爱尔兰从“欧猪”到“欧星”的蜕变

刘宁悦(博士)　王黎明(教授)



爱尔兰从“欧猪”到“欧星”的蜕变

刘宁悦(博士)①王黎明(教授)②

2015年爱尔兰的GDP增长率达到7.8%，远超过欧盟国家不足2%的增长率，在欧洲经济复苏进程中一枝独秀，完成了从“欧洲笨猪五国之一”到“欧洲经济明星”的凤凰涅槃。从2010年11月爱尔兰接受救助计划，到2013年12月15日成功退出救助计划，短短三年时间里，爱尔兰政府采取了哪些具体措施，使得爱尔兰能够成功走出主权债务危机？这些措施对中国有哪些启示？本文笔者将根据对爱尔兰经济的近距离观察，对这些问题进行讨论。

一、爱尔兰主权债务危机过程回顾

2008年，由美国次贷危机引发的金融危机席卷全球，爱尔兰作为与美国经济紧密联系的经济体，自然不能幸免。房地产市场的泡沫破灭，导致银行坏账增加，爱尔兰金融体系受制于不良资产，运转不利，无力放贷，使得其经济陷入流动性危机并难以自拔。随着国际信用评级机构降低爱尔兰的国家信用等级，爱尔兰10年期国债利率在2010年11月超过8%。在别无选择的情况下，2010年11月，爱尔兰政府接受了850亿欧元的救助。救助资金的具体来源如表1所示。

这些资金的主要用途是稳定爱尔兰银行系统以及为政府运营提供资金支持。其中100亿欧元立即注入银行，用于解决银行危机，250亿欧元在未来继续向银行提供支持，因此一共有350亿欧元用于支持爱尔兰濒临绝境的银行业。其余500亿欧元帮助政府解决福利支出及包括健康和教育在内的其他支出。救助计划的平均利率为5.83%，其中国际货币基金组织的利率约为3%，这就说明欧盟为爱尔兰提供帮助的利率超过6%。

表1　爱尔兰救助计划资金来源

资料来源：王黎明和刘宁悦(2011)

当然，在爱尔兰接受救助的同时，也必须接受援助方提出的条件：第一，爱尔兰必须对其银行系统进行全面改革；第二，爱尔兰必须进行促进经济增长的结构性改革；第三，爱尔兰必须在2015年之前将赤字占国内生产总值的比例削减至欧盟《稳定与增长公约》规定的3%之下。可见，爱尔兰除了每年支付高昂的贷款利息之外，调整经济结构才是更为严峻的长期任务。

总体而言，爱尔兰经济在这轮全球危机中陷入困境的根本原因是以房地产泡沫破裂为导火索的流动性危机，这与“欧猪五国”中的其他国家大不相同。希腊的主要问题是社会福利负担过重、国家公共部门机构繁冗以及国家竞争力差等原因导致的长期赤字，而爱尔兰经济的基本面良好，只是短期流动性缺失，只要经过合理的调整，存在短期走出危机的可能性。这也在后来的发展中得到了验证。

二、爱尔兰政府采取的改革措施

作为欧元区国家，爱尔兰政府丧失了采用货币政策刺激经济的手段，只能依赖于财政政策，通过增加税收和减少开支的办法来调控经济。

首先，爱尔兰政府采取一系列措施来增加税收。爱政府改革个人所得税，通过取消优惠、扩大税基，改变了之前40%以上的纳税人实际无需缴税的状况。同时，提高增值税标准税率，2013年从21%提高到22%，2014年再提高到23%。以2011年为例，本文列举爱尔兰2011年度税收安排：

•开征“统一社会费”(Universal Social Charge, USC)替代之前实行的个人所得特别税和医疗保险税，税率根据收入不同而不同。

•取消社会保障税的最高征税限额。

•个人所得税：(1)降低个人所得税不同档次税率适用的免征标准；(2)降低老年免税标准；(3)降低主要住宅租金抵免标准，并逐年降低直至2018年完全取消；(4)银行存款利息税(Deposit Interest Retention Tax，DIRT)由25%提高至27%。

