“十三五”经济发展与供给侧结构性改革

裴长洪(研究员)　刘洪愧(博士后)



中国经贸

“十三五”经济发展与供给侧结构性改革

裴长洪(研究员)刘洪愧(博士后)

一、经济新常态、新理论

(一)在经济新常态中开创新局面

“十二五”期间，我国积极应对国际金融危机重大挑战，适应经济发展新常态，在经济结构优化、发展动力转换、发展方式转变等方面都取得了良好成绩，“十二五”规划的主要指标均得以实现或超额完成，十八届五中全会对此给予了高度评价和肯定。

“十二五”期间，虽然面对严峻的世界经济形势，我国经济仍然保持持续较快发展。第一，我国经济年均增速达到7.8%，远高于世界平均2.5%的增速，经济总量成功跃居世界第二的位置。人均GDP增至49351元(折合7924美元)，接近世界银行的中等收入标准。第二，经济结构调整取得明显进展。据统计局数据，2013年我国服务业增加值占GDP比重为46.1%，首次超过第二产业43.9%的比重；2015年服务业增加值占GDP比重达到50.5%，首次占据半壁江山。第三，对外贸易和投资额持续稳定增长。2013年，我国货物进出口总额双双跃居世界第一。从2011年到2015年，服务贸易总额从世界第四跃居到世界第二。实际利用外资不断增加，比“十一五”增长37.9%，2015年已达1263亿美元。对外直接投资取得突破性进展，“十二五”期间，我国对外直接投资规模是“十一五”的2.3倍，2015年首超千亿美元，达1180亿美元。此外，我国科技教育水平、资源环境状况、人民生活质量等也都进一步提高和改善。

(二)创造新的科学理论

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，勇于实践、善于创新，深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成一系列治国理政新理念新思想新战略。习近平总书记审时度势，总揽国际国内大局，尤其是在总结我国改革开放和现代化建设实践经验基础上，提出了新常态的战略判断，并据此做出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党(简称“四个全面”)的重大战略部署。

二、进入“十三五”面临的挑战

(一)国际经济形势面临的问题

1．低GDP增速

根据国际货币基金组织(IMF)2016年4月发布的《世界经济展望》报告，2015年全球经济增长仅为3.1%，为近6年最低。其中美国、中国、欧元区及日本的经济增长分别为2.4%、6.9%、1.6%和0.5%。IMF和世界银行也下调了2016年全球经济增长预期。IMF在2016年1月份和4月份两次下调全球经济增长预期，最终将2016年和2017年的增速下调至3.2%和3.5%。在4月份的报告中，IMF预测2016年发达经济体的增速为1.9%，其中美国、德国、英国和日本的增速分别为2.4%、1.5%、1.9%和0.5%；新兴市场和发展中经济体增速预计为4.1%，其中印度、巴西、南非和俄罗斯的增速分别预计为7.5%、-3.8%、0.6%和-1.8%。各经济体在2017年的经济增速也不会有明显好转，IMF总裁拉加德甚至宣称世界经济已陷入“新平庸增长”。同样，根据世界银行2016年上半年的《全球经济展望》报告，全球经济2016年预计增长2.4%，低于1月份预计的2.9%，与2015年增速持平，预计2017年增速将回升至2.8%，2018年为3.0%。世界银行将发达经济体2016年增速预测下调为1.7%，低于2015年的1.8%，其中将美国、日本和欧元区的增速预测分别下调至1.9%、0.5%和1.6%。世界银行也将新兴市场和发展中经济体的增速预测从1月份的4.0%下调至3.4%，同时下调其对巴西、印度和俄罗斯等国的增长预期。

