G20:改善全球贸易治理

陆　燕　研究员



国际商务

G20:改善全球贸易治理

陆燕研究员

自2008年升级为峰会机制以来，二十国集团(G20)已成为国际经济合作与全球经济治理的首要平台。鉴于当前世界经济现状和其他潜在风险，G20需要重新激发活力，为提升世界经济增长潜力和处理全球重大问题发挥好多边行动协调平台与政策指导的作用。2016 年中国担任G20 轮值主席国。中国将从全球议程出发，凝聚各方共识，加强贸易投资领域的协调合作，推动贸易投资继续发挥经济增长的引擎作用，为处在困境中的全球贸易治理注入新价值、新活力和新方案，以积极有效回应世界面临的长期挑战与机遇。

一、当前全球贸易发展与治理面临诸多挑战

(一)世界贸易持续低增长增加了世界经济的风险

2008年爆发的国际金融危机是世界贸易发展的一个重要转折点。金融危机中，世界贸易经历了“大衰退”，2009年世界货物贸易量负增长12%，这种大幅萎缩史无前例。在各国超常规经济措施刺激下，2010年世界贸易与世界经济同步恢复性快速反弹。但自历史低谷中恢复过来后，世界贸易始终维持着出人预料的低增长。据世界贸易组织(WTO)统计，2012—2015年世界贸易增长连续4年低于3%(见表1)，为有贸易统计以来的最低水平(1975年和2009年的负增长除外)，远低于危机前(1987—2007年)平均7.1%的水平。

2015年是金融危机后世界贸易表现最糟糕的年份。在世界经济增速下滑，特别是新兴经济体经济调整加深、国际能源资源价格深度下跌、多国汇率大幅波动情况下，2015年世界贸易量增长2.8%，尽管依然疲弱但维持着正增长，而以美元计价的世界贸易额大幅下跌13.5%，从2014年的19万亿美元降至16.5万亿美元。从全球看，2015年几乎每个地区的进出口都遭遇不同程度下跌，主要经济体贸易收缩，发展中和新兴经济体贸易增长率多年来第一次低于发达国家，在发达国家进口量增加的同时，发展中国家出口在下滑。WTO今年4月预测，2016年世界贸易将维持在2015年2.8%的“低水平”，且这一预测充满下行风险。WTO专家认为，“这样一段漫长、不间断、缓慢但保持正数的贸易增长是前所未有的”。经合组织(OECD)今年6月预测，2016年世界贸易实际增长率将为2.1%，低于2015年2.6%的水平。

在全球贸易增长严重放缓期间，贸易增长与经济增长的关系发生新变化。在过去40多年，贸易增长一直快于经济增长，尤其在20世纪90年代以及21世纪初期，世界贸易增长率是世界经济增长率的两倍。但金融危机后，世界贸易增速已连续数年低于世界经济增速。国际货币基金组织(IMF)和世界银行的经济学家研究表明，20世纪90年代，全球收入每增长1%，世界贸易会相应地增长2.2%；进入21世纪，世界收入每增长1%，世界贸易相应增长1.3%；自2013年以来，全球收入每增长1%，只能产生0.7%的贸易增长。贸易对经济增长的贡献率减少，使贸易对经济增长的引擎作用有所减弱。

表1　2011—2016年全球货物贸易量及实际GDP增长趋势　单位：%

注：2016年为预测值。

资料来源：WTO秘书处《贸易快讯》，2015年10月、2016年4月

导致世界贸易持续乏力的成因复杂，其中很大部分可归咎于需求疲软。引起这种变化的既有周期性因素，也有结构性因素，是二者共同作用的结果，不过后者的影响更重要、更深层、更复杂和更持久。

