅通、资金融通与民心相通的基础工程。所以，中国提出连接中国与中南半岛的泛亚铁路计划和公路计划。针对中国提出的“南北走廊”计划，日本宣布加快“东西走廊”的建设，并于2008年1月向湄公河“东西走廊”无偿援助2000万美元。2009年11月在日本举行的日本—湄公河次区域国家首次高峰会议上，日本首相鸠山承诺，在未来3年内日本将向湄公河次区域五国提供55亿美元的ODA援助，并加强对湄公河次区域五国的支持，维持该地区的稳定和发展。此外，日本还加大了对次区域人力资源的培训，通过各种援助和人力资源培训项目，向年轻人灌输日本式思维。中国全力推进大湄公河次区域开发就被部分日本媒体视为在东南亚建立“卫星城”和面向东盟的南进“据点”。为了防范中国影响的扩大，日本已经在该区域加大了经济外交的力度。印度也提出连接印度与东盟的东西铁路与公路计划。在东南亚国家内部，一度出现的反对GMS合作的理由是，在东南半岛修筑便利交通线将使中国向东南亚的军事威胁更为直接，特别是伴随着中国经济实力不断提高，而“中国威胁论”、“新殖民主义”等论调不绝于耳，GMS合作机制的深化所面临的不确定性因素短期内难以消除。

其次，环境问题让中国能源资源合作计划搁浅。环境问题已经成为影响中国深化GMS合作的棘手问题。GMS各国对中小型水电项目的需求量很大，中国有着该项目建设上的适用技术优势和丰富的成功经验，因此承建了不少中小型水电项目，但由于宣传上的误导和其他一些原因，国际NGO认为是中国企业的行为严重破坏了下游的生态环境。另外，也确实存在矿产资源开采上，部分中国企业把一些不规范的做法带到了GMS国家，忽视了环境保护问题，进而引发了针对中国企业和中国的强大国际环保舆论压力。而美国和日本则利用其先进的技术水平，重点强调环境保护和生态平衡，与中国形成强烈制约。美国将环境保护作为“美湄合作”框架的重点领域，2009年美国与柬埔寨、泰国、老挝、越南这四个湄公河下游国家探讨了建立新的“美湄合作”框架的设想，打算在环境保护、健康保健和教育三个重点领域展开合作，并建议湄公河委员会与美国第一大河密西西比河管理部门建立伙伴关系。7月27日，美国宣布2009年将为大湄公河次区域的柬埔寨、越南、老挝和泰国四国提供1.5亿美元的援助，其中的700余万美元，将用于建立“大湄公河环境监测系统”，以保护该区域内的生态环境，提高人民的环保意识，促进水利、森林等自然资源可持续发展。日本强调所谓的“亚洲循环经济”，将东南亚国家的回收家电运回日本处理，这些都进一步增加了中国加强参与、深化GMS合作机制的难度。

再次，形势发展需要新型的澜湄区域合作机制。传统的合作机制主要是关注经贸领域的合作机制，不足以解决近期中国—东盟区域合作过程中产生的新问题。中国—东盟自贸区建设十年，让中国深知经济发展并不能自发解决所有的安全和政治问题，经济合作也无法破解安全难题。随着中国与周边国家经济和总体实力对比的变化以及周边安全与战略环境的复杂化，中国周边外交出现了经济投入成本和政治收益高度不对称的状况，东盟国家对在经济和贸易领域过分依赖中国日益表现出担心，中国与东盟经济合作的边际效益正在逐步递减。与此同时，本区域各国都面临着气候变化、自然灾害、跨境传染病、跨国犯罪等问题挑战，需要六方携手应对。在这种情况下，中国需要转变“经济导向”思维，平衡好周边国家对中国的经济和政治安全诉求，确立更高的全方位的目标，将“命运共同体”理念植根于区域合作之中。