2．低全球贸易额

根据2016年2月26日《金融时报》报道，2015年全球贸易总额下滑逾14%，为金融危机以来表现最糟糕的一年。此外，根据WTO在4月7日发布的数据，2015年世界贸易量仅增长2.8%。WTO也下调2016年全球贸易量增速至2.8%，而此前预期为3.9%。WTO官员表示，全球贸易增速已连续4年低于3%，预计2016年将是第5个年头。尽管全球贸易量仍在微弱增长，但受汇率以及大宗商品价格影响，贸易额却仍处于下降通道中，按美元计价，2015年货物出口和进口分别同比下降13.5%和12.4%。2015年按照美元计价，中国、美国、德国、日本和印度出口分别下降2.9%、7.1%、11.0%、9.5%和17.2%；进口分别下降14.2%、4.3%、13.0%、20.2%和15.3%。按美元计价，2016年一季度全球出口和进口分别下降0.8%和1.5%。2016年1月份以来，美国商品和服务出口持续4个月出现衰退，前四个月同比分别下降6.4%、4.1%、5.4%和4.6%，进口同样出现下滑，4月份同比下降5.3%。今年前三个月，日本商品出口分别下降12.9%、4%和6.8%，进口则以更大的幅度衰退，分别下降17.9%、14.2%和14.9%，4月份情况进一步恶化，进出口分别下降23.3%和10.1%。3月份，欧盟28国商品进出口总额分别下降7.9%和7.2%。作为新兴经济体的代表，2015年印度进出口分别下降15.3%和17.1%，今年一季度继续延续这种状态，分别下降8.5%和13.2%。巴西一季度进出口下降幅度则达到33.4%和5.1%。今年前两个月，俄罗斯商品出口分别下降38.8%和31.4%，进口分别下降19.7%和16.9%。

3．低直接投资

根据UNCTAD数据，2014年全球外国直接投资(FDI)流入总量为1.23万亿美元，较2013年下降16%。2015年全球FDI流量虽然同比大幅提升36%，达1.7万亿美元，但是FDI主要流向发达国家，占总FDI的55%，流向发展中国家和转型经济体的FDI都有不同程度的下降。此外，UNCTAD发现FDI增加的主要原因是跨境并购净交易额超过6437亿美元，同比骤升61%，特别是制造业领域的跨境并购交易金额激增132%，达3390亿美元，但是2015年全球绿地投资同比仅增长0.9%，基本上陷入停滞，发展中经济体的绿地投资更是负增长。UNCTAD预计，2016年全球FDI将下降。2016年以来国际资本加速流出新兴市场，从而导致东道国货币大幅贬值，证券市场出现剧烈动荡，印度、巴西和俄罗斯等新兴市场国家尤甚。

4．低利率

美国推行数年的量化宽松政策已使联邦基准利率接近零，2015年12月美联储把基准利率提高了25个基点。但2015年4季度经济增速大幅放缓至0.7%，导致全年增长率低于预期，使其后的连续加息的概率大大降低。欧元区中央银行基准利率2014年9月从0.15%降至0.05%后一直维持至今。日本央行到欧元区央行都削减利率至零利率以下。2016年2月16日日本央行开始正式实施负利率。到目前为止，全球共有六大央行(瑞典、丹麦、瑞士、匈牙利、日本、欧央行)引进负利率政策。负收益率债券也已成为全球增长最为迅速的资产类别之一，欧洲政府债券市场的1/4为负收益率债券，德国、奥地利、芬兰和西班牙全都以负收益率发行了期限较短的债券。韩国央行则意外下调基准利率0.25个百分点至1.25%，创历史新低。

5．低通货膨胀率

根据IMF最新的《世界经济展望》报告，2015年发达经济体的整体通胀仅为0.3%，为金融危机以来最低，核心通胀为1.6%～1.7%，远低于各国央行的预期。2015年全年，美国CPI仅增长0.7%，为50年来第二慢增速。与此同时，美国PPI累计下跌1.0%，为2010年以来最低。分析人士认为，能源价格持续走低会延长通胀水平达到美联储设定目标的时间。欧元区2015年平均CPI为0.0%，预计2016年为0.4%，2017年为1.1%；2016年1月欧元区PPI下降1.0%。日本2015年平均CPI为0.8%，预计2016年下降0.2%，日本央行设定的核心CPI上涨目标也仅为0.5%。韩国2015年平均CPI为0.7%，预计2016年下降1.3%。

6．大宗商品低价格

2015年国际市场大宗商品价格跌幅较大。其中，能源、铁矿石价格跌幅最大，12月同比跌幅超过30%；有色金属次之，价格跌幅超过20%；小麦、玉米、大豆等商品价格同比跌幅也在10%左右。2016年2月8日至12日，大宗商品价格再急剧下挫，原油价格每桶最低逼近26美元，其他大宗商品价格也同步回落，从整体上看这一价格已经低于生产成本。3月下旬美联储加息停止后引起大宗商品价格和股市反弹，油价反弹大约1/3。但世界银行表示这波反弹仅仅将近年来的巨大跌幅扳回了小部分，预计今年油价的平均水平为41美元，低于1月份时预估的每桶51美元。受供需和美元汇率等因素影响，能源和大宗商品价格仍处于下行周期。

