农业供给侧改革：背景、路径与国际经验※

江小国　洪功翔

农业供给侧改革：背景、路径与国际经验※

江小国洪功翔

内容提要：从经济发展形势和国家宏观调控政策来看，制造业、农业和房地产业是目前我国供给侧改革的重点。当前，我国农业发展面临不少难题，需要在坚持粮食安全、大农业协调发展、农产品品质提升、农民增收等基本取向下，借鉴国际农业大国、强国的改革经验，重点围绕去库存、降成本、补短板、促创新、信息化和改制度等路径，推进供给侧改革，以促进农业生产能更好地满足消费需求，不断升级和减轻生态环境压力，推动农业实现持续健康发展。

农业供给侧改革现实背景发展路径

2015年12月，中央农村工作会议首次提出，“要着力加强农业供给侧结构性改革”，以提高农业供给质量和效率，形成结构更合理、数量更充足、保障更有力、品质更高端的农产品供给体系。推进农业供给侧改革，是破解农业发展难题的必然选择，是促进农业持续稳定发展和农业现代化的根本要求。

一、农业供给侧改革背景

1.粮食产量、库存、进口“三量齐增”

“十二五”时期，农民收入获得年均9.5%的增长幅度，城乡居民收入比下降到2.9∶1以下，粮食生产连跨两个千亿斤台阶，农民生活水平明显提高，农业农村发展呈现一片繁荣景象。但是，目前及未来一段时间我国处于经济转轨、体制转换、社会转型的新阶段，农业发展将会面临一系列问题和挑战，需要从供给侧入手加以改革化解，实现持续健康发展。当前，我国粮食进口、库存水平达到历史新高，再加上国内粮食生产实现“十二连增”，从而形成产量、库存、进口“三量齐增”的现象（表1），粮食价格低迷并有下跌趋势，因此，加快调整农业生产和供给结构的任务艰巨而迫切。

2.农产品供需结构矛盾突出

在农产品供给方面，我国农产品大多处于中低端层次，而且在生产环节大量施用化肥、农药，加工环节大量使用各种添加剂，使初级农产品及食品的质量都受到严重威胁（郭社荣等，2016）。在农产品需求方面，随着人民生活水平的提高，我国消费者对农产品需求在不断升级，对安全、优质、绿色农产品需求在不断增加，对农产品质量和安全的关注超过了对价格的关注，这就使得我国农产品供需矛盾变得日益突出，出现“买不到”与“卖不掉”并存现象。从全球城镇居民和农村居民食品消费结构及其变动情况来看，质量和安全因素受消费者更多关注的鲜奶、家禽、水产品、水果等需求变动较为明显，而粮食、鲜菜、猪肉、食用油等相对稳定（胡冰川，2016）。由此可见，消费者的农产品消费意识发生了根本性转变，农业供给必须提高对需求的适应性。

3.农民继续增收乏力

据有关统计显示，2015年我国农民的家庭经营性收入占人均可支配收入的39.4%，工资性收入占比为40.3%。但由于粮食供给过剩严重，当前粮食价格低迷且有下降趋势，而国家因财力限制难以继续提高粮食政策性收购价格，农民收入增长也可能会因此受挫（郭社荣等，2016）。由于经济增速进一步放缓与行业分化趋势明显，在劳动密集型行业务工的农民工收入增幅下降，2015年农民工月均收入水平为3072元，增幅为7.2%，明显低于农村居民人均纯收入的增长幅度15.5%（表2）。因此，如何通过农业供给侧改革促进农民持续增收，以及破解农民工收入增长困境，是当前我国面临的一个重要课题。

