对话美国财长雅各布? 卢 中美经济十年：艰难与成就

【编者按】2016年6月5日，美国财政部部长雅各布卢（Jacob J. Lew）来到清华大学经济管理学院，以中美经济关系为题展开了对话。清华经管学院院长、《清华管理评论》主编钱颖一教授致辞，《第一财经日报》副总编辑杨燕青博士主持对话。

对话中，卢部长强调美中战略经济对话是建立和维护持久和坚实的中美关系的重要机制，并谈到美中两国经济部署的关键议题，包括汇率问题，双边贸易和投资等。卢部长的观点，帮助我们从美国的视角更好地了解中美经济关系。

中美十年：取得关键进展

杨燕青：今年是中美战略经济对话的十周年，这个双边关系在过去十年中有起有伏，您曾经为克林顿政府和奥巴马政府服务，在您看来，您认为我们在过去十年中共同实现最大的成就是什么？什么时候是最困难的时候？现在有人说我们的关系处于过去十年中最差的时候，您有什么看法？

雅各布·卢：我想如果回顾一下过去的十年，中美战略经济对话（编注：2006年启动）还有中美战略与经济对话（编注：2009年启动）已经成为非常强大的力量把中美两国领导人聚集到一起来讨论一些议题：这里面很多议题很难；有些议题涉及我们有明显利益冲突的领域；有些议题涉及的问题很紧张，需要通过努力来解决分歧。在我参与对话的期间——也就是过去的八年，我从美国国务院开始，三年半以前转到美国财政部，中间我也担任过行政管理和预算办公室主任还有白宫办公厅主任，我已经从好几个不同的角度参与了对话。

我看到对话在关键议题上取得了重要的进展，例如汇率问题，仅仅几年前，那时汇率问题是两国关系紧张的重要来源，在第一次对话甚至第二次对话中根本不可能在原则上达成一致。但在不停的讨论过程中，我们在对美国很重要的问题上达成了共识：中方承诺有序地实现人民币汇率市场化。我们也看到中方随之在政策上进行了调整：如果政府干预汇率市场，更多的是帮助人民币走强而不是让它贬值。我们会继续高度关注汇率问题，因为它涉及到公平游戏的原则、涉及到两个伟大的国家是否在进行公平的竞争。但是现在在这个议题上回顾过去，我们可以宣布，我们已经取得了很大的进展，我们需要接着确保相关政策在未来也往积极的方向发展。现在说起这个似乎很简单，但是如果我们没有过去的努力参与，没有坚持很多时候进展得非常困难的对话，我们就不可能在这儿轻松地说这些。

展望未来，我们看到还有一批其他的议题需要以同样的方式开展对话。比如说产能过剩，产能过剩不仅是中国国内的问题，更对全球市场都有巨大的影响，比如钢铁、铝。我们已经看到全球市场因为产能过剩出现扭曲。中国处理这个问题的能力对于中国经济、全球经济、美中关系都至关重要。我觉得汇率问题和产能问题有共性。我相信执行三中全会计划和几周之前的人大会议决策是符合中国深层次的自身利益的。我认为改革的基本框架已经搭起来了，这个框架对于中国经济和全球经济的未来都是非常非常重要的。现在的问题是这个框架能够多快多有效地落实。我觉得中美战略与经济对话是继续推动这些议题被落实的途径。

现场学生：美中共同合作对于巴黎气候协定非常重要，在您看来，还有哪些领域是我们可以共同合作来让世界变得更加美好？

雅各布·卢：美中之间在气候方面的合作证明，我们两国能够推动一个全球议题，因为两个国家是世界上最大的国家，最大的发展中国家和最大的发达国家。现在，我们也正在继续讨论和我的主要职责更接近的议题： 出口信贷。如果美中能够在这个领域取得进展，别国也会加入。所以在很多领域——有些是大的标题性议题，有的是核心的经济问题——如果我们共同努力，我们能够取得进展。