•2010年12月8日起，汽油和柴油消费税每升分别增加4欧分和2欧分。

•取消针对首次购房者的免除印花税的优惠。

在这些政策的刺激下，爱尔兰税收收入持续增加(详见表2)。从2011年的340亿欧元增加到2015年的423亿欧元，其中占比较大的依次是所得税、增值税、消费税和公司税。

其次，爱尔兰政府采取一系列措施减少支出。欧债危机爆发后，爱尔兰政府随即提出了被称为史上最为苛刻的紧缩方案。通过削减养老金等社会福利开支、降低最低工资标准、自动削减公务员人数达13%和自动对政府官员减薪等措施实现削减赤字的目标。从表3我们可以看到，爱尔兰政府总支出从2008年的624亿欧元到2014年的529亿欧元，减少超过15%。由于表中是没有考虑价格因素的名义数值，实际减少幅度应更为显著。其中，资本性支出减少幅度较大，减少超过60%，经常性支出减少幅度较小。在经常性支出中，工资支出减少30亿欧元，这主要是通过削减公务员人数和减少现有公务员薪资来实现的。养老金和社会福利支出从2008年到2014年出现先增加后减少的倒U型变化，主要是由于2008年之后失业人数增加导致政府不得不增加这方面的支出，2011年之后失业情况有所缓解以及政府采取措施削减养老金等社会福利开支，使得这方面支出有所下降。

众所周知，名义工资很难削减，不仅由于工会等组织的存在，还因为经济学上的“荆轮效应”。爱尔兰政府以公务员队伍为突破口，在全社会范围内削减工资，是其能够迅速走出危机的重要一步，因为在货币统一的欧元区，低工资就意味着高竞争力。从表3中我们还可以看到，政府在医疗方面的支出从2008年的69亿欧元减少到66亿欧元，对总人口仅有450万的爱尔兰来说，足以影响到人们的日常生活。以针对老年人的医疗改革为例，爱尔兰政府推出了一系列改革政策(TILDA Second Findings Report，2014)，包括：取消70岁以上老人自动享有医疗卡政策；急诊科、公立医院的住院费和私立医院患者的处方费增加；医疗卡持有患者的处方费增加(到每项2.50欧元)；家庭福利计划的内容(电费、燃气费)减少；电话费津贴和丧葬津贴被取消；将退休年龄从65岁延长到68岁。68岁的退休年龄使得爱尔兰成为世界上退休年龄最晚的国家。

表2　爱尔兰年度税收趋势　单位：100万欧元

资料来源：Department of Finance-Exchequer Returns Databank and Budget 2015

表3　2008—2014年爱尔兰政府支出　单位：10亿欧元

注：名义数值，未考虑价格因素。

资料来源：Department of Public Expenditure and Reform, 2015

再次，爱尔兰政府也通过放松移民和签证政策的方式来吸引外资。2012年开始实施的移民投资和创业计划(Immigrant Investor and Entrepreneur Programmes)，截至2014年共获批71个移民项目，总投资额超过4000万欧元，为爱尔兰带来数百个就业机会。其中，由爱尔兰规划和移民局批准的时长为五年的社会福利房投资项目，以每笔投资金额不低于50万欧元为条件，投资者及其家人可获得在爱尔兰生活、工作和学习的长期居留权。这一项目不仅吸引了海外投资，而且可以帮助爱尔兰政府解决城市特困人口的住房问题。此外，签证豁免项目(Visa Waiver Programme)所涵盖国家的扩展也促进了爱尔兰旅游业的发展。这一项目允许持有英国短期签证的人免签入境爱尔兰。爱尔兰中央统计办公室公布的数据显示，自2011年该项目实施到2013年，来自免签国的游客数量增加40%。最后，2014年10月，爱尔兰和英国政府共同签署了英国爱尔兰签证机制(British Irish Visa Scheme)，该机制允许持有爱尔兰或英国单次签证的游客在两国之间自由旅行。这一机制最早只针对中国游客，之后陆续向其他国家游客开放。