表1　中国粮食的生产与供需平衡表　（单位：万吨）

表2　中国粮食的生产与供需平衡表　（单位：万吨）

4.农业生产成本不断上升

目前，我国农业生产面临人力成本高、土地流转成本高、物化投入高以及大宗农产品生产净利润低、农产品品质低、特色产品少等问题，直接导致我国农业生产效率低，农产品市场竞争力弱（陈锡文，2015）。首先，目前全国流转土地平均费用为每亩1000元左右，在流转成本高企的情况下，土地承包得越多，种粮赔钱的可能性就越大，土地流转后农地“非粮化”的可能也就越大。其次，成年男性普通杂工每天平均工资在120元左右，人力成本不断提高。再次，在生产环节，化肥、农药、膨大剂等滥用现象严重，进一步推高物化投入成本。2015年，国内大米、玉米、小麦平均批发价格均高于进口到岸完税后成本价格30%以上。农产品的高成本使得产品市场竞争力减弱，同时利润空间也会因此缩减，经济效益下降。

5.农业生态环境压力不断加大

农业发展必然以减少林地、草地、湿地面积为代价，如果生态用地被过度开垦，地下水被过度采用，农业面源污染不加以治理，那么农业生态环境将会进一步恶化，农业也因此将无法持续发展。根据第一次全国污染普查公报显示，全国农业源的化学需氧量（COD）年排放达到1320万吨，占全国排放总量的43.7%，农业源总氮、总磷分别为270万吨和28万吨，占全国排放总量的57.2%和67.4%（张桃林，2012）。可见，我国农业面源污染问题比较严重，要实现农业可持续发展和生态文明加快建设，都迫切需要加大农业生态环境保护和治理力度。

二、农业供给侧改革取向

1.坚守“粮食安全”底线

国家“粮食安全”是保障人民群众基本生活的底线，任何改革包括农业供给侧改革必须坚守这条底线，任何时候都不能突破。作为人口超级大国，粮食安全显得更为至关重要，如果粮食供给对外依赖度高的话，那么整个经济社会将会变得十分脆弱，为此，必须要确保耕地面积、粮食生产能力，从而确保粮食生产能基本自给、口粮绝对安全。另外，要注重让农民分享成果，要完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储政策，实行“价、补”分开，也就是价格主要由市场形成，农民由政府补贴，让农民能从政府政策中获得真正的实惠，提高农民种粮积极性，从生产源头上确保粮食供给安全（张卫，2016）。

2.树立“大农业”发展观念

推进农业供给侧改革，要树立“大农业”发展观念，因为大农业中的农、林、渔、牧等行业及其深层次农业产业需要相互协调，否则会导致农业资源闲置或利用不充分，农业供给结构失衡，整体竞争力减弱。在当前产业升级、消费升级、品牌升级的大背景下，要统筹考虑整个国土资源，准确把握农产品发展方向和需求动态，针对不同区域的资源禀赋，在控制总量、提高质量以及保持种植业、畜牧业和渔业的供给平衡的原则下，推进农业供给侧改革，不断优化产品结构、生产结构、产业结构和生产力布局，推动一二三产业融合发展。走经营规模化、生产标准化、营销品牌化的现代化农业发展道路。进一步开发与利用一些“大农业”新资源，发展深层次农业，以适应人口增长和社会经济发展的需要。

3.提升农产品品质

农产品品质是农业持续健康发展的生命线，提高农产品品质需要政府在政策层面上予以引导和支持。一是要制定完善农业生产标准体系及配套政策，加快探索和制定农作物种植、家畜养殖等农业生产的技术标准与生产规范，并通过资金补贴、政策倾斜等措施引导经营主体执行统一的标准体系，对不按标准组织生产的经营主体予以惩罚，进一步扩大农业标准化生产的覆盖范围。二是针对有机农业制定完善相关支持政策，比如，对生产有机肥、无公害农药的企业给予减免税，对发展有机农业的生产经营者给予资金补贴，提高农业生产者生产有机农产品的积极性，促进农产品质量提高（郭社荣等，2016）。当有机农产品被普遍接受之后，可逐步取消补助政策，由市场机制实现供求平衡。