7．高债务

根据IMF最新发布的《全球金融稳定》报告，世界各发达经济体的公共债务已经超出1930年大萧条时期的水平，飙升到第二次世界大战以来的最高点，新兴经济体必须关注企业债风险。IMF也表示，对于发达经济体来说，债务已经上升到超过产出107%的水平，日本最为严重，高达250%。而根据IMF最新的《世界经济展望》报告，全球公私债务高位累积。2015年美国、欧元区和日本政府债务余额占GDP比例分别为105.8%、93.2%和248.1%；新兴市场与发展中经济体2015年财政赤字与公债均略有上升，财政赤字和国债余额占GDP比重为4.3%和44.4%。2015年年末全球有7.6万亿以美元贷出的国际债务，其中绝大部分集中在新兴市场和发展中国家。

(二)国内经济发展需要克服的挑战

1．经济增速转换

“十三五”时期我国将首次在新常态背景下步入新的五年经济规划。2015年我国经济增速为6.9%，2016年一季度的增速为6.7%。在世界经济没有走出经济危机的泥潭，且我国经济发展新动能还未完全形成的情况下，未来几年经济发展极有可能呈现L型走势。整个“十三五”时期的经济增速难以重复以往的高速发展态势，平均经济增速可能只有6.5%以上，低于“十二五”期间的7.8%。经济增速换挡是“十三五”期间我国必须克服的最大困难。

2．劳动力短缺

充裕的低成本劳动力形成的人口红利对我国以往经济高速增长做出了巨大贡献。但是“十三五”时期我国经济活动人口即将负增长，劳动力短缺现象将更加严重。从2011年开始，中国劳动年龄人口(15-59岁)一直呈现下降趋势，经济活动人口从2018年开始也将会负增长(见图1)。统计局数据也显示，2012年15-59岁劳动年龄人口的比重首次出现下降，占比为69.2%。劳动力持续短缺将引起工资迅速上涨，2009年以来，我国农民工人数增幅开始变缓，在此期间，农民工工资加速上涨，约增加一倍(见图2)。工资的快速上涨将在相当程度上削弱我国对外贸易竞争力，而人口老龄化本身也会降低经济的有效需求，从而对经济发展产生一定负面影响。

3．城镇化增速放缓

随着多年的开发，大量土地转变为开发建设用地，土地资本化极大地促进了中国的工业发展和城市建设。但随着土地供给能力下降，土地资本化减速，城市化的发展速度也在下降。城乡工业化的发展使标准化技术广泛普及，成熟产品生产规模日益扩大，供给能力空前增强，但缺乏创新技术和创新产品，新技术的供给面临瓶颈问题，这限制了我国的规模化生产经营。我国农村人口和农民工占比仍然比较大，城镇化潜力巨大，但是这些人口在城镇落户的制度性缺陷(如城乡二元户籍制度、耕地经营权和使用权不能有效流转、宅基地转让困难等)也在一定程度上限制了城镇化进程。此外，农业生产集约和规模化程度低且难以有效破解也是城镇化增速放缓的重要原因。

4．资本回报率下降

随着资本积累的不断增加，资本回报率开始下降，2008年金融危机以来的下降趋势尤为明显。在资本不再稀缺的时候，资本回报率的下降固然是一种正常现象，但是反过来也会降低资本形成速度，减少经济的有效需求。2016年1-4月，我国民间固定资产投资开始下降，同比名义仅增长5.2%，增速比2015年同期的12.7%腰斩过半，1-5月份同比名义增长3.9%，进一步回落至1.3%。但是全社会固定资产投资基本稳定，表明目前投资主要靠政府支持基础建设投资支撑，投资结构有所恶化。相对于政府投资，民间投资对资本回报率反应更为敏感能够部分解释这一现象。