最后，积极而透明的政府债务管理也是爱尔兰迅速摆脱危机的原因之一。爱尔兰国库管理局(National Treasury Management Agency，NTMA)是爱尔兰政府的债务管理机构，其每月定期公布国库状况。爱尔兰政府的现金和其他金融资产持有水平常期维持在200亿欧元左右，使投资者更清楚地了解爱尔兰政府的偿债能力，能够增强投资信心。在爱尔兰于2013年年底摆脱救助计划后，2014年NTMA成功重返国债市场，融资117.5亿欧元。这些有效的债务管理措施增强了一级市场投资者的信心，使得爱尔兰10年期国债利率降到2015年的1.14%，在“欧猪五国”中最低。

三、爱尔兰银行业的改革措施

在此次主权债务危机中，爱尔兰银行业由于监管不严等一系列问题，在房地产泡沫的形成和破灭过程中起到了推波助澜的作用，盎格鲁爱尔兰银行更是成为此次危机中爱尔兰政府最大的负担。因此，爱尔兰政府、爱尔兰中央银行和金融监管部门采取了一系列措施来加强对银行业的监管，规范银行经营，其中最重要的就是于2009年成立的国家资产管理局(National Asset Management Agency，NAMA)。NAMA从爱尔兰主要金融机构中折价购买与房地产相关的不良资产再加以重组出售，帮助恢复银行的正常运转，被人们称为“坏账银行”。NAMA的人员数量从最初的7人增加到2012年的214人，从爱尔兰主要银行转移的资产数量合计超过740亿欧元，坏账转移的高峰期发生在2010年(713亿欧元)，出售资产合计超过250亿欧元。表5详细列出了截至2011年年末NAMA从爱尔兰各主要金融机构转移资产的数量和折扣率等数据。

主权债务危机发生后，爱尔兰国内金融机构通过兼并收购进行了重新布局。其中，爱尔兰联合银行(Allied Irish Banks，AIB)收购了EBS建筑协会(EBS Building Society)，宣布破产的盎格鲁爱尔兰银行(Anglo Irish Bank)与爱尔兰全国建筑协会(Irish Nationwide Building Society，INBS)合并为新的爱尔兰银行重组公司(Irish Bank Resolution Corporation，IBRC)。从表5中可以看到，截至2011年年末，NAMA从爱尔兰银行重组公司共计转移430亿欧元不良资产，超过从爱尔兰银行(Bank of Ireland，BOI)和爱尔兰联合银行转移的不良资产之合。与此同时，NAMA对爱尔兰银行重组公司的折扣率超过60%，高于平均57%的折扣率。虽然在NAMA对爱尔兰主要金融机构进行资产转移的过程中，合计损失高达424亿欧元，但是其在帮助爱尔兰银行体系摆脱不良资产的束缚，恢复银行业正常运营，乃至爱尔兰走出主权债务危机中发挥了关键作用。此外，NAMA本身也处于盈利状态，2013年NAMA的年度利润为2.13亿欧元，2014年这一数字更是高达4.58亿欧元。

表4　“欧猪五国”10年期政府债券利率　单位：%

注：表格中的数字均为年度平均值。

资料来源：Investing

表5　截至2011年年末NAMA不良资产转移情况　金额单位：10亿欧元

资料来源：NAMA Review，2014

除了NAMA这剂强心针，爱尔兰政府、爱尔兰央行和金融监管部门还为爱尔兰金融机构和企业开出了一系列药方，以期从根本上解决爱尔兰金融体系中存在的顽疾。这些措施包括：公司治理准则(Corporate Governance Code)、减值准备和信息披露指南(Impairment Provisioning and Disclosure Guidelines)以及针对房屋按揭贷款价值比的相关规定(LTV Ratio for Mortgage Lending)。

2010年11月8日，爱尔兰央行颁布了针对信用机构和保险公司的公司治理准则，该准则对银行和保险公司的公司治理提出了一系列要求。准则的目的是吸取金融危机的教训，改善爱尔兰金融部门治理水平，确保所有信用机构的公司治理安排一致，便于监管机构的监督以控制未来的风险水平，最终建立一套国际领先的高水平公司治理体系。准则主要内容包括：