在区域一体化新形势下，澜湄国家深化合作，既有强烈的内在需求，更有充分的现实条件。中国与陆上东盟早已解决了领土划界问题，扫除了发展关系的障碍因素。中国与湄公河五国建立了全面战略合作伙伴关系，政治上高度信任。澜湄区域消除贫困，谋求本国发展成为各国最关注的问题。且边境线、河流线、水陆空交通线犹如血脉，将六方主要经济区、发展资源紧密连接，开展合作的优势十分突出。因此，澜湄流域国家深化合作的需求更为强烈，合作的基础更为深厚，可以说构建新型的澜湄合作机制势在必行。2014年11月，李克强总理在第17次中国—东盟领导人会议上倡议建立澜沧江—湄公河合作机制，得到湄公河流域各国积极响应。自2015年年初，从北京到泰国清迈再到云南景洪和海南三亚，从工作组会到外交高官会到外长会和领导人会议，经过一次次的磋商，共识在不断扩大，成果在不断积累。六国在澜湄合作机制筹建过程中，都展现出高效的协调行动、紧迫的合作意愿、包容的协商态度、和谐的互动气氛。2015年11月，澜湄合作首次外长会在与老挝、缅甸隔河相望的云南西双版纳景洪市举行。会议发表了《澜湄合作概念文件》和《联合新闻公报》，宣布启动澜湄合作进程。各方就澜湄合作未来方向和机制架构等达成广泛共识，确立“3+5”合作框架：加强政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大重点领域合作，现阶段重点在互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫五个优先方向开展合作。2016年3月22日至23日，澜湄合作首次领导人会议在海南三亚举行，李克强总理与湄公河五国领导人首次聚首。这次会议正式宣布启动澜湄合作机制，为澜湄合作提供政治指导和强劲动力。

澜湄合作是六国共商、共建、共享的平台。各国在机制中地位平等，秉持协商一致、平等互利等原则，根据实际情况和需求，共同规划合作。澜湄合作坚持务实导向，采用政府引导、多方参与、项目为主的推进模式，全面调动官产民各方资源，共同推进落实。合作目标是深化次区域国家间互信和睦邻友好，推动经济和可持续发展，促进水资源合作，将澜沧江—湄公河流域六国建成一个平等互利、团结合作、发展共赢的澜湄国家命运共同体。

三、澜湄合作机制是澜湄次区域合作的重要保障

开展区域合作，推动协调发展，机制是保障。澜湄合作机制建立包括领导人会议、高官会议及其他领域工作组会议等多层次合作机制，保障各项合作计划与项目的落实与推进。澜湄合作机制的成立为未来中国强化与中南半岛合作奠定了一块基石。因此，澜湄合作机制对保障我国与陆上东盟政治安全、经贸合作与社会人文交流具有重要意义。

第一，澜湄合作机制是在中国—东盟南海问题激化，中国周边安全环境面临空前挑战的情况下建立的，它的建立是中国周边外交的一项重要成果。澜湄合作不仅是经济领域的合作，而且将安全与政治合作置于最重要地位。这是因为，中国—东盟自贸区建立以来，虽然双边经济关系逐渐强化，但并不能自然解决安全与信任问题。因此，澜湄合作机制将政治安全作为三大支柱之首，这是为了充分考虑到周边国家对安全保障的需求。澜湄合作机制将更多地关注区域安全与政治互信问题，有助于强化中国—东盟政治安全与经济社会发展等领域的合作，有助于化解中国威胁论。

第二，澜湄合作机制的目标定位应该是大湄公河次区域合作机制的升级版。澜湄合作机制不仅不能排斥其他湄公河合作机制，更要秉持开放包容精神，与大湄公河次区域经济合作(GMS)、东盟—湄公河流域开发合作(AMBDL)和湄公河委员会等现有次区域合作机制相互补充、协调发展、共同推动中国—东盟澜沧江—湄公河流域区域一体化进程。它需要在借鉴现有各种合作机制经验的基础上，推出更接地气的合作举措，造福本地区人民，才能增强合作机制的吸引力，而不是相互竞争与排斥。

第三，加强政策沟通与协调，共谋区域发展大计。澜湄合作是六国根据共同需求量身定制的新型次区域合作机制。六国虽然国情不同，但在工业化、基础设施建设、升级产业结构、加速农业现代化、发展旅游业等方面都有共同的合作需求，有较强的互补优势。六国首批推出78个早期收获合作项目。未来六国需要加强联合研究，共同推出符合各国优势及本地区快速发展的发展规划与合作项目。共同发展规划与合作项目至少应该包含这些内容：