5.工业生产低迷，企业利润下降

我国工业生产者出厂价格指数(PPI)已经同比连续51个月下降，2016年5月份同比下降2.8%。2016年4月份全国规模以上工业增加值同比实际增长6%，增速较3月份回落0.8个百分点，5月份仍为6%。2015年因房地产投资急剧减速，产能过剩加剧，企业平均设备利用率下降到新低(见图3)。以上事实表明企业利润下降，生产动力不足。据统计局数据，2015年全国规模以上工业企业实现利润总额比上年下降2.3%，为多年来首次下降。事实上，2015年以来企业利润总额一直呈下降趋势。在41个工业大类行业中，29个行业利润总额比上年增长，12个行业下降。石油和天然气开采业同比下降74.5%，黑色金属冶炼和压延加工业、煤炭开采和采矿业等行业都出现不同程度的下降。

三、“十三五”经济发展的目标和任务

(一)经济中高速增长

为确保到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年均翻一番，“十三五”期间年均经济增长底线必须为6.5%以上。根据国内外主要研究机构的普遍看法，“十三五”时期我国年均经济潜在增长率为6%～7%，但面临的不确定因素也比较多。如未来几年全球经济和贸易增长将持续乏力，我国投资和消费需求增长放缓，而形成新的增长动力需要时间。此外，在经济结构和技术条件没有明显改善的条件下，又面临资源供给、环境质量、温室气体减排等约束的强化，进一步压缩了经济增长空间。杠杆率高企、经济风险上升等也会对经济增长形成制约。同时，随着经济总量不断增大，增速也会相应慢下来，这是一个基本规律。

(二)产业迈向中高端水平

“十三五”期间，产业结构必须进一步优化。第一，加快建设制造强国，实施《中国制造2025》。引导制造业朝着分工细化发展，促进信息技术向市场和设计等环节渗透，推动生产向柔性、智能、精细化转变。第二，培育一批战略性新兴产业。促进新一代信息通信技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、新材料、生物医药及高性能医疗器械等产业发展壮大。第三，加快发展现代服务业。推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细和高品质转变，推动制造业由生产型向生产服务型转变，大力发展旅游业和国际运输业。第四，提高农业现代化水平。加快转变农业发展方式，培育规模化农业经营，培育新型农业生产经营者，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业技术装备和信息化水平，提高农业质量效益和竞争力；推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体化、一二三产业融合发展。

图2　农民工人数和工资变化趋势

图3　企业平均设备利用率

(三)消费在经济增长中的拉动作用明显提高

第一，适应消费加快升级，以消费环境改善释放消费潜力，以供给改善和创新更好地满足、创造消费需求，不断增强消费在经济增长中的基础性作用。第二，着力扩大居民消费，提高农村消费，引导消费朝着智能、绿色、健康、安全方向转变，稳步促进健康养老、体育娱乐、教育培训等服务性消费，以扩大服务消费为重点带动消费结构升级。第三，推动发展消费新模式，促使线上线下消费相融合。第四，提升消费品质量，加强保护消费者权益，充分发挥消费者协会作用，营造放心便利舒适的消费环境。第五，改善消费品供给结构，积极引导海外消费回流。可以选择若干重要的旅游休闲城市，优化免税店布局，培育发展国际消费中心。

(四)带动更多社会资本参与投资

发挥投资对稳增长、调结构的关键作用，必须深化投融资体制改革，优化投资结构，增加有效投资，提高投资效率。这就要求发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资。不断创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式，以提高公共产品和公共服务的供给。社会投资占总投资的比重应该不断提高，发挥主力军的作用。这迫切需要营造宽松公平的投资经营环境，允许社会投资进入更多领域，实施社会投资市场准入负面清单管理办法。

(五)从贸易大国迈向贸易强国

第一，继续发挥出口对经济增长的促进作用。在稳定出口总量的同时，重点优化出口结构，提升出口产品质量和单位产品价值，改善出口条件。第二，增加对外投资力度，积极实施“走出去”战略，扩大我国企业和产品的国际影响力和知名度。加强对外投资和扩大出口的结合度，培育以技术、标准、品牌、质量、服务为核心的对外经济新优势。第三，实施优进优出战略。从进口中引进更多优质生产要素，提高劳动密集型产品科技含量和附加值，营造资本和技术密集型产业新优势，提高我国产业在全球价值链中的地位。第四，扩大服务出口，降低服务贸易逆差。重点要增加国际运输服务竞争力，健全售后保养维修等服务体系，促进在岸、离岸服务外包协调发展。第五，积极参与全球经济治理，增加提供区域和全球公共品的能力，不断提高我国开放型经济的软实力。

