我国耕地质量危机的引发原因及对策论析※

段龙龙

我国耕地质量危机的引发原因及对策论析※

段龙龙

内容提要：因城镇化提速、耕地保护政策的偏向等原因，我国耕地质量恶化问题凸显，主要表现在土壤质量、环境质量和经济质量快速下滑三个层面。其逻辑根源在于集体经济控制力弱化、宏观监管调控政策导向误区及执行力缺失，单纯追求经济效益，损坏生态环境，危及耕地质量等原因。因此须通过重构各产权主体的权责利“三位一体”机制、加强政府对土地质量监管调控和建立耕地质量 “改、培、护”共生一体优化体系、出台耕地质量不断弱化的相应策略，保障国家粮食安全。

耕地质量危机逻辑根源对策与策略

“严守耕地红线，保障粮食安全”国家战略的实施带来粮食生产“十二”连增的同时，耕地质量加剧恶化问题也日益凸显，本文就这一现实问题进行有限研究，以期为决策层提供决策参考。

一、我国耕地质量危机加剧的趋势

改革开放以来，即使在我国推进规模化生产经营、农业劳动生产率不断提升的条件下，我国耕地质量依然呈现出“三大三低”的态势，耕地质量趋势总体恶化。

据国土资源部和农业部分别于2013年和2014年开展的全国土地调查和全国耕地质量等级评估中的数据显示：我国耕地质量“三大三低”问题突出。“三大”即是指：一大指中低产田比例较大。“十二五”期间，中低产田面积已占耕地总面积的70%以上。二大指耕地退化的面积大。我国耕地退化面积已高达总面积的40%。三大指耕地的污染面积大。包括土壤重金属、盐碱化、农药与化肥残留等多因素导致全国耕地土壤点位超标，全国受污染的耕地约有1.5亿亩，占总耕地面积的8.3%。“三低”表现为：一是补充耕地质量等级低。当前我国每年占补平衡耕地规模超过500万亩，但补充耕地比原耕地平均相差2-3个质量等级。二是耕地基础地力低。根据FAO2013年的研究报告数据显示：我国耕地的基础地力对粮食生产的贡献率仅有50%左右，落后欧美等发达国家20-30个百分点。三是耕地中的有机质含量低。“十二五”时期我国耕地有机质含量大约比20世纪90年代初下降了0.07个百分点。

从耕地质量涵盖的土壤质量、环境质量、管理质量和经济质量四个维度①耕地的土壤质量强调的是土壤的肥沃程度和种植适应性；环境质量则突出的是耕地所处的外部环境状况，如气候、区块、地形条件等；管理质量侧重的是耕地利用者的生产经营方式；而经济质量则主要涉及的是耕地的产出水平。来看，除了管理质量上升外，其他三个维度的趋势均下降。维度一，反映土壤质量的耕地基础地力和土壤有机质含量的比重均持续下降。自1990年以来，耕地基础地力对粮食产量的贡献率从1990年的56.1%降到2014年的50.1%；而土壤的有机质含量从1997年的26.9克/千克降低到2014年的25.8克/千克。尽管总体土壤有机质含量波动不大，但也无法继续维持90年代初每年平均提高0.437克/千克的上升趋势。维度二，从环境质量来看，农药化肥施用从1990年的2500万吨上升至2014年的6000万吨，导致耕地生态环境持续恶化；同期土壤重金属污染加剧，每年受重金属污染的粮食达到约1200万吨，所造成的直接经济损失超过200亿元。维度三，从耕地经济质量来看，随着农业生产技术和水利条件的改善，耕地产量本该大幅度提高，但现实却与之相悖。中高产田面积从1985年以来连续走低，直到1995年后随着我国高标准基本农田的建设和中低产田改造得到一定恢复，但2008年之后高产田实测面积又出现新一轮下滑，到2014年高产田的实际面积与1985年比较相差无几，而中低产田的面积则逐步增加。