一是澜湄国家区域安全机制。包括边境军事互信措施、共同打击跨国犯罪，维护边境秩序，营造和平安宁的次区域环境。2011年10月5日，中国货船在缅泰老边境地区遭遇持枪歹徒抢劫，造成震惊世界的湄公河惨案后，中国与相关国家组建了联合执法巡逻队伍，维护澜湄航运安全。自澜湄六国首次执法安全部长会议举行以来，湄公河联合巡逻执法连续开展了43次，维护了国际航道安全。对跨境贩毒、恐怖主义、电信诈骗、贩卖妇女等犯罪活动也要加强执法互助，构建非传统安全合作机制。

二是基础设施互联互通规划。“要想富先修路”，澜湄合作着力推动基础设施互联互通建设。目前，内昆高速建成通车，昆曼公路已全线贯通，中老铁路奠基，中泰铁路启动，连接澜湄国家的泛亚铁路中线呼之欲出。澜沧江—湄公河航道二期整治工程启动实施，将进一步提升河道运载能力。澜湄国家空中新航线不断开辟。泛亚铁路东线(南宁—新加坡)和西线(昆明—曼德勒)以及连接中缅的公路需要尽快协商规划。协商解决跨境通道的运输标准与通关程序，简化通关程序，提高通关效率。我国要开放澜湄国家车辆入境的通行问题。

三是发展跨境经济，加强产能合作计划。六国开展优势互补，通过工业园区建设，构建跨境产业集群和产业链。中国愿发挥铁路、电力、电子、能源、机械等领域的产能优势，帮助湄公河国家实现产业升级。跨境经济合作包括中国在湄公河国家投资建设的越南龙江工业园、老挝赛色塔工业开发区、柬埔寨西哈努克港经济特区、泰国罗勇工业园等境外经济合作区，以及瑞丽—木姐、磨憨—磨丁、河口—老街、东兴—芒街等跨境经济合作区是企业投资兴业的首选地，需要将其打造成澜湄跨境经济合作的示范项目。

四是积极开展水资源合作，科学开发澜湄水电资源。澜湄合作因水而生，流域国家共享河流信息资料，共同保护沿河生态资源，让澜湄沿岸民众更好地“靠水吃水”。中国早已实现了澜沧江水文资料共享，今年3-4月通过景洪水电站对下游实施应急补水，以帮助下游国家应对旱情。建议在景洪建立澜湄水资源合作中心，统筹澜湄水资源开发与管理。

五是开展扶贫合作与提高减贫能力计划。未来，澜湄各国将重点开展农业合作平台、减贫能力提升与减贫示范点建设，帮助各国民众共同致富奔小康。中国与湄公河国家已在农业种植、良种培育、农技培训、农产品贸易等领域开展了广泛合作，成果显著。中国的优质高产杂交稻、湄公河国家新鲜的热带水果深入民众生活，为老百姓所熟知。中国与老挝、缅甸边境开展了替代种植，但需要解决所产粮食的市场问题。建议中国放宽粮食进口配额，扩大从这些国家进口粮食。

六是社会发展与人文交流合作规划。澜湄合作要更深入人民生活，促进民间往来。澜湄合作要进一步促进教育、文化、青年、体育交流往来，扩大互派留学生、举办澜湄文化艺术节、青年专才培养与交流活动等。强化校际留学生交流与政府官员培训合作，协助东盟国家开发人力资源。加强健康医疗合作，中国要发挥医疗技术优势，实施“光明行计划”，为湄公河国家白内障患者实施免费复明手术。开发澜湄旅游资源与线路，简化签证手续，促进澜湄民间往来便利化，让旅游业成为区域优势产业。

“中国—东盟研究院‘教育部长江学者和创新团队发展计划’资助(合同编号：CWZ201409)”。]

福建社会科学院亚太经济所;责任编辑：刘建昌)