(六)提高户籍人口城镇化率

目前我国的城镇化率与发达国家相比仍然比较低。户籍人口城镇化率尤其偏低，2013年仅为35.9%，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》预测2020年要达到45%左右，需要年均提高1.3%，年均转户1600多万人。按照常住人口计算，城镇化率已接近55%，在2020年要达到60%。但是其中包括2.5亿以农民工为主体的外来人口，由于他们在教育、社保、医疗等公共服务方面还没有保障，将带来一些复杂的经济社会问题。所以要深化户籍制度改革，推进基本公共服务均等化，推动在城镇有稳定工作的农业转移人口举家进城落户，在城镇就业居住5年以上的可以优先落户。重点实施城镇化“三个一亿人”工程，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

(七)现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部摘帽

“十三五”期间，我国要全面建成小康社会，必须实现农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。按2014年现价农民年人均纯收入2800元的脱贫标准，2014年年末全国有7017万农村贫困人口。为了达到2020年全面建成小康社会的生活水平(人均纯收入4000元为脱贫标准)，今后五年，必须实现每年脱贫1000万人以上的任务。可以采取以下措施：一是通过产业扶持解决3000万人脱贫；二是通过转移就业解决1000万人脱贫；三是通过易地搬迁，解决1000万人脱贫。以上总计脱贫5000万人左右。剩下还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过全部纳入低保覆盖范围，由社保政策兜底脱贫。

(八)实现城镇新增就业5000万人以上

稳就业是保持社会稳定的重要任务，也是提高城镇化率的内在要求。“十三五”期间必须坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，创造更多就业岗位，着力解决结构性就业矛盾。具体地，一是要完善创业扶持政策，鼓励以创业带动就业，建立面向人人的创业服务平台。二是要统筹人力资源市场，打破城乡、地区、行业分割，以及身份、性别歧视，维护劳动者平等就业权利。三是要加强对灵活就业、新就业形态的支持，促进劳动者自主就业。四是要落实高校毕业生就业促进和创业引领计划，带动青年就业和创业。五是要加强就业援助，开展农民工职业技能培训和特殊就业人群职业培训，帮助就业困难者就业。

(九)提高科技对经济发展的贡献率

相对于发达国家，科技创新对我国经济发展的贡献率还有待提高，必须深入实施创新驱动发展战略，加强基础研究，增强原始创新能力以及战略性新兴产业创新能力。具体可操作目标包括：第一，提高研发经费比重。从2015年到2020年，争取将全社会研发经费投入强度由2.1%提高到2.5%，使得科技进步对经济增长贡献率由55.3%提高到60%。第二，普及高中阶段教育。将劳动年龄人口平均受教育年限从10.23年提高到10.8年；夯实全员劳动力素质。全员劳动生产率从2015年人均8.7万元提高到2020年人均12万元以上。第三，启动一批新的国家重大科技项目，打破关键核心技术受制于人的局面。攻克高端通用芯片、宽带移动通信、高档数控机床、核电站、新药创制等关键核心技术。第四，加快建设高水平国家实验室，使其成为抢占科技创新制高点的重要平台。例如，美国洛斯阿拉莫斯国家实验室、英国国家物理实验室、德国亥姆霍兹研究中心等均已成为这些国家进行跨学科、大协作和高强度协同创新的重要基地。

(十)生态环境质量总体改善

我国的生态环境恶化相当严重，改善刻不容缓，要向绿色、节约、循环、高效发展模式转变。第一，提高资源利用效率。“十三五”期间，单位GDP用水量、能耗、二氧化碳排放量要分别下降23%、15%、18%；森林覆盖率提高到23.04%，PM2.5未达标地级及以上城市浓度下降18%。第二，实行能源和水资源消耗、建设用地等使用总量和强度(单位GDP消耗)双控行动，将其当作硬性约束指标来抓。第三，探索实行耕地轮作休耕制度试点。各省市可以根据其财政和粮食供求状况，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点。第四，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。现行地方环保机构各自为政，一方面使得一些地方重发展轻环保，环保责任难以落实；另一方面也使跨地区的协同监管治理难以实现。垂直管理机制的实行有望增强环保执法的统一性、权威性和有效性。