汇率：达成共识

杨燕青：谢谢您提及人民币汇率问题和钢铁问题。人民币问题是两个国家之间最敏感和最重要的议题。我们都知道今年4月份美国财政部报告公布了新的货币监控单，其中包括人民币、日元、韩元等他国货币。这个新的监控单背后的原理和方法是什么？它跟IMF（国际货币基金组织）一致吗？我们都知道IMF有监控各国货币的职责。IMF的方法叫ESR。你们新的货币监控单和IMF的ESR一致吗？如果一致，为什么还需要新的方法来处理这些国家的货币呢？

雅各布·卢：我们的货币报告所遵循的流程源自美国国会最近的立法规定。我认为它反映了现在存在于美国国内的担忧：那就是货币政策和汇率政策会很大地影响到游戏本身是否公平，影响到他国是否利用货币政策来实现国家内部政策以达到国家内部目的，或者说他们是否想打倒竞争对手在出口上获得优势。我们在那个报告中使用的标准符合美国法定要求，也符合IMF的方法。我想说明一下标准有三个：两个与政策的长期累积影响相关，另一个与短期干预相关。之所以中国在观察名单上被关注未来事态的发展而不是被指定成为现状有问题，就是因为到现在为止中国政府的政策干预没有问题，我们还没有看到单方面以贬值为目的进行干预。我认为这非常重要。如果这个报告在另一时间来做，我们基于事实也许会得出不同的结论。我认为，采取分析性的眼光来看待汇率对中美关系来说非常重要；我之所以能够说我刚才说的话，是因为我们的对话取得了进展；这些进展能够加深我们两国间的信任、巩固我们两国的关系。

从美国的角度来讲，我们有世界上最开放的市场；我们欢迎外商直接投资；我们对进口开放。我们把国际贸易关系看作契机，我们非常期待有像中国企业进入美国市场一样的机会来进入中国市场。从美国角度来看，我们担忧两国的产品是否因为某些通过故意压低汇率让我们竞争对手的产品变得更廉价的政策而不能进行直接对等竞争。我觉得现状比以前好多了，我们的报告也反映了这一点。但是在过去的20年里，这个问题曾经是美中关系很紧张的重要原因。面向未来，我觉得很重要的一点就是要确保最近几年两国之间建立的信心要延续下去。

杨燕青：您提到您事实上非常赞成人民币汇率机制应该更多的基于市场波动。我们也知道，中国人民银行去年8月所做的也正是要让市场发挥更好的作用，但是，没想到引发了世界范围的大风暴。人民银行通过沟通方面的努力改进，现在市场已经稳定了很多，但是还有很多工作要做。有意思的是，现在市场预期人民币贬值，这是市场的力量；如果我们遵循市场力量，我们应该允许人民币贬值；另外美国也说了我们要让市场在这方面扮演更好的角色。这好像有矛盾吧？

雅各布·卢：我觉得8月份所发生的，表明世界上很多人在密切关注中国政策的走向。我觉得8月份的沟通不够清晰——政策可以被理解为汇率要更多市场化，也可以被理解为有意贬值。政策如何被解释如何被操作能够造成很大差别，同样的政策如果解释不清晰会造成截然不同的结果。我认为8月份以来诠释政策的步骤加强了；相应地，全球市场也大大地松了一口气，而不是像去年8月最初反应的那样。

我们都知道，市场是有时上行有时下行，如果你要汇率形成机制更多的基于市场，你将面临的考验并不是你是否愿意在市场要它下行的时候允许它下行，真正的考验是在市场要它上行的时候你是否允许它上行。

杨燕青：事实上人民币上周升值了很多。

雅各布·卢：我们也一直这样说，只要我们看到中国对汇率以市场为基础的波动——双向波动——都保持放开的态度，我们不会觉得由市场波动来推动的人民币贬值有什么问题。我们什么时候会觉得有问题呢？如果在一年、两年、三年里形成了一个趋势：只允许市场把人民币往一个方向推动。我并不是说这一定会发生，我们已经看到各层领导都强调中国政府愿意有序地实现人民币汇率机制市场化，这就意味着汇率向哪个方向变都可以。这需要一些时间和周期来考验，我们必须对此保持关注，因为坦白地说，如果两年之后回头来看，发现你只有在对自己有利的时候才跟着市场走，那很不好，那会起到反作用，会损害我们对中国政府的信心，也会对双边关系带来挑战。