第一，全球供应链扩张放慢步伐。很多跨国公司为提高效率和控制分散的供应链管理成本而整合或重组区域内的网络；以中国为代表的一些进口国把以往的国际供应链转为国内供应链，减少了对进口的需求。第二，国际大宗商品市场结束长达10年的牛市。金融危机以来，实体经济表现、大宗商品供需变化、国际能源供需新格局、全球流动性状况等主导着国际商品市场演变，大宗商品市场呈现弱势格局，价格跌多涨少。第三，世界贸易构成在悄然改变。货物与服务变得越来越相互依赖，若以增加值测算，服务贸易对国际贸易的贡献更高，但越来越多的服务或跨境数据流动未能呈现在贸易的真正形态中。第四，一定程度受到“爬行保护主义”影响。虽然没有广泛地实施保护主义政策，但推动保护主义的力量从未消失，各国在缓慢地设置新的贸易壁垒，利用法规使外国竞争者处于不利境地。WTO的贸易措施监测报告显示, 金融危机后各成员出台的贸易限制措施有近八成还在发挥作用，同时新的限制措施陆续出台，使得累计起来的仍在实施的贸易限制措施总量不断增多。第五，美元汇率走强造成的价格效应。作为国际贸易计价货币，美元升值或贬值直接影响到贸易额变化。金融危机后美元进入一个明显的升值周期，以美元计价的世界贸易额减少，大宗商品价格承压。

(二)全球贸易治理亟待明确未来发展方向

总体看，在过去二三十年间世界贸易已经发生巨大变化，这体现在全球供应链的崛起、贸易结构的变化、服务贸易的增长、商品价格波动性增强、地理参与的多元、新兴区域主义抬头，以及对贸易、就业和环境之间关系认识的不断深化等诸多方面。面对世界贸易新特征，改善全球贸易治理对世界未来发展越来越重要。但现实是，全球贸易治理正处于前所未有的困境中，国际贸易投资体系对新问题、新格局和新挑战的回应能力正经受考验。

1.多哈回合面临着新选择

多哈回合是由WTO所有成员共同参与的超大型多边贸易谈判，涵盖农业、制造业、服务业、规则、发展等诸多议题。多边谈判结果既涉及国际贸易规则的制定与调整，也涉及新的市场准入机会的分配与获得，与各成员的利益息息相关。由于WTO成员经济发展水平不一，利益诉求不同，谈判中的角力异常激烈。多哈回合自2001年12月启动至今进入第15个年头了，2008年后经历了多年的踌躇不前。在2013年印度尼西亚巴厘部长级会议上，各方达成包括贸易便利化、农业、棉花、发展与最不发达国家等议题的一揽子协议。在2015年肯尼亚内罗毕部长级会议上，各方达成包括取消农产品出口补贴、对最不发达国家的特别支持、信息技术扩围协定等一揽子协议。尽管如此，多哈回合取得的成果还是很有限。

在巴厘，WTO成员商定在2014年制定一个后巴厘工作计划，试图为未来结束多哈谈判制定蓝图，但结果难以令人满意。而在内罗毕，部长们希望成员们“找到推进谈判的方法”，“把尚未达成成果的工作作为优先议题”，但会议传递出的重要信息是，成员们在是否重新确认多哈回合授权和相关部长宣言和决议问题上没有达成一致意见，在是否“确定和讨论其他谈判议题”的问题上存在明显不同意见。显然，全球贸易体系的未来演进方向缺乏一个共同议程。

内罗毕会议后，受各自国内政治等因素影响，多边谈判活动动能明显不足，多哈回合无大进展，成员们在评估如何推进未来的谈判。在经过半年的反思阶段后，WTO总干事阿泽维多呼吁各方尽快从反思转入行动。然而，在多哈回合进行15年后，发达成员与发展中成员就多哈回合授权正在分道扬镳，发展议题面临被边缘化风险。

