发展规划机构在高校预算体系中的角色研究

李　硕，陈玉君，薛亚琴

（南通大学，江苏　南通　226019）

发展规划机构在高校预算体系中的角色研究

李硕，陈玉君，薛亚琴

（南通大学，江苏南通226019）

目前的高校预算管理工作大多由财务部门牵头开展，在高校上级部门预算中，财务部门能够掌握足够的信息，具备足够的知识来开展这项工作，但是在校内预算工作中，由于高校财务管理体系导致财务人员缺乏详细的高校学科建设、人才培养、发展规划的相关资料和信息，使得校内预算编制方案质量粗糙，视角狭隘，不能很好的契合高校发展战略。同时，高校设置的发展规划部门在建立高校发展战略方案时，也往往缺乏资金状况的考量，导致高校发展规划方案缺乏经济基础，容易导致高校决策者发生误判，使得高校发展困境重重。文章研究了在高校预算管理工作中，两部门联合工作的模式以及发展规划机构的参与方式与角色。并对高校独立预算机构的设置进行了初步的探讨。

高校；发展规划机构；预算体系；角色研究

1　高校预算管理工作面临的问题

当前我国高校部门预算及校内预算编制的模式大多都由财务部门牵头开展。其中部门预算一般遵循依照上年度部门预算编制和执行情况，结合本年度招生预期，资金流预期，重大基础设施建设计划等财务部门能够掌握的信息开展预算编制工作；校内预算按照各学院、部门提出的预算申请，结合财务部门对各部门、学院的访谈，调查等一系列的工作以及上年度预算数协商确定本年预算数额。这些惯常的预算编制工作模式造成了一系列的问题。

高校的年度预算与高校发展规划不能互相适应，不同级别和不同期间的预算缺乏良好衔接，预算在公共资源的配置功能发挥受到约束，对高校发展规划支持度不够，甚至与发展规划发生冲突；高校二级预算单位之间争夺有限资源，预算控制力低下，削弱了高校核心竞争力；传统预算在业绩衡量标准上局限于单一的财务指标，忽视了非财务指标的作用，造成部门只顾短期利益忽视长远利益，只顾局部利益忽视全局利益，这种业绩评价上片面性和局限性，削弱了预算的评价、激励作用；由于资源是有限的，但是需求却没有限度，这两者之间的矛盾造成了不同利益主体在学校预算经费的分配上的博弈，引发的摩擦造成高校办学成本的不断上升，很大程度上影响高校体质和发展效益，所以需要根据高校发展规划目标对经济资源分配作出科学统筹安排。

财务部门作为高校内部以从事会计核算业务、执行财经法律和纪律为主的部门，虽然一直在努力提升其在高校的管理会计职能，但是由于高校作为国家投入资金但又不需要核算盈利成本的事业机构［1］，管理会计的职能从制度上来讲难以很好的发挥。目前我国高校财务部门的主要职能仍然是使资金依法恰当的流入流出并确保其过程符合程序正义的要求，按照高校对资金使用的要求进行恰当的资金调度，保证高校各项事业合法有序开展，所以，高校财务部门的工作的侧重点仍然在保证高校经济活动的合法性以及资金链的维护上。而当前的高校预算编制工作，一般是在分管财务的校长领导下由财务部门来独立开展预算工作并承担责任。这种做法可能会造成预算编制方案视角狭窄，质量粗糙，受限于历史窠臼，难以突出重点，无法很好的契合高校未来近中远期发展规划的目标，这尤其对资金不十分充裕的高校影响较大。同时财务部门也变成了校内预算编制过程中各部门、学院与之博弈的对象，其实财务部门的预算编制人员并不一定完全了解各学科专业知识和发展需求，对于学科建设的方向，步骤，重点等一般都不太熟悉。在与校内二级预算单位的博弈中盲目性很大，所以财务部门作为预算管理工作的主体性存疑。