所以我一直对此保持公正的态度，在有正面进步的时候要肯定。但我们必须要非常谨慎：这要让时间来说话，因为六个月里所发生的事情无法说明未来可能发生什么。但是，的确，中国政府宣布的政策非常符合我们所督促的方向，我们近期观察到的中国政府的行为也保持了一致。

杨燕青：日元也在财政部观察清单上，听说您和日本财长在七国会议上起了一些争论。东京方面认为当市场汇率有大幅度、单方向的变化时政府干预市场是合理的，但您很显然对此有不同的意见。为什么在日本推出负利率之后日元还升值了呢？为什么您觉得政府对此的干预不合理？

雅各布·卢：仅仅在几周之前，或者几个月之前，在上海举办了20国财长会议。会议上各国财长达成一个重要共识，美国、中国、日本，还有所有20国都签署声明表示世界上最大的20个经济体将形成一个整体来避免竞争性货币贬值，而且我们要相互保持清晰沟通以避免任何误解。我觉得这是非常重要的一个原则，我们在美中双边关系上坚定秉承这个原则，我们和有外交关系的所有国家都坚定秉承这个原则。

我无法解释所有汇率波动的原因：有的时候缘于经济状态很差；有的时候缘于和未来预期相关的市场波动；有的时候缘于投资政策带来的投机行为。所以，汇率波动有很多缘由，但是我认为我们不能够做的是把标准定得太低，以致于当市场波动也许不利但是有序时也认为政府此时干预市场合理。我已经公开说了，我们并没有看到日本市场出现无序的状态，我们一直这么认为。

我觉得任何国家在有被认定为竞争性货币贬值的行为时都在冒险，风险在于这种行为对别国会有什么影响？别国会如何反应？你会不会看到一场和邻居一争高低的比赛拉开序幕？局势会很快地变得不可控。我认为我们每个人都有责任意识到：尽管我们有权使用某些政策工具，但不能把使用工具的标准定得太低，以至于影响到全球经济的稳定。我认为判断“无序的市场状态”的标准应该定得很高。

杨燕青：我想直接问您一个和美元相关的问题：您是否担心美元升值会伤害美国经济？

雅各布·卢：我曾经多次阐明美国经济强则美元强。现在来看，美国经济持续运行强劲且稳定。而全球经济中很多地区仍然挣扎于实现可持续的稳定增长，全球很多地区都缺乏需求。

杨燕青：在美国劳工部发布了最新的令人失望的失业率之后您还这么认为？

雅各布·卢：上周五出台的劳工部报告在月度数据上不太鼓舞人心，但是我认为我们要看更宽的时间窗口的数据。在过去两年中，我们看到美国经济主要指标都在持续正面发展——并不是每一个月的指标都好，曲线有升有降，但你要看的是长期趋势。

我觉得，即使在过去一个月或是六个星期中，我们也看到经济数据表明美国消费保持强劲，汽车销售强劲，房产指数强劲。哪怕在劳工报告中，我们也看到真实工资有可观的上涨。显然，我们必须要关注接下来事态会怎么发展，但是我不会对月度劳工报告过度反应。我们已经看到自复苏以来美国经济增加了1450万个就业岗位，这是前所未有的。

杨燕青：你认为美元会继续升值？

雅各布·卢：我不预测任何货币汇率，包括我们自己的货币。我希望世界各国能够执行相关政策，包括货币政策、财政政策、结构政策，来促进本国经济增长，也为世界创造更多的需求。我们看到其他国家经济体的增长已经开始和美国经济增长同步，这才是调整汇率中要考虑的因素。