后内罗毕时期，美国对多边谈判是“有利则推、无利则退”。一方面，加速推进《环境产品协定》(EGA)和《服务贸易协定》(TISA)谈判，希望通过 EGA等诸边谈判实现新的市场准入，并利用TISA 重塑未来服务贸易规则。另一方面，希望用新的思路推进WTO谈判，提出重点关注农业、非农产品、服务、规则、知识产权和新议题(即“5+1”)，继续促进新签订协议的落实。欧盟虽然提出看似系统的议题建议，但同时认为，在多边市场准入取得成果已不可行的情况下，未来应通过诸边或双边方式予以推进，多边只讨论一些规则议题。还有成员希望农业议题在多边谈判中得到优先处理，强烈要求对农业国内支持领域的谈判，建议要在明年的WTO第十一届部长级会议上取得积极成果。各成员对讨论多哈以外新议题的态度也不一致。但一些可能在诸边或者多边讨论的非多哈议题正在引起关注，如电子商务、投资便利、促进中小企业等被提及。当然目前这些磋商还处于早期阶段，成员们在衡量在各个可能的领域各自的雄心水平和利益，以及采取什么方式推进。成员们也表示，启动新议题的多边谈判需要得到WTO所有成员的同意。

总之，多哈回合正在面临新的选择。如何推进多哈剩余议题谈判及如何结束谈判？如何处理老议题，是全部性的还是选择性的？或是否继续推动多哈回合多边贸易谈判？什么样的新议题可以推动以及如何推动？在谈判方式上是以多边方式推进还是以诸边方式推进？在这些问题上目前各方观点不一，要想达成共识，需要各方的协商和探讨。

2.区域贸易协定快速发展带来一系列新问题

在多边谈判进展艰难的情况下，贸易政策的决策轨迹已经朝着不同方向发展，WTO框架之外正在产生更多的贸易开放。国际金融危机后，大量非全球性的，但涉及许多大型经济体的重要贸易协定在加紧谈判中。美国等12个国家的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、欧盟—加拿大的全面经济贸易协定(CETA)已在2015年结束谈判，正处于各成员国内核准中；日本—欧盟经济伙伴关系协定、美欧跨太平洋贸易投资伙伴关系协定(TTIP)，以及东盟十国与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)等都力争在2016年结束谈判。其中，TPP和TTIP两个“超大型”协定以开放水平高、涵盖众多21世纪新议题以及对全球贸易规则具有重大潜在影响引起各方的广泛关注。此外，《服务贸易协定》(TISA)、《环境产品协定》(EGA)等诸边协定谈判在加速推进。

目前“超大型”区域贸易协定谈判在取得突破，成为制定国际贸易与投资规则的重要平台。无疑，这使多边体制在国际贸易体系中的中心地位受到挑战，也是第二次世界大战后以多边主义为基础的全球贸易治理体系的重大转向。

区域贸易协定从多边贸易体制的垫脚石转向绊脚石。在区域贸易协定与多边贸易体制的关系这个问题上，传统上有“垫脚石—绊脚石”之争。通常认为，以WTO为代表的多边贸易体制是推动全球贸易投资自由化的主渠道和基石，区域贸易协定是对多边贸易体制的有益的补充，甚至是有益的提升。但目前两者间的关系变得更加复杂和微妙。随着各国热衷通过区域协定实现地区贸易投资的深度一体化，如今的许多区域协定不再单单是造成贸易转移，它正在拥有日趋复杂的机制，在区域层级上建立一套规则和实践体系。结果是，区域贸易协定形成了超越传统WTO覆盖的有关贸易与投资的复杂体系，而WTO规则成为仅维持保障最低共同标准的一揽子承诺。未来这些“超大型”协定确立的经贸规则有可能对多边贸易规则形成影响，并深刻影响世界经济格局。

从多边主义转向区域主义正在成为全球贸易治理的一个突出特征。以WTO为核心的多边贸易体制，长期以来一直以贸易谈判、约束性承诺、法律条约义务等形式加以推进。目前WTO体制虽然占据着多边主义优势，但其地位和作用正在遭受严峻考验。区域贸易协定、诸边协定的蔓延，可能威胁多边贸易体制的完整性和非歧视原则的核心。多边贸易体制未来发展方向在哪儿？全球贸易体系是否会分裂为诸多的区域性集团？如何增强各区域贸易协定的开放性和包容性？WTO多边体制和区域贸易协定体系如何对接？二者能够变得更加协同和相互加强吗？怎样恢复WTO谈判功能和为多边贸易自由化注入活力？下一个WTO的诸边谈判是什么？这些都是需要回答的问题。无疑，WTO有待重新定位。