•主要金融机构董事会至少七名董事，其他机构董事会至少五名董事；

•限制拥有金融和非金融公司的董事数量，以确保他们能够符合信用机构和保险公司对董事的预期需求；

•明确董事长和首席执行官的角色分离；

•明确禁止在过去五年中曾经担任过一个机构首席执行官、总监和高级经理的个人，担任该机构董事长；

先杀死自己，让梁诚名正言顺地单身，然后帮着安安杀死凌薇让安安继承遗产，然后梁诚与安安结婚后，再弄死安安，凌宇生那一大笔遗产就自然落到他们手上。

•要求至少每三年对董事会成员进行评估；

•要求董事会设定机构风险偏好，并对这一设定进行持续监督；

•要求董事会必须包括审计委员会和风险委员会；

•要求每年向爱尔兰中央银行提交合规确认报告。

这一准则于2011年1月1日开始实施，一般机构需要在当年6月30日之前完成改革。对于特殊企业，可以宽限至当年年末。对于未在此期间按照准则要求完成改革的机构，爱尔兰央行将对其启动监管措施和惩戒行动，甚至采取刑事起诉。2015年1月1日，爱尔兰央行在现行准则的基础上推行更为严格的修正的公司治理准则(Revised Corporate Governance Code)，对信用机构和保险公司的公司治理结构提出了更高要求。新准则主要内容包括：

•董事的职责除了现有的审慎和道德监管、商业战略制定以及风险和合规管理，还扩展到监控资本充足、确保机构的组织结构有效，并设置与机构风险战略相一致的薪酬体。

•新准则引入了“首席风险官”(Chief Risk Officer)的职位。

•新准则对董事独立性提出了更为具体的评价标准。这些标准包括比较明显的，如董事与机构及其经理层具有工作或者个人联系，也包括不太明显的，如董事从该机构收取额外费用。

2011年12月，爱尔兰央行颁布了《减值准备和信息披露指南》。这一准则针对受到政府财政支持的机构，在对其贷款资产组合进行减值准备和信息披露时的相关政策和程序做出了详细的规定。主要内容包括：(1)检查和修订每笔贷款资产组合现有的减值触发机制，以确保该机制能够尽早确定损失事件。这样做可以保证在国际财务报告准则框架下尽可能早地识别损失。(2)在所有贷款组合中，采取更为保守的方法来衡量减值准备。(3)显著提高他们的资产质量和信用风险管理披露的数量和力度。爱尔兰央行希望相关机构以更加保守的方法准备财务报告，选取的减值准备方法能够更好地反映经济实际情况，也希望看到更多高质量的信息披露。

贷款价值比(Loan-To-Value，LTV)指贷款金额和抵押品价值的比例，多见于抵押贷款，如房产抵押贷款。爱尔兰环境部公布的住宅统计数据显示，2007年和2008年间，大约有1/4的首次购房者的LTV比率为100%，即银行为贷款者提供的贷款等于抵押房产估值。然而2008年后，由于房屋价格急剧下降，银行制定了更加严格的LTV比率，100%抵押贷款不再存在。爱尔兰央行于2015年2月9日开始实施80%的LTV上限，即银行贷款不得超过总房款的80%。这一政策的目的是降低未来银行信贷的风险，限制银行在房地产价格上涨中发挥过度推动作用。

四、爱尔兰经济的现状

爱尔兰作为“欧猪五国”中首个走出危机的国家，近年的经济表现十分抢眼。从表6中我们可以看到，爱尔兰GDP增长率从2009年的-5.64%增加到2015年的7.81%，这一速度不仅在发达国家中名列前茅，就算和发展中国家相比也不逊色，成为名副其实的“欧洲经济之星”。然而同时期其他“欧猪国家”的GDP增长率仍然很低，2015年GDP增长率最低的希腊为-0.23%，最高的西班牙也仅为3.21%。如表7所示，爱尔兰的失业率从2011年的14.7%降低到2015年的9.4%，虽然与经济危机之前的水平还有差距，但已有明显好转，而2015年希腊和西班牙的失业率仍然高于20%。从表8我们看到，爱尔兰公共赤字占国内生产总值的比例从2010年峰值的32.3%降低到2015年的2.3%，达到救助条款中3%的要求。