图1　土壤质量与经济质量下不同产能耕地规模变化及耕地基础地力对粮食产量贡献率走势

需要注意的是，理论界对于耕地经济质量本身的理解主要侧重于耕地单产能力，包含了影响耕地产出的环境、技术和管理等因素（沈仁芳，2012）。若不对耕地自身的机械投入、化肥使用量、农田设施固定资产投资等因素进行剥离，很容易对真实耕地经济质量作出高估误判。统计数据显示：我国1990年到2014年，粮食单位面积产量大约年均增长1.4%，其中对增长贡献最大的是农田设施的投资改造，其次是农业机械总动力和农药化肥的贡献，三者的贡献率分别达到37%，32%和21%（贺大兴，2015）。如果单纯从耕地自身的产出条件扣除农业机械化、化肥使用等技术进步和有效灌溉面积等管理效率对粮食产出的影响，我国真实的耕地经济质量必然连续下滑。

可喜的是，我国耕地管理质量在1990年以来是耕地质量体系中唯一表现出了持续向好的发展态势的指标。如农地有效灌溉面积从1990年的4403万公顷增加到2014年的6454万公顷，年均增长1.5%，对粮食增产平均贡献了10%。综上我们认为：即使农业劳动生产率不断提升、农业规模经济效应日益明显，但当前“重用轻养”的“地力掠夺式”开发利用导致我国耕地土壤质量和环境质量持续恶化的现实也无可否认，如果不给予遏制，一方面，改善耕地质量的成本将会持续加大；另一方面，部分耕地质量将难以修复，导致被迫弃耕。无论哪种状况，都将严重威胁我国粮食安全。

二、引致我国耕地质量危机的主要因素

1.不断弱化的农村集体经济控制力是助推耕地质量危机的本质根源

随着“地权”为核心的城乡土地要素市场化改革不断推进，我国耕地终极所有权主体——集体权能弱化趋势越发明显，直接导致经营权使用权主体监控缺乏，诱发严重的经济人问题，从而推动了耕地质量危机不断向纵深加剧。

当前耕地集体所有权权能弱化趋势主要表现在三个层面，其一，无法改善小农经营条件增强农产品市场价格波动风险的抵御能力；其二，调节村社内部收入差距和分配公平的逐步失效；其三，无法对集体关键资源性资产——农地的经营面积、主体、用途和质量作到全方位管控（刘成玉，2011）。我国的《土地管理法》、《农地承包法》中明确规定：“农村集体经济组织有按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的基本义务”，“同时村集体作为农地承包经营权流转的唯一合法发包方，在与土地承包方签订承包协议时，在土地承包经营权流转合同中应当包括流转土地的名称、坐落、面积、质量等级等内容，承包方有监督权力”。但当前农村集体经济组织被掏空和削弱的趋势十分严重，据农业部的统计数据显示：到2014年底，我国农村非资源性集体资产总规模约为2.4万亿①所谓农村非资源性集体资产主要包括的是公益性集体资产、经营性集体资产两类。。在全国58.7万个行政村中，大约有50%的行政村没有任何集体经济收入；有21%的行政村集体经济收入在5万元以下；另有9%的村集体收入在5-10万元之间，集体经济收入超过100万元的只占到全国行政村比重的2.6%。如此弱化的耕地所有权主体，当然无法行使其应当履行的监管调控职能，因而必将导致市场主体为追求利益最大化而透支地力资源，造成耕地质量恶化。

2.宏观监管调控政策导向误区及执行力不足促使耕地质量危机深化

梳理一下我国的耕地保护政策不难发现：中共“十七大”之前的国家宏观耕地监管政策具有明显的重量轻质特征。在2008年全面执行严格的耕地“占补平衡”政策后①中央在2006年制定的“十一五”规划中首次提出18亿亩耕地红线的政策硬约束，并在2008年将其写入全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）的耕地总量控制指标。后又逐步规范了土地征收制度、出台了基本农田保护制度和耕地占补平衡制度等基本政策。，地方政府单独垄断属地城乡用地市场的补偿性征地政策瞬间瓦解，在贯彻占补平衡中的平等置换和建设用地增减挂钩中的“腾笼换鸟”原则中，受制于征地成本、耕地区位因素以及技术识别等多方面因素。导致地方政府在土地征收、基本农田划定以及土地综合整治过程中诱发了严重的占优补劣、划远不划近、增减挂钩中突破行政区划的总量置换行为。又如中央出台土地综合整治政策，其出台初衷是对低效、不合理、生产建设活动和自然灾害损毁的土地以及未利用土地进行整理、复垦及再开发，以提高土地利用效率和效益，理论界普遍认为该政策是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地、优化农村生产环境和提升土地产能的重要手段（夏方舟，2014）。但许多地方政府将土地综合整治新增补充耕地指标与城市建设用地新增用地指标相挂钩，甚至还对土地开发和复垦新增耕地面积实施建设用地额外指标奖励政策，这无疑是对国家城乡建设用地增减挂钩政策总量控制的突破。引发城市建设潜在用地规模不断扩大延伸，促使当前耕地保护政策陷入“补充耕地-扩大建设用地-占用耕地-扩大建设用地”的恶性循环。因此我国的土地整治实际上已经变成了土地破坏。有数据显示：从2005年至今，全国补充耕地与被占耕地的粮食生产能力每亩至少相差200公斤以上，10年所补充与占用的6000多万亩耕地因耕地质量下降因素，实际造成的粮食产能差距大约在240亿斤以上。更有调查发现：有些地方政府“占一补一”的补充土地，竟然是内陆地区原本的废弃地、复垦地和沿海滩涂地，连耕种都无可能。