4.推动农民增收

推动农民增收是农业供给侧改革的重要目标，否则改革失去意义。具体讲，一是节省成本提高效益，比如节地、节水、节油、节肥等，提高农户家庭经营效益。二是推进农业产业化，包括发展农产品深加工、地方特色农副产品、农业农村电子商务、休闲农业、乡村旅游、农家乐等产品和产业，延长和升级产业链，让农民更多地分享到高附加值新农业带来的红利。三是完善国家财政对农业生产的支持力度，尤其是收入方面的补贴力度，让农民能从政府政策中获得实实在在的好处。四是通过农村产权制度改革，形成农业资源变农民资产、资金变股金、农民变股东的多重财产收入渠道，让农民获得更多的财产性收入。五是推进城乡一体化，包括推进城乡基本公共服务的均等化，以及深化户籍制度改革，稳步推进农民工市民化进程，拓宽农民收入渠道（韩长赋，2016）。

三、农业供给侧改革路径

1.加快粮食加工转化与发挥市场机制作用，将粮食库存降到合理水平

2015年10月，国家粮食局用了两个“前所未有”来形容当前的粮食储存形势：“目前我国粮食库存达到历史新高，各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之大也前所未有”（降蕴彰，2015）。对一个人口大国而言，需要一定规模的粮食储备，但粮食库存过多会导致粮食质量下降，同时会影响市场价格的合理化，而且需要大量利息费用补贴。当前，应努力化解供需双方的信息不对称问题，减少盲目生产；逐步将粮价决定权交给市场，完善农产品价格形成和调控机制；支持粮食加工企业发展生产，加快粮食加工转化，把粮食库存降到合理水平。

2.通过适度规模经营与发展模式创新，降低农业生产、交易和生态成本

一是通过适度规模经营降低生产成本。农业适度规模经营可提高土地、资源利用效率和劳动效率，有利于降低农业生产成本，提高农民收益。二是通过发展农业科技降低要素成本，农业科技进步和农业机械化可减少农业生产资料投入、降低物化成本、提高生产率。三是通过完善农业产业链降低交易成本，包括加强农产品流通设施和市场建设、创新农产品流通方式、支持合作社发展加工流通和直供直销，广泛运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术形成“互联网+现代农业”发展模式，整合延伸农业产业链、签订长期合作合同。四是通过发展绿色农业降低污染成本，包括实施农业生态保护和修复，减少化肥农药使用水平，推进种养业废弃物资源化利用与无害化处理，降低外源性污染流入农业（曾福生，2016）。

3.加强农业基础设施建设与高品质农产品生产，补齐农业供给侧短板

目前，我国农业供给侧短板主要表现在农业基础设施相对薄弱，市场紧缺的高品质农产品生产不足。一是由于农业基础设施薄弱，农机装备水平相对较低、抗灾减灾能力不强，我国粮食安全依然存在隐患，必须加大农业基础设施建设和农业科技投入力度，加快补上这些短板。二是我国农产品缺少特色、品质不优的劣势愈发凸显，高品质农产品供不应求，一般性农产品又供大于求，出现“买不到”和“卖不掉”共存的供需困境，为此，必须加快补上农产品特色、品质短板，由过去的数量为先转变为质量数量并重，积极适应消费需求的新变化，增强有效供给能力，而不是生产后就大规模转为储存。

4.加强农业科技研发与成果转化，推动农业创新发展

农业发展需要科技创新，只有通过科技创新才可能推出优良品种，降低生产成本，提高农业生产效率。一是要加强农业科技创新基地与平台建设，以此为依托，组织实施重大自主创新项目，吸引和凝聚高水平科技人才，推动项目、基地与人才的有机结合（蒋和平，2012）。二是要建立健全农业科研与高新技术开发、推广与生产应用相结合的管理机制。三是要注重农业科技成果转化，尽快建设全国性的农业科技成果交易平台，积极尝试科技成果转换股份，让研发人员能不断地受益，推动形成可持续的良性创新机制。