过剩与反倾销

杨燕青：我们知道美国将对从中国进口的不锈钢征收很高的反倾销税，对其他几个国家也会征收稍低的反倾销税。有观点认为这是一种保护主义。你对这些观点如何回应呢？

雅各布·卢：我认为，我们决定是否存在倾销，如果存在倾销的话，倾销税应该是多少才能够抵销倾销带来的经济损失的相关标准在贯彻到各国时都是一致的。各国家所采取的补贴不同，所以我们对各国的反补贴措施也不同。我觉得这里真正的问题是过剩产能在哪，哪些补贴造成了过剩产能，这在全球市场上起到了怎样的扭曲作用。

杨燕青：顺便问一下，过剩产能是本身就在美国反倾销裁定的框架里，还是你们额外考虑的因素呢？

雅各布·卢：我觉得你要看到，补贴、倾销以及过剩产能的相关问题不仅是美国面对的问题，OECD也有应对过剩产能问题的机制。如果你要看钢铁产品的话，现在全球都有很多钢铁生产国提出的问题和美国提出的一样。如果我们先不谈竞争，先看看对中国经济的影响——过剩产能最终会破坏一个国家的经济效率，它意味着资源错配、意味着只能用低于国际市场价的价格来卖出你的产品，这对一个需要增长的经济体来说是不健康的。因为你不仅今年需要增长，五年、十年、二十年也需要增长。

这就好像汇率问题一样，从根本上来说未被低估的人民币是符合中国利益的。谁是市场化人民币汇率的受益者呢？是中国消费者，他们的购买力会增加。现在中国经济正在从工业产业国变成一个消费驱动国的历史性的转型，具有强大的中国消费者对于中国经济未来的发展很关键；对全球经济也很重要，因为我们刚听说中美的经济总体已经是世界经济的三分之一了。

中国与WTO、TPP

杨燕青：有关中国市场经济地位的问题，您认为在WTO条款到期之前中国的“市场经济地位”能够自动被认可吗？

雅各布·卢：这个问题是由美国商务部负责的，我只能把问题转给美国商务部让他们根据分析作出判断。我觉得重要的是中方要坚持其改革的议程。在我所负责的领域中，包括有关IMF作出的将人民币纳入特别提款权篮子中的决定等等，中国坚持改革并落实改革措施是促使我们做出决定的重要途径。“市场经济地位”并不是自动决定的，这将取决于美国商务部进行的分析和评估，我不会替他们发言，也不会替他们作出判断。

杨燕青：我们知道奥巴马政府一直在积极推动TPP（跨太平洋伙伴关系协议）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定）。为什么这样做？有些评论家说美国试图在WTO之后——当WTO起不到作用的时候——建立第二代全球贸易协定。您认为这种评论是否公平？您是否认为中国会被这个新一代全球贸易协定拒之门外？

雅各布·卢：我认为中国加入世界贸易组织对中国过去惊人的增长起到了重要作用。我们已经看到贸易协定能够发挥威力，对经济表现举足轻重。

我认为我们必须把TPP放到21世纪世界经济状况的框架中来看。TPP开始于仅仅几个国家之间的对话；很快，占了全球大部分GDP的国家都加入进来，包括大部分太平洋沿岸的国家。这个协定是基于什么想法呢？想法是通过确定高质量的贸易协定，在劳工方面、环境方面、商业经营方面都确定高标准，尝试能否吸引各国聚集起来让成员国走到一起来提升商业水平。TPP能够包括这么多国家是一个戏剧性的重大成就。TPP被设计成开放协议，也就是说在未来谈判中，任何国家只要达到了特定标准就可以加入TPP。我认为中国还有大量的工作要做才能满足TPP的所有标准。但我认为如果中国已经达到了这些标准，中国的经济会比现在强大。我们也多次表明了这个观点，我们对中国加入TPP保持开放的态度。TPP并未被设计为一个排斥性的协定。