随着耕地质量破坏程度的不断加深，中央开始逐步调整耕地保护监管政策，从“坚守耕地面积红线、严控耕地用途”向“坚守耕地数量质量双红线”政策过渡，由于地方政府对中央政策的执行力度不足，使得耕地质量恶化状况不但没有得到根本性扭转甚至还出现了新一轮的深化和发展。据2009年和2014年我国两次开展的耕地质量等级调查数据显示：中共十七大之后，我国整体的耕地质量等级依旧处于下滑态势，2014年的耕地质量等级比2009年调查质量等级下降了0.16等②据国土资源部2009年《中国耕地质量等级调查与评定》报告与2013年《全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果》报告显示：我国耕地总体质量水平2009年为9.80等，2014年为9.96等。2009年优等与高等地所占比重为42.8%，2014年下降为39.8%。，耕地质量恶化惯性依然存在。

3.单纯追求经济效益而损坏生态效益致使耕地质量危机加剧

随着“工业化和新型城镇化”快速发展，城乡二元地价形成机制所导致的级差地租溢价成为了各级地方政府充实地方可支配财力的主要来源，在加速集体土地农转非降低耕地保有数量的同时，也引发过度开发下的耕地生态环境恶化现象，诱发耕地质量危机。具体表现在如下三个方面：

一是过度倚重城市设施投资而忽视农村有序开发的GDP考核观，导致城乡生态环境持续恶化，耕地、基本农田、湿地等生态效益快速下降。据国土资源部的数据显示：从2000年到2013年，我国年均查处耕地违法涉案面积约为1.95万公顷，其中超过70%属于破坏耕地、违规占地和人为变更耕地用途案件。一旦耕地遭到破坏或非农化趋势难以遏制，就必然造成水土流失。截至2014年底，我国水土流失面积已经占到国土面积的3成，平均每年损失百万亩耕地。而更加严重的是，由于水土流失和地力下降，我国耕地退化面积已超耕地总面积40%，不仅土层变薄，而且部分地区土壤酸化，耕层变浅，耕地单产能力急剧下降。

二是化学物质过度使用，农药化肥等施用量数倍增长破坏耕地质量。从技术上来看，适量化肥农药的确在促进产能方面有积极效果，但若大量不当施用，会对土壤和作物本身产生持续的污染性累积，一方面会造成土壤酸化、次生盐渍化，降低耕地地力；另一方面会造成次生残留污染，既破坏生态平衡，导致土传病害加重，又会危害农产品安全。根据农业部2015年的统计数据显示：我国耕地面积虽不足全世界1成，却使用了全世界近4成的化肥，单位面积农药使用量是世界平均水平的2.5倍。因此对于化肥农药利用的示范性标准缺失是今后国家亟待解决的一大关键问题。

三是低丘缓坡等荒地和未利用土地复垦耕地的无序扩量破坏生态环境导致了总体耕地质量等级下降。据我国国土资源部的初步统计，全国的低丘缓坡土地约占土地总面积的10%，与耕地面积相当，但同期我国的土地垦殖率却不足10%。低丘缓坡等土地的开发和复垦利用成为我国“十二五”时期以来耕地补充和城镇新增建设用地供给的主要源泉。但低丘缓坡土地因自身土层较薄、生态脆弱，水土流失较为严重等特殊性，土壤质量和地力等级远远低于现存耕地，因此并不适合作为耕地复垦使用，是国家的土地政策中将低丘缓坡荒地和未利用地优先用作城镇建设用地增减挂钩指标来设计。然而在政策的实际执行过程中，县及乡镇政府在耕地非农化利益驱使和确保“占补平衡”绩效考核的政治压力下，不得不尽量利用存量充足的低丘缓坡未利用土地作为 “新增耕地储备”。通过“以次充好”完成国家耕地利用“占补平衡”目标，必然导致整体耕地质量下降。加之许多地方实施低丘缓坡土地开发试点进程中，容易触及破坏林地和湿地等生态红线，落入“保耕弃林”和“城镇上山”怪圈，更加加剧了对农村生态环境的冲击，进一步导致耕地破坏。