5.发展“互联网+现代农业”，推动农业信息化

信息化对于加快农业转方式、促进现代农业建设具有重要的引领和驱动作用。一是要按照产业链、价值链与供应链运行的客观要求，大力发展农业电子商务，促进产品双向流动、供需精准对接。二是要将物联网技术、移动互联网技术等应用到农业现代化建设中，积极培育智能化、精细化、网络化的现代生态农业新模式，全力打造新型农业生产经营体系、精准化农业生产方式、农副产品质量安全追溯体系。三是要进一步拓展“互联网+”在农业农村的新领域，如农业普惠金融、农村高效物流、智慧新农村等 （李金祥，2016）。

6.以土地改革与激励保障为着力点，完善农业制度体系

一是要在梳理农村土地改革政策及其效果的基础上，进一步深化土地制度改革，包括农村土地承包经营权权属落实，农村集体经营性建设用地改革、农村宅基地制度改革和土地征收制度改革（孔祥智，2016）。二是要建立优质农产品生产的激励制度和保障制度，对于从事优质农产品生产的农户，政府应在项目资金、银行贷款、基础设施保障等方面建立相应的制度和专项基金用于引导激励。三是要建立相应的安全生产制度，针对农产品质量不高和卫生不安全的问题，进一步完善安全生产标准体系和管理制度，而不是简单地少施化肥、少用农药的问题，因为如果不用化肥农药，农民可能全都是亏本的，归根结底是效率的问题，需要通过制度改进促进效率提高。

四、农业供给侧改革的典型国际经验

1.美国“精准农业”与农业效率提高

美国农业已不再是传统意义上的劳动密集型产业，已经转变为资本与技术密集型产业，其从业人口少、产量高、生产效率高，体现着现代农业强国的特征。美国农业也存在供需矛盾、高库存、农民收益缺乏稳定性等问题，为此，美国农业法案提出了一系列推进农业供给侧改革的政策措施，包括对水土保持储备（CRP）、农业保险（ARC）、出口扩张（EEP）、目标价格制（TPS）、反周期支付（CCP）、农作物实物补贴（PIK）等。为了进一步提高农业效率，美国农业生产经营者从产、销等各个环节同时着力，努力打造现代化“精准农业”。在农业生产方面，美国通过现代化农机设备对土地、种子、农药和化肥等生产资料进行精准定位和准确配套使用，这种精准的生产方式既能减少生产资料浪费，使土地资源发挥最大效应，同时能够节省人力和时间。在农产品销路方面，美国采用以农业合作社为核心的供应链模式，保障农产品销售顺畅，降低了交易成本，提高了流通效率。与此同时，农业合作社因掌握了多年产销数据，对农产品销路市场熟悉，更有利于在与进货商洽谈农产品供销协议时掌握主动，保障了农户的利益。

2.印度“三色革命”与大农业跨越式发展

印度农业“三色革命”分别是指20世纪60年代的“绿色革命”、70年代的“白色革命”和80年代后期的“蓝色革命”。这三次革命是印度农业供给侧改革的重要举措，使印度农业实现了跨越式发展。“绿色革命”解决了粮食问题，“白色革命”解决了奶业问题，“蓝色革命”力图发展水产养殖业并取得了很大成效。其中最值得称道的是印度农业“白色革命”，通过“白色革命”，印度牛奶产量和消费量得到大幅度提高，并为印度成为世界最大产奶国地位奠定了基础。目前，印度牛奶年产量达1亿吨，占世界产量的17%以上。实际上，印度的大型奶牛养殖场很少，主要是农户个人饲养，奶牛养殖很分散。虽然奶牛分散养殖会有一系列的弊端，但印度政府并没有力图改变这种养殖模式，而是通过运营机制创新，主要是建立完整的牛奶产销三级合作社网络，对牛奶产业链各个环节进行专业化管理，从而实现牛奶生产经营效率的大幅提高。印度牛奶产销三级合作社网络是以奶农为中心，奶农是股东，除了销售收入，还能够获得分红。同时，这种统一的经营模式最大限度地避免了行业内部竞争，形成了强大的竞争合力和整体竞争优势。