目前我国高校为了对自身近中远期的发展目标有一个科学合理的规划，通常都设立了一个专门的二级部门，一般称为“发展规划处”，其主要职责为编制学校事业发展中长期规划，引导高校事业发展路径，对学校重大决策和改革发展的重要方案进行研究、论证，并形成战略规划方案，为领导层提供高校未来发展的决策和参考［2］。然而，若不能很好的将高校资金状况及预期纳入考量，则脱离经济基础的发展规划就如空中楼阁，若高校决策层采纳这样的无经济根基的发展规划方案，极有可能对自身环境和形势发生误判，出现重大决策失误，造成高校发展进程收放失度，不能精准控制发展步伐。主要表现为资金利用效率低下，高校发展裹足不前，或者是发生过度扩张，资金风险急剧增高的状况。在我国的高校管理体系下，高校面临的普遍问题是发展欲望强烈，基础设施建设、科研投入、人才建设、学科建设齐头并进，却往往欠缺资金状况考量，最终导致深陷资金缺口的泥淖无法抽身。

那么，某特定高校当前的发展决策基调，是收缩放慢步伐，还是继续扩张呢？这个问题的提出为高校预算管理机构和发展规划机构之间的联合作业方式及其承担的角色提供了一个可以探讨和研究的课题。

2　预算管理和发展规划工作结合必然性和可行性

2014年新预算法出台，2015年1月1日正式施行，对高校预算管理工作全面化、精细化、透明化以及预算绩效评价工作提出了新的要求。高校部门预算根据高校往年的收入支出状况和本年的收支预期来编制，相对比较稳定，权利干扰和人为因素也较少，如果有变化也主要是根据预算法规和各级各类规章制度的修订来对预算编制方法进行修正，财务人员具有足够的专业知识，也能掌握足够的信息开展这项工作。而校内二级预算工作由财务部门单独负责实施和开展则显得捉襟见肘。与此同时发展规划部门却游离在预算管理工作之外，在对本校经济情况没有深入了解的情况下，规划学校未来发展的蓝图。这样的预算方案难以适应新预算法对预算管理的新要求，而学校的发展战略规划质量也难以得到保证。

财务部门和发展规划机构这样孤立运作的管理模式，对于财务部门来说，就如同盲人骑瞎马，造成的后果就是预算管理工作水平低下，不能较好契合学校的未来的发展规划，预算分配易受公权力和话语权干扰，按闹分配代替了科学分配，资金利用效率低下。对发展规划部门的工作来说，制定出来的学校发展规划与财务状况脱离，无法很好地将学校所处的经济环境和自身的经济状况作综合考虑，容易使得高校决策者产生误判，作出过于激进或者保守的决策，使高校的发展困境重重。

高校事业的发展，以经济为基础；高校经济状况的改善和提升，也需要依靠科学的发展规划，高校管理工作的这两个目标体互相需要，互相支撑。所以，这两个职能部门在预算管理工作上的联合作业势在必行。

高校决策者在这项事关高校内涵建设的工作中应积极地、自上而下地引导双方联合开展工作。双方在管理机制和工作流程的构建上也应遵循科学高效的原则。

3　高校发展规划机构在财务预算工作中的角色及参与模式

3.1发展规划机构在部门预算编制中的角色及参与模式

高校的部门预算方案，在某种程度上反映了高校发展规划方案的成果，是历年发展规划方案效益的总体现。在财务部门编制完部门预算后，应形成预算编制方案及简报交发展规划部门审阅并提出修改意见，发展规划部门在对预算编制报告的审阅过程中，可以检验历年发展规划方案在经济方面的成效，在部门预算方案获得批复之后，也应向发展规划机构转交一份，作为校内预算编制时，发展规划部门研判和参与工作的依据。

此时，发展规划机构在部门预算编制工作中的角色为预算报告收集，以往发展规划方案成果验证评价，对本年度的部门预算和筹划中的发展规划匹配度进行相互验证，并对本年度的校内预算提出基本的指导性意见。

3.2发展规划机构在校内预算编制中的角色及参与模式

校内预算和高校部门预算编制的方式、方法、管理机制多有不同，校内预算是财政下达到高校的预算资金在校内的再分配［3］。但是，校内预算方案除了平衡校内二级预算单位之间利益的功能之外，更应该从细节上体现高校发展的战略。此时，高校发展规划部门在校内二级预算的角色应发生根本性的转变，从部门预算编制工作中的预算资料收集，预算方案与发展规划成果验证等主要是自我检视的工作角色，转变为校内预算中的主导角色，而此时财务部门则变为财务信息、制度、技术等数据和规则的支撑者角色。