爱尔兰经济之所以能有如此强劲的表现，除了前文提到的爱尔兰政府在财政、税收和金融方面采取的一系列改革措施之外，爱尔兰经济良好的基本面更是经济增长的源动力。爱尔兰是一个小国，并没有强大的内需来拉动其经济增长。然而，爱尔兰是一个开放度高的出口导向型国家，近些年的欧元汇率及劳动力成本下降均刺激了爱尔兰出口的迅速增长，其主要出口行业包括生物制药、医疗器械、信息通信及软件业等。爱尔兰得天独厚的自然条件使得其传统农业与食品行业，尤其奶制品在全球享有盛誉。如2014年中爱双边贸易总额为80亿欧元，其中仅爱尔兰农业食品对中国出口就达到了6.2亿欧元，比2013年增长了40%。中国已成为继英国之后的第二大爱尔兰农业食品的进口国。此外，国外企业的进入，特别是国外高科技企业的入驻为爱尔兰创造了大量就业机会，在经济恢复过程中发挥了重要作用。

表6　2008—2015年“欧猪五国”GDP增长率　单位：%

资料来源：OECD

表7　2008—2015年“欧猪五国”失业率　单位：%

资料来源：Eurostat

表8　2008—2015年“欧猪五国”公共赤字占国内生产总值比例　单位：%

资料来源：OECD

探究其背后的原因，除了地理位置、语言、劳动力等方面的优势，低税率仍是爱尔兰吸引外资及创造就业机会的基本国策。爱尔兰是名副其实的税率洼地，其公司税率仅为12.5%，而美国公司税率为35%，欧洲国家平均税率为23.2%。2015年11月，美国最大的制药商辉瑞公司正式宣布了与爱尔兰肉毒杆菌制造商艾尔建(Allergan)的合并意向，交易金额为1600亿美元，为医药史上最大并购案。根据协议，合并后的新公司“辉瑞公共有限公司”的CEO办公室设在爱尔兰，这也为日后辉瑞将总部迁至爱尔兰铺平了道路。由于辉瑞制药的规模大于艾尔建，因此这是一桩“倒置收购”(Reverse Merge)。一些公司通过倒置收购的方式，将企业注册地由高税率国家迁往低税率国家，以达到避税的目的，这种现象也被称为“税收倒置”。

此外，一种名为双重爱尔兰(Double Irish)的会计方法，也使得爱尔兰成为谷歌、Facebook、微软、苹果等跨国公司的避税天堂。该模式允许在爱尔兰运营的企业向另外一家在爱尔兰注册的子公司支付知识产权版权费。这家子公司虽然在爱尔兰注册，但其总部往往位于不征收企业所得税的国家或地区。以谷歌为例，其都柏林总部是该公司在美国之外的主要业务中心。都柏林的谷歌子公司主要通过网络广告创造收入，然后将这些收入以版权费的方式支付给谷歌的另外一家在爱尔兰注册的公司，但为了避税，该公司却将其所在地设在百慕大群岛。目前双重爱尔兰模式受到外界的诸多诟病，爱尔兰政府也宣布采取这一会计方法的公司，必须以2020年为限，分阶段退出。与此同时，爱尔兰政府正在研究一种名为“知识发展盒”(Knowledge Development Box)的新法律。这项法律将允许设在爱尔兰的企业为来自特定专利的利润申请较低税率，企业仍能够将其知识产权收入置于一种避税工具的保护之下。

美国众多科技公司将其总部设立在爱尔兰，无论在凯尔特虎时期，还是此轮经济危机中，都为爱尔兰经济发展做出了重要的贡献。如此看来，爱尔兰政府在接受救助条件的谈判时，坚持12.5%的低税率是明智之举。

五、爱尔兰经济复苏对中国的启示

2015年年初的佳兆业违约事件，被许多人视为中国房地产行业风险释放的前兆。房地产行业持续下行，或许成为中国最大的经济风险之一，甚至引发系统性金融风险，其中的逻辑并不复杂。房地产市场一端联系银行信贷资金，另一端联系土地出让金。房地产行业的持续低迷，一个直接的影响是银行坏账率的上升，另一个影响是地方政府偿债能力的下降。爱尔兰此次金融危机的导火索正是房地产泡沫破灭，最大的问题出现在银行系统，最终的体现是无法进行正常市场融资，所有这些都与今天的中国极其相似。因此，我们就从银行坏账和地方债务两个方面讨论爱尔兰走出危机对中国的启示。