三、促进我国耕地质量持续改善的对策建议

1.重构耕地产权体系，构建各产权主体的权责利“三位一体”机制

首先应当明确当前农地三权分置改革条件下集体所有权、农户承包权和土地经营权主体在耕地质量保护中应当拥有的权利和履行的义务。当前我国耕地质量危机不断加剧，根源在于农村集体所有权的持续弱化，因此新形势下构建有利于耕地质量持续向好的地权体系，必须坚持农地集体所有制不改变的基本原则，大力强化并突出耕地所有者——村集体对农地本身全面监控与调节的基本职能，体现出我国与实行土地私有制的国家单独依靠市场机制保护耕地质量所不同的制度优势（黄延信，2015）。积极鼓励一些试点地区通过创新村级集体经济组织形式和集体资产保值增值模式来壮大村级集体经济实力，夯实集体经济促进农村生产社会发展、保障农村收入分配正义和耕地保护的功能基础。

除了坚持土地公有性质不改变之外，还要牢牢抓住耕地红线不突破、农民利益不受损、耕地质量不降低三条底线原则①中央提出的是土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线原则，我们认为在耕地保护体制从传统的数量型向数量质量并举型转变的关键时期，必须加上耕地质量不降低这一底线原则。，其目的是建立各产权主体权责利“三位一体”耕地产权体系，通过放活经营权以及在更大范围内流转优化配置，促进以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“新农民”的不断成长发育，有效提高农业质量效益和促进农民增收（贺雪峰，2012）。为此要杜绝地方打着落实中央政策的幌子依托耕地经营权流转、土地整治和耕地占补平衡实施破坏耕地基础地力和土壤生态的行为，以此遏制经营主体的短期生产预期。

2.加强政府土地质量监管调控，协调好政府与市场两只手的关系

政府加强对耕地质量综合监控的政策体系主要包括激励和约束两个层面，既可使用价格干预、财政补贴、税收减免、金融支持等经济手段，也包括社会参与、行政管控、法律规制等非经济手段。相较行政管制和法律手段而言，市场化发展趋势下的耕地保护机制设计，应考虑经济手段先行，通过制定涵盖土壤环境保护、粮食生产积极性、基础地力培育、基本农田保护和污染耕地修复的系统奖惩体系，有效提升耕地质量优化改善。

在具体的经济手段机制设计上，我国可在自身耕地保护已有政策的基础上充分借鉴美国、欧盟及日韩等发达国家的先期经验：一是探索建立适用于耕地质量提升的土壤污染源总量控制、成本分担及排污权跨区交易制度。二是尽快完善耕地生态保护纵向和横向生态补偿机制，对主动保护耕地，减少耕地农药化肥使用的地区实施安排专项转移支付资金和财政补贴，对自行改进生产技术的承包人和产权主体实施奖励制度。三是试点轮休耕地国家土地发展权回购收储制度，对主动实施生态休耕和轮休耕地的产权主体和承包经营人，国家以相当于同等级耕地产量收益的数倍价格进行暂时性奖励性回购。四是探索与耕地基础地力相挂钩的国家配额制，国家分别建立能够提升基础地力的农产品种类目录和降低基础地力的种类目录，对耕种不同种类粮食及农产品的承包经营主体实施区分性奖惩制度。同时建立农地承包经营权流转耕地基础地力备案负面清单制度。五是尝试建立农业污染源改良技术税费减免及贷款贴息制度，对主动参与土壤改良项目和自行修复污染源的主体和个人，国家减免其农业技术税费，并对相应金融支持性贷款实施低息或政府贴息政策。六是加快建立中央主导、地方配套、企业参与的耕地修复基金，尽快扩围耕地修复项目地方试点。七是调整现有耕地占用税计征方法和方式，打破当前从量定额计征模式，逐步转变为从价定率征收形式，将耕地占用前后的质量等级差异及耕地产能变动与耕地占用税税额挂钩，且随着耕地质量等级差异幅度实行累进计征（熊冬洋，2015）。八是改变农业补贴方式和补贴类型。在保留传统提升农户种粮积极性的数量型价格型补贴之外，要根据农业发展形式推出有利于保护耕地质量等级和耕地基础地力及土壤条件的财政补贴。