二、2016年G20峰会关注的贸易投资议题

截至2015年11月，G20峰会已举办了十届。2016年G20峰会将于9月在中国杭州召开。每届G20框架下的议题设置都与全球经济形势密切相关。中国在接任G20主席国后为2016年峰会主题定下基调，即“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”，致力于推动全球创新增长方式，完善经济金融治理，促进国际贸易和投资，实现包容和联动式发展。

促进国际贸易投资是G20峰会优先讨论的事项之一。在当前世界经济下行风险增大、多边贸易体制面临困境之际，各方期待G20在全球贸易议程方面发挥引领作用，通过贸易的进一步开放以及制度变革等措施，形成更加稳健的全球间贸易投资活动，改善全球贸易治理，推动全球贸易投资继续发挥经济增长引擎作用。

(一)加强G20贸易投资机制建设

加强G20贸易投资机制建设是完善全球经济治理体系变革的一项基础性工作。设立必要的机构或协调机制，有助于切实增强G20的执行力和有效性。目前G20在从危机应对机制向长效经济治理机制转变。各方在继续加强财政金融合作的同时，期望加大对贸易与投资问题的重视和投入，建立G20贸易投资合作新机制，加强各国贸易投资政策的协调，为世界贸易发展注入活力。

2016年G20系列会议的一个重要特色是，将于7月9-10日在上海举行G20贸易部长会议，并实现贸易部长会议机制化。此前，在主办国引导下，G20框架下召开过三次贸易部长会议，分别于2012年、2014年和2015年在墨西哥巴亚尔塔港、澳大利亚悉尼和土耳其安塔利亚召开。在2015年11月的安塔利亚峰会上，G20成员领导人达成重要共识，要求成立一个支持性工作组，加强在贸易投资领域的协调合作，定期举行贸易部长会议。为落实领导人共识，在中国倡议下，G20首次设置了贸易与投资工作组，确定了《二十国集团贸易投资工作组工作职责》，明确工作组工作目标、讨论范围、运行模式，定期举行贸易部长会议。工作组于2016年1月、4月和7月在北京、南京和上海召开了三次会议，为即将举行的贸易部长会议做准备工作。

G20 成员国内生产总值占全球约85%，贸易额占全球近80%。一直以来，工商界都在呼吁G20加强贸易投资合作。对贸易部长会议做出机制化安排，将提升贸易投资问题在G20议程上的地位。定期召开贸易部长会议，为G20成员贸易与投资合作提供了有力的机制保障。它有助于保持全球层面的贸易与投资问题的沟通，更好地设计、讨论和落实各项贸易与投资议题，从而为促进全球贸易增长发挥重要作用。目前，中国政府已经提出贸易与投资的相关议题供G20成员开展讨论与协调，最终将形成各方共同接受的政策建议。中方期待与各方共同努力，推动G20在经贸领域取得一系列积极务实成果。

(二)贸易与投资如何支持世界经济增长

一个有效的全球贸易和投资体系对于重振经济增长和应对21世纪的全球挑战至关重要。贸易与投资可以促进资本、劳动力以及技术的优化配置，有助于创造就业、增进福利、促进包容性增长，是世界经济发展与增长的重要引擎。在促进贸易和投资增长方面，G20有许多突破性进展空间，可以通过贸易部长会议机制化、贸易与投资工作组等重要机制，引领全球贸易议程，加强各国贸易投资政策的协调。在当前贸易投资合作领域，应该优先考虑如下内容。