从美国的角度，如果我们能够让全世界都达到我们判定最优运营的各方面的高标准，我们会有一个更互利的公平竞争环境，我们也会有一个更稳定的全球贸易体系，那将很好。

所以，我比较难具体回答有关中国和TPP的问题，中国需要判断自己是否做好准备来采取一些必须步骤以便未来开展TPP谈判。TPP本身并不会排斥这种可能性。

杨燕青：您认为世界贸易组织是否还在起作用？

雅各布·卢：是的，我认为世界贸易组织仍然在起作用。当我们进行政策讨论的时候，判定我们是否符合世贸组织的标准对我们很重要，必须遵循我们签署的规则。我觉得世贸组织其他的成员国也一样。如果有国家违反了世贸组织的规则，我们会采取补救措施，其他国家也会采取补救措施。

杨燕青：您是否认为WTO和TPP、TTIP是双重轨道？WTO是较低标准，TPP和TTIP是更高标准？实际上它们也是更高的标准。

雅各布·卢：如果你达到了更高的标准，实现低标准就很容易了。

《华尔街日报》：作为一个发展中国家，中国已经崛起为全球重要的投资国，包括在美国进行投资。有些专家指出中国现在正在积极投资的很多领域——比如说矿产、基建、金融——却相对来说对外不开放。我们想问一问美国在这方面的影响力有多大？能不能在中国市场对外国投资者更加开放方面推动公平游戏的原则？还有在实现中美双边投资协定上我们已经有了多大进展？

雅各布·卢：您指出了中美战略经济对话中经济轨道上主要议题之一，就是为公平竞争、为投资开放市场。在达到你所说的双边投资协定之前，我们可以在一些行业改革上取得进展，让某些行业对外开放。金融行业就是我们能够取得进展的领域的完美例子。经济中还有其他的一些行业——包括医疗行业——让它对外开放符合双方利益，因为美国在这行业能够帮中国很多，良好的投资和竞争环境会带来很多利益。我认为在双方投资协定上取得进展符合中美双方利益。我们一直在等着也期待看到中国修改之后的负面清单，当然我们不期待在这次战略与经济对话期间看到，但希望在这之后不久的将来能看到。我认为本届美国政府所剩不多的几个月就是非常好的时点来加倍努力以取得进展，哪怕不能达到终点也要接近终点。因为，大家应该可以理解，接下来会有新一届政府、有新的人上台、有新的关系。如果这届政府结束时能处在一个发展相对完善的阶段，那么新政府上台后就更有可能接着进行下去。

G20峰会：协调行动

杨燕青：你是否认为当今世界应该以G20为平台签订某种广场协议？我们的习总书记准备在今年9月举办G20峰会，我们是否应该在尖峰会议上做点什么？

雅各布·卢：我实际上认为，在上海碰面的时候，我们在两个关键领域达成了重要共识：一个就是我描述的和汇率相关的问题，另一个是20国都强烈承诺要运用所有的政策工具——包括货币、财政、和结构政策——来提升需求。这不仅仅是原则上的共识。在20国会议之后，中国举行了人大会议，已经落实了一部分；世界各国政府，包括西半球、从加拿大到欧共体，他们都拿出了更宽松的财政政策。我们已经开始看到各国政府开始行动，也许行动得没有期望的那样快。我想，这个“协调行动”的观点很重要。我在上海会议上说了多次，严密关注可能发生的焦虑和危机实际发生时的焦虑不一样。当世界在金融危机最严重的时候聚集到一起的时候，我认为中国参与的全球协调行动帮助避免了一次世界性的大箫条。

现在的情况和那时候不同：目前的情况是需求疲软，还有其它一些客观的风险——有些不是经济上的而是政治上的。一刀切的解决办法不存在。我认为我们在上海20国集团会议上达成的原则虽然很重要，但是我们还要看从现在到9月份的经济走势。我觉得在上海G20会议时还没有签订广场协议的必要，我也不认为今天有必要。但很显然，我们要关注全球经济的走势。我认为重要的是，我们要以在上海达到的共识来要求自己和彼此，加强我们对此的关注，从而让各国领导人从现在到9月份也关注这个问题，那就很好了。

“协调行动”的模式中也需要灰色地带。我认为我们在上一次会议上所采取的措施在当时是合适的；我当然希望在9月份领导人开会的时候，世界经济会比现在还好。因此，我不想预先判断领导人们在9月份应该采取什么行动。