在行政、法律等非经济手段层面，加快出台《耕地保护条例》，要层层分解落实中央耕地保护 “质量红线”战略 ，尽快将耕地数量“占补平衡”转变为质量的“占补平衡”约束。建立适用于所有农地承包经营者的耕地质量保护个体责任制，对在农业经营中过度开发利用、施用农药化肥导致耕地地力快速下降和土壤污染的产权主体实施严格的惩罚及行政追究措施。

3.建立 “改、培、护”共生一体耕地质量优化体系

位于耕地质量优化体系首位的是改良土壤。其精髓主要是通过优质耕作层剥离提高耕地占补平衡耕地质量等级，改良的对象既包括城镇建设用地占有耕地后通过土地开发复垦所补充的新增耕地地块，也包括中低产田土壤改造及城市绿化项目，我国自2015年中央一号文件后开始试点耕作层剥离，从目前来看已取得积极效果，据国土资源部估计：若每年占用耕地500万亩推算，可再造200万亩以上优质耕地或改造中低产田350万亩、提高耕地质量等级2等以上。因此下一步的重点是尽快将试点经验和方案向全国展开。

一是要注重基础地力的培育和修复，全面运用测土配方施肥技术，以土壤测试和肥料田间试验为基础，有针对性地补充耕种作物所需的营养元素，逐步提高肥料利用率和减少化肥用量，优化土壤肥力。二是尽快建立长期绿肥种植补贴机制，通过提高稻田秸杆还田率降低化肥施用量达到促进土壤结构改善之功效。三是加强新增耕地地力培肥。各级地方政府应在明确土地开发整理复垦新增耕地享受国家政策性农业补贴外，新建地方专项休耕补贴用于激励行为主体培肥新增耕地地力。

加大耕地保护力度，进一步加大土地执法监察工作力度。国家已在“十三五”时期迅速实施了《粮食安全省长责任制》、《耕地质量保护和提升行动方案》和《土壤污染防治行动计划》等管制措施，通过省级行政挂帅和逐级分包将耕地质量保护的国家意志逐步落实。但仅有这些政策性方案还远远不够，必须尽快落实土地执法监察“片长制”，严肃查处破坏耕地行为，加快形成实施耕地质量与各级产权主体及监管主体相挂钩的动态问责机制。建立地方政府特别是县以下政府监管辖区耕地质量等级及耕地质量变动的追究问责体系。

1.沈仁芳等：《耕地质量的概念和评价与管理对策》，《土壤学报》2012年第11期。

2.贺大兴：《农业生产率与中国粮食安全》，《农业经济问题》2015年第6期。

3.刘成玉：《耕地保护视野的土地产权治理“困境”及至我国粮食安全》，《改革》2011年第12期。

4.陈胜祥、黄祖辉：《集体所有制一定会阻碍耕地质量保护吗？》，《青海社会科学》2013年第2期。

5.夏方舟、严金明：《新型城镇化背景下土地综合整治转型研究》，《宁夏社会科学》2014年第4期。

6.陈桂珅等：《数量质量并重管理的耕地保护政策研究》，《中国土地科学》2009年第12期。

7.黄延信：《发展农村集体经济的几个问题》，《毛泽东邓小平理论研究》2015年第2期。

8.贺雪峰：《农民利益、耕地保护与土地征收制度改革》，《南京农业大学学报》2012年第4期。

9.熊冬洋：《保护我国耕地质量的财税政策研究》，《税务与经济》2015年第2期。

［责任编辑：徐元明］

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1009-2382（2016）10-0040-05

※本文系教育部人文社会科学规划基金项目 “供给侧改革视域下我国农村建设用地入市风险及其防范研究”（项目编号：16YJA790020）的阶段性研究成果。

段龙龙，西南交通大学经济管理学院博士生（成都610031）。