1.促进全球贸易增长

近年来，低迷的贸易增长对经济发展和就业前景造成了负面影响。为此，各国要采取切实行动，加强贸易投资领域的合作和政策协调，营造良好的商业环境。

找到促进贸易投资增长的有效途径至关重要。一是继续努力降低贸易成本。促进WTO新协定的落实，包括敦促成员尽快批准和实施《贸易便利化协定》，推动《信息技术协定》(ITA)扩围协定成果的顺利实施；增强贸易融资；推进规制合作，促进在监管体系、程序和标准等方面的适度融合，减少贸易成本，提高贸易效率。二是开拓贸易发展的新领域。互联网和其他信息通信技术的快速发展为贸易投资增长提供了机会，要挖掘利用数字经济促进贸易增长和就业的途径，特别是促进中小型企业进入全球市场。三是制定一个全面的服务贸易便利化框架，以最大限度地提高服务业对全球贸易增长的贡献。金融危机后，相对于世界货物贸易的低迷，世界服务贸易增速明显较快。在全球对外直接投资下降的形势下，服务业仍是全球投资意愿较强的主要领域。随着全球服务业发展和服务型经济的到来，服务贸易发展潜力巨大。四是反对贸易保护主义。重申不采取新的贸易保护主义措施的承诺，要求WTO、经合组织(OECD)和联合国贸发会议(UNCTAD)继续监督各国贸易和投资限制措施情况。

2.加强多边贸易体制

多边贸易体制已经历60余年的发展，它在推动全球贸易投资自由化和世界经济贸易增长中发挥了不可替代的作用。但不可否认，多边贸易体制正遭遇极大挑战，多哈回合进展艰难降低了成员通过多边谈判制定贸易规则的动力，同时各种新型的贸易合作机制不断涌现，双边和区域贸易谈判变得越来越重要。一个多样化的全球贸易治理模式正在形成，以WTO为核心的多边贸易体制处在探索未来发展方向的关键时期。

多边贸易体制需要根据世界贸易发展趋势和贸易环境变化做出相应调整。要能够回应贸易现实的真正诉求，才会在全球贸易治理中继续发挥核心作用。各方也要正视多边贸易体制面临的挑战，积极作为，而非轻言放弃。一是重振WTO谈判功能运作，为推动多边谈判提出可行思路。继续致力于多哈未决议题谈判，寻求结束多哈的新途径，以真正实现所有成员共同制定的发展目标。推进《环境产品协定》(EGA)诸边谈判，力争取得实质性进展和成果。二是在WTO中开展新议题的讨论和谈判。在适应全球价值链贸易模式上，WTO原有的议程设置和谈判存在着问题，这影响到WTO有效实施全球贸易治理的能力。多边体制要与时俱进、实现更大进展，就必须在实质内容和程序上更具开放性和灵活性。成员们要秉持开放心态，讨论那些对于当今世界经济至关重要的“非多哈议题”(包括投资、电子商务、数字贸易、中小企业发展等)，并制定谈判线路图，比如发起数字贸易协定谈判的可行性研究。三是提高区域贸易协定透明度，加强多边与区域协定的协调。强化区域贸易协定信息交流机制，采取进一步措施明确区域贸易协定通知的具体内容与程序，建立区域贸易协定审查机制。总之，G20要坚持一个强有力和高效的多边贸易体制，重申共同努力完善其运行的决心，推动多边体制继续成为全球贸易治理机制的核心机制。

3.加强全球价值链务实合作

全球价值链的崛起改变了世界贸易的本质。全球价值链反映了货物、投资、服务、技术和劳动力的跨境流动与国际生产网络的紧密联系，它改变着贸易格局，同时推动贸易理念和贸易治理结构的改变。促进包容的、可持续性的全球价值链是世界贸易投资的重要驱动力。自2012年墨西哥巴亚尔塔港峰会以来，全球价值链已经成为G20峰会的关键议题。2015年安塔利亚峰会在全球价值链议题上明确强调，要让中小企业更好地融合到国际和区域的全球价值链中，以促进全球贸易与经济增长。