四、树立“五大”新理念

“十三五”规划的突出理论贡献在于提出“五大”新发展理念。实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。以上“五大”新发展理念是具有内在联系的整体，必须长期坚持，并贯穿于经济社会发展的各领域各环节。

第一，创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。具体在经济发展方面，应该突出科技创新，推动科技创新与大众创业、万众创新有机结合，不断完善经济发展的创新驱动模式。

第二，协调是持续健康发展的内在要求。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。在现阶段，我国发展过程中表现出的矛盾较多、情况复杂，所以必须始终坚持协调发展的理念。

第三，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进美丽中国建设。绿色发展已经成为全世界的共识，并可能成为未来国际竞争新的道德制高点，如巴黎气候大会预示着碳排放竞争将更加激烈，我国在大会上做出的承诺也要求坚持绿色发展。

第四，开放是国家繁荣发展的必由之路。我国必须顺应世界经济的发展趋势，深度融入全球经济体系，并以此倒逼国内体制改革。发展更高层次的开放型经济要求进一步完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，构建开放型经济新体制，培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，完善对外开放战略布局，推进“一带一路”建设，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。具体来看，要坚持内外需协调，进出口平衡，引进来和走出去并重，引资和引技引智并举。坚持以多边贸易体制为出发点，以区域自贸区建设为重点，发展双边、区域和跨区域的多层次经济合作关系。

第五，共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念，做出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。坚持共享发展必须注意机会平等、保障基本民生、增加农村基本公共服务供给、缩小城乡在养老和医疗方面的差距等。

五、供给侧结构性改革

习近平总书记在2015年11月10日举行的中央财经工作领导小组会议上首次明确提出了“供给侧结构性改革”，并在2015年11月18日的亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会演讲中指出“必须下决心在推进经济结构性改革方面做更大努力，使供给体系更适应需求结构的变化”。这表明供给侧改革已成为事关我国经济发展全局的政策。

正确认识供给侧改革，需要对以往经济调控中常态化的需求管理做些分析。宏观经济里的总需求是一个价值总量概念，如货币供应总量、财政支出总量、投资总量和消费支出总量，不反映具体的商品和服务的类别，因此是价值总量关系的调控，通常用于常态化的短期调控，但不解决结构性和长期性的问题。供给端既有价值量关系，也有商品服务类别的关系，还包括生产者社会关系，核心是资源和生产要素的合理配置问题，所以覆盖的政策范围要宽广得多。我国当前供给侧结构性改革的主要任务和要解决的主要问题包括：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。但供给侧改革覆盖的经济领域和政策范围却相当广泛，要发挥产业政策、宏观政策、社会政策、微观政策和贸易政策的调控作用。

(一)发挥产业政策的精准调控作用

1．农业的主要目标是优化结构、加快产业融合

一是优化农业种植养殖结构，建设现代化的饲草料产业体系，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。二是加快农业由生产环节向产前、产后延伸，提高农产品加工转化率和附加值。三是推进农业与旅游、教育、文化产业的深度融合，实现农业从单纯的生产向生态和生活功能拓展，大力发展休闲农业、乡村旅游、创意农业、农耕体验等。

2．工业要去产能与促升级并举

可通过以下措施去产能：一要严控增量产能。设定钢铁和煤炭等产业的全国总量“天花板”。二要淘汰落后产能。对环保、能耗、安全生产不达标和不合格产能要依法有序关停退出。三要优化存量产能。提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准，促进企业产品升级，加快向高端、智能、绿色方向转型。鼓励企业上下游兼并重组，提高产业集中度，引导扭亏无望企业主动退出。四要开拓产能利用空间。支持企业利用“互联网+”、国际产能合作、国外基础设施建设和装备制造业走出去等，积极拓展国内外市场。在去产能的同时，也要创造新的就业空间，为企业人员转岗提供支撑，支持传统企业开展“双创”。聚焦《中国制造2025》重点支持领域，促进产业升级。启动一批重大技术改造升级工程，支持传统行业提高设计、工艺和能效水平；扶持战略性新兴产业加快成长；促进互联网与制造业深度融合，使得制造业向数字化、网络化和智能化转变。