中国银监会公布的数字表明2014年第四季度中国商业银行不良贷款率为1.29%。从表9的具体数据我们可以看到，除了宁波银行外，其他所有银行的不良贷款率均有所增长。其中，光大银行的不良贷款率从2013年的0.80%增加到2014年的1.19%，增幅近50%。另据普华永道数据，2015年上半年上市银行不良贷款额为8578.85亿元，比2014年年末增加27.12%，不良贷款率为1.44%。同时，逾期未减值贷款呈快速增长趋势，这往往被认为是不良贷款的前兆。如果这些贷款中的部分或者全部转化为不良贷款，银行的坏账将出现大幅增加。上市银行的不良资产目前仍主要停留在资产负债表上，如何将其盘活是摆在我们面前的严峻问题。我们可以借鉴爱尔兰成立NAMA的方式，转移银行业不良贷款，化解资产质量风险。同时，像爱尔兰政府一样推行更为稳健的减值准备会计处理方法，也可以在一定程度上缓解金融机构坏账对经济可能带来的不良影响。

过去10年来，土地出让金一直是地方政府财政收入的主要来源之一。根据财政部公布的数据，土地出让金占地方政府财政收入比重在2013年达到峰值，为59.8%，到2014年回落至56.2%，2015年第一季度降至32%。土地出让金规模的减少对地方财政的影响不言而喻，极端情况是地方融资平台出现违约现象。针对房地产这个源头，政府应该采取相应的政策调控和市场监督。一方面，严格金融监管，尤其是对银行的监管，避免出现盎格鲁爱尔兰银行一样的问题银行。同时，借鉴爱尔兰经验成立专门机构解决银行日益增加的坏账问题，加强对金融机构资产减值准备的管理。另一方面，适当干预地方政府的行为，高度重视地方债务问题。地方政府要转变观念，不能唯GDP论，要在可持续的理念下，发展当地的实体经济，这样才能从根本上解决债务问题。

走出经济危机后的爱尔兰，为中国企业提供了良好的投资机会。2013年9月，总部设于中国河北的秀兰集团(Kang Family Worldwide Group)花费了2300万欧元从NAMA手中购买了爱尔兰南部科克郡的福塔岛度假村(Fota Island Resort)，并于2014年在该岛举办了爱尔兰高尔夫公开赛。在此之前，福塔岛度假村属于Fleming建设集团(Fleming Construction Group)，2010年该集团倒闭后由NAMA接手该岛。

除了房地产投资机会外，爱尔兰也是中国科技企业进军海外的不错选择。爱尔兰政府此轮的经济改革和复苏计划降低了劳动力和能源价格，使得经营成本进一步降低，例如从2011年起，爱尔兰的最低工资水平从之前的每小时8.65欧元降低到7.65欧元。同时，爱尔兰在过去几十年中吸引了大量的外国投资，建立了良好的服务和制度体系，帮助外国公司在爱尔兰投资和发展。最后，爱尔兰有着良好的科技创新氛围。在20世纪80年代，爱尔兰已经是欧洲乃至全世界最重要的高新技术产业投资聚集地，包括早期的IBM和英特尔，及后来的互联网企业谷歌和Facebook都将欧洲运营中心设在爱尔兰，通过爱尔兰服务整个欧洲市场。在中国互联网企业“走出去”的大背景下，爱尔兰各方面的优势显得极具吸引力。

表9　中国主要商业银行不良贷款率数据　单位：%

资料来源：作者根据上市银行年报整理计算

最后，爱尔兰在养老金方面的经验也值得我们借鉴。一方面，爱尔兰的人口平均年龄为34岁，养老金支出大约为GDP的2%，而中国的人口平均年龄为37.5岁，养老金占GDP的比例仅为0.12%左右，差距明显。另一方面，我国退休平均年龄不到55岁，即使2015年新规定后也不过推迟数月。随着老龄化问题的日趋严峻，制定合理的养老金支出以及合适的退休年龄都会对我国养老和医疗产生重大影响。

[本文受到国家自然科学基金项目(71502014)、北京市优秀人才培养资助项目和北京理工大学优秀青年教师项目(2014YG2115)资助。]

①北京理工大学管理与经济学院，②北京工业大学经济与管理学院、爱尔兰都柏林大学中国研究院;责任编辑：白宇)