促进包容协调的全球价值链也是杭州峰会的一个最具综合性的议题。让所有发展水平国家的各种规模企业，尤其是中小企业，参与并充分利用全球价值链，同时鼓励发展中国家更深入参与并创造更多价值，需要贸易与投资等领域多方面的支撑和配合，由此有必要开展全球价值链的务实合作。这包括：制订全球价值链能力建设战略计划，加大扶持发展中国家和中小企业融入全球价值链和国际经济体系，并从中更多获益；降低全球价值链中的贸易成本，促进价值链上企业的运作效率；支持并加强国际组织的贸易融资和贸易促进工作，特别是支持中小型企业和新兴市场经济体的机构；通过国际商会等平台，促进中小企业在全球价值链参与上的对话和交流等。

4.加强全球投资政策的合作与协调

贸易与投资是国际经济联系的重要组成部分。在全球价值链的模式下，国家间的生产分工日益碎片化，货物贸易、服务贸易以及外国直接投资紧密融合。全球投资需求持续不足是导致近年世界贸易疲软的一个因素，当前国际投资规模仍低于金融危机前水平，投资政策“碎片化”态势严重。据联合国贸发会《2015年世界投资报告》统计，截至2014年年底，全球国际投资保护协定数量有3271项，其中双边投资协定2926项，其他国际投资协定335项。这些数量庞大的国际投资协定不仅形式不一致，内容也不统一甚至相互矛盾，阻碍了国际投资合作。同时近年来商签的涵盖投资议题的“超大型”区域贸易协定谈判，把国家间的合作竞争关系转为区域集团间的关系，将一定程度上扭曲全球的资源配置，特别是对非成员将形成歧视。

目前推动全球投资政策的合作与协调已刻不容缓。要改革投资体系，最主要的是应当构建一个促进性的、可被普遍接受的国际投资框架。鉴于当前全球投资体制的现状，G20应考虑通过探索制订非约束性的全球投资指导原则或框架，为各成员制订国内投资政策和商谈对外投资协定提供指引，加强全球投资政策的合作与协调，推动投资促进和便利化，改善全球投资治理，促进全球投资增长。G20也可以在管理和解决国际投资纠纷上提出更好的方法。

5.推进落实可持续发展议程

可持续性已成为国际社会的核心价值发展方向。2015年9月，联合国通过了新的2030年可持续发展议程，该议程包括17个可持续发展目标(SDGs)，规定了国际社会在未来15年经济、环境和社会进步的目标。2015年12月，195个国家在巴黎缔结了新的气候变化协定，加强了对温室气体排放的全球应对，多方提交了减少气候变化威胁的行动计划。可持续发展也是WTO的宗旨，推进全球的可持续发展，不仅为国际发展合作注入新理念，也为国际贸易和投资体制带来挑战与机遇，将引导未来贸易、投资与发展援助的政策框架。

G20成员有必要讨论如何落实2030年可持续发展议程和巴黎协定。目前在WTO框架下进行的《环境产品协议》谈判，将减少支持实现气候变化承诺和可持续发展目标的环境与能源技术的关税，但G20成员并没有全部参与谈判，应鼓励全部参与，以更广泛地支持这一领域的贸易自由化。在WTO巴厘和内罗毕部长级会议上，各成员在促进发展中成员贸易、免税和免配额的市场准入、贸易援助和最不发达国家等方面达成重要共识，未来仍需要努力增加世界最贫穷国家的可持续发展机遇。现在G20成员都认识到，增加基础设施投资不仅可以直接刺激经济增长、创造就业，还有助于提高生产率和中长期经济增长潜力。从可持续性发展援助角度看，未来可重点发展出口导向型经济的发展中国家的道路、桥梁和港口建设，通过促进基础设施发展来增加区域贸易。总之，G20成员不仅要考虑如何在本国落实可持续发展议程，也要考虑如何在一些发展中国家和非G20经济体落实，这是一项需要长期坚持努力的工作。

[本研究得到马克思主义理论研究和建设工程2015年度重大项目“国际经济合作竞争新优势”(2015MZD038)的支持。]

商务部国际贸易经济合作研究院;责任编辑：白宇)