3．房地产业的重点是推改革，去库存

推进住房体制改革，以满足新市民住房需求；建立购租并举的住房制度，把公租房扩大到非户籍人口。发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，促进房地产业兼并重组，提高产业集中度。

4．土地供给政策要有保有压，控制成本

首次，优先安排新兴产业用地供给。多种方式供应新兴产业用地，差别化保障创业企业用地，降低企业特别是实体经济企业用地成本问题，培育发展新动力。其次，合理确定地价水平，防止企业用地价格过快上涨、创新企业用地模式，鼓励采取长期租赁、先租后让、租让结合等出让方式，降低企业用地成本。再次，对利用存量土地、荒废地开展技术改造项目的企业，要加大土地政策支持力度。

(二)发挥宏观政策稳定增长的作用

1．财政政策要以降成本为主，同时优结构、促改革

一是全面推进营改增改革，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围。二是积极推进综合与分类相结合的个人所得税改革，推进消费税改革。三是稳步加大财政支持力度，提高赤字率和赤字规模，相应增加国债发行量，合理确定地方政府新增债务限额。四是创新公共服务方式，能够通过政府购买服务提供的，不再直接承办，能够由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与，非基本需求主要靠市场解决。

2．货币政策要稳健、灵活，主要任务是去杠杆

第一，继续运用抵押补充贷款、中期借贷便利、信贷政策支持再贷款等货币政策工具，支持金融机构扩大国民经济重点领域和薄弱环节的信贷投放，引导降低社会融资成本。第二，发展债券市场和多层次资本市场，提高直接融资比重。第三，继续推进利率市场化改革，进一步完善市场化汇率形成机制，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。第四，维护金融稳定，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。

(三)社会政策要以增加公共产品和服务的供给为主，弥补短板

转变经济建设和城镇化发展思路，从过去注重竞争性产品供给向增加公共产品和公共服务转变，尤其要在“共建”上做文章，在引导社会资本投向上做文章。创新股权结构、公司治理、产品和服务价格、政府采购等各方面体制机制，使现有城镇市政基础设施以及科、教、文、卫、体等公共产品和服务迈上新台阶。吸引农村人口到城镇落户，实现户籍人口城镇化的年度目标和“十三五”总体目标。

(四)发挥微观政策的灵活调节作用

1．改善消费环境：促消费、稳增长

第一，从供给侧发力，改善产品质量和信誉。优化消费环境，建立商品销售服务诚信体系，切实保障消费者权益。商品质量监督管理部门应严格执法，坚决取缔假、冒、伪、劣商品，加重处罚力度。第二，鼓励企业发展商品和服务的差异化经营、精细化生产和供给，通过创造新供给来刺激新需求。第三，促进消费金融的发展和供给，增强居民跨期消费配置能力。

2．激发市场主体活力，完善价格市场化形成机制

深化国有企业改革，推进PPP模式，让社会资本进入国民经济更多领域；推动大众创业、万众创新，激发人才活力，推动科技成果转化；减少政府审批，优化投资环境；推进价格机制改革，认真研究出台相关配套改革实施方案，尤其是公共产品和服务的定价，如交通、市政基础设施、教育、医疗、体育等。既要体现公益性，又要有利于吸引社会资本参与共建，以利于增加公共产品和公共服务的供给。此外，继续实行差别化电价、水价政策，加快征收资源税和环境保护税，通过价格和税收抑制产能过剩和高污染行业的盲目发展。

(五)扩大开放，增加国外新生产要素的国内供给

首先，通过清理国内市场，减少低品质产品和服务供给；通过优化进口关税结构并降低服务贸易壁垒等措施，扩大优质商品和服务的进口。其次，注意从供给经济学视角优化进口产品的结构，提高资本品如大型机器设备、工作母机等的进口量，促进有利于改善我国人力资本素质的消费品进口。最后，抓住当前国际大宗商品价格下跌的有利时机，扩大战略性产品进口。适当增加战略储备，提高我国战略性产品的储备能力，建立应对经济周期波动的储备体系。

中国社会科学院经济研究所；责任编辑：周明)