3.澳大利亚“绿色农业”与农业可持续发展

发展农业需要以减少林地、草地、湿地为代价，还会导致地下水超采、农业面源污染及生态环境恶化等问题，为此，只有发展绿色环保农业，才能实现农业持续发展。澳大利亚在进行农业供给侧改革过程中，强调将农业发展和环境保护结合起来，特别重视环保责任的落实和监管。澳大利亚政府在农业环保管理上，职责清晰、分工明确：澳大利亚联邦政府负责制定重要的国家环境法律；州政府担负环境保护和管理的责任；市政府提供废物处理等公共事业服务，从而在农业发展中取得了很好的环境保护效果 （康逸，2016）。例如，墨累达令盆地是澳大利亚最主要的粮食作物和纤维作物产地，过去由于过度开采与废水废料污染，影响了下游城市的生活用水状况，并带来农业、环境和城市之间用水激烈竞争。为此，澳大利亚成立了墨累达令盆地管理局，实行水资源的统一管理，并建立水资源产权制度和完善的水资源交易系统，从而兼顾和提高了水资源的经济与生态效益。目前，澳大利亚将生态农业作为农业供给侧改革的重要方向，制定了一整套严格的生产标准体系和监管制度体系，其生态农业种植面积处于世界前列。

五、结束语

农业供给侧改革是适应经济发展新常态的重要创新，是当前和今后一段时间我国农业农村经济工作的重要课题和任务，对于农业提质增效、增强农产品竞争力，以及推进农业现代化建设，都具有重要意义。今后，我们需要以市场化、国际化、生态化发展思路推进农业供给侧改革，同时可借鉴世界农业大国、强国的改革经验，使农产品供给更加有利于资源优势发挥和生态环境保护，更好地满足农业转型发展的要求和人们不断升级的消费需求，努力实现农产品供给效率效益不断提高，为加快建设中国特色农业现代化夯实基础（张卫，2016）。当然，在推进农业供给侧改革的同时，还需要进一步调整和刺激需求端，及时把握需求变化趋势，不断改善和升级供给，不断引导和创造新需求。

1.邵海鹏：《粮食生产绝对不能掉以轻心》，《第一财经日报》2015年7月22日第A15版。

2.郭社荣、吴绍礼、韩建安：《加快推进农业供给侧改革》，《人民日报海外版》2016年3月11日第12版。

3.胡冰川：《世界农产品市场趋势》，中国社会科学院农村发展研究所2016年。

4.陈锡文：《中国农业发展形势及面临的挑战》，《农村经济》2015年第1期。

5.张桃林：《加强农业面源污染防治》，《新农业》2012年第9期。

6.张卫：《加强农业供给侧改革确保“舌尖上的优质”》，《中国食品》2016年第2期。

7.韩长赋：《着力推进农业供给侧结构性改革》，《农民日报》2016年5月13日第1版。

8.降蕴彰：《粮食库存达历史峰值 专家吁请反思价格信号》，《经济观察报》2015年11月2日第5版。

9.曾福生：《降成本是农业供给侧改革的“重头戏”》，《农村工作通讯》2016年第7期。

10.蒋和平：《推动我国农业科技发展的十项建议》，《中国发展观察》2012年第2期。

［责任编辑：徐元明］

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1009-2382（2016）10-0035-05

※本文系国家社科基金重点项目“坚持和完善中国特色社会主义基本经济制度研究”（项目编号：14AJL001）、安徽省社科规划重点项目“皖江城市带产业联动：机理、效应与对策”（项目编号：AHSKZ2015D08）的中间研究成果之一。

江小国，安徽工业大学商学院副教授、博士，河海大学工商管理博士后（马鞍山243032）；洪功翔，安徽工业大学商学院执行院长、教授（南京211100）。