部门预算批复之后，校内预算得以开展，所有二级预算单位同时向财务部门和发展规划部门提交本部门预算方案后，发展规划部门根据其历年制定的涵盖本年度发展规划的目标纲要，对校内部门提交的预算方案进行梳理和检视，形成初步意见报告；同时财务部门以部门预算为基础，根据学校的资金状况，对校内各部门学院提交的预算方案进行汇总整理，从资金角度切入，形成对校内预算方案整体资金用度的初步意见报告。

两部门对校内预算方案意见报告具体的不同之处在于：发展规划部门的报告应按照学校的发展规划，依据统筹兼顾，突出重点的原则，主要从校内二级预算在总预算盘子中的分配比例角度，提出自己的意见报告。财务部门应依据部门预算中的收支预期数据和预算资金使用科目分配，对整体的二级预算汇总数据提出整体削减/扩充比例以及部门预算科目分配方案的意见报告。

发展规划部门和财务部门交换报告文本，互相对对方的报告进行研判分析后，组织开展联合工作会议，对各二级预算单位提交的预算方案共同进行研讨和修改，形成统一的二级预算修改意见A，并按各二级预算单位分类，形成单独针对二级预算单位的修改意见B1，B2，…，Bn。将Bx下发到各二级预算单位之后，两部门共同持A对部分重点二级预算单位进行访谈调研，并接收所有二级预算单位的对Bx的反馈。调研和反馈期结束后，发展规划部门和财务部门的再次开展联合工作（会议），对二级预算单位的反馈和访谈调研结果进行整理修改，形成符合学校资金状况和发展规划要求的二级单位预算方案后，将新的校内二级预算方案交所有校领导，并将各部门二级预算方案分发给对应的部门，并请二级预算单位在一定的时限内向分管校领导提出意见。在此之后，召开校长办公会（发展规划部门和财务部门列席）讨论决策本年度校内预算的最终方案。

在校内二级预算方案编制的工作中，应以发展规划部门为核心引领，根据学校既定的和未来的发展规划，对二级预算单位提交的预算方案进行调整和修改，而财务部门则是从提供学校资金状况信息，部门预算信息，财经制度规范，财务技术支持方面来参与此项工作，简而言之，高校部门预算责任人为财务部门，而校内二级预算的主要责任人应为发展规划部门。

4　独立预算机构的探讨

由于高校管理体制的不同，国外的高校更加注重预算的科学高效性，基本上都设置了直接隶属于校董事会的预算管理委员会，目前，我国已经有一些高校针对高校的预算工作成立了专门的预算委员会，这是一种比较科学公平和高效的预算管理工作机制，相对来说能够较好的协调各相关职能部门各二级预算单位在高校预算管理工作上的步伐和节奏［4］。但是目前在我国高校，这种委员会性质的机构仍然是由各职能部门派员参与，预算业务水平较低，职责和决策责任也不清晰，执行力也不够，很大程度上只是校内各利益主体聚集议事的场所。为了应对这种状况，校决策层应明确和强化高校预算委员会的法定职责，派驻财务部门和发展规划部门的专业人员作为预算委员会的成员，而不仅限于二级预算单位负责人。有条件的高校，应成立专门的预算处，可在二级预算申报阶段聘请无利益相关的专家或者校外咨询机构对二级预算申报方案进行评审评估。

5　结语

高校部门预算和二级预算管理的工作，关系到高校的生存和发展，在高等教育普及的当代，同时也是在高等教育改革的关口，显得尤其重要。根据我国人口发展的特征，可以预见，未来几十年高等教育的激烈竞争将不可避免［5］。因此预算管理工作的重要性显得尤为突出，高校的战略规划应全面渗入当前以财务部门为主导开展的预算管理工作，提升预算质量，打好战略规划基础，使得高校战略规划目标和经济指标互相适应，互相促进，建设有优质发展战略和良好经济环境的高等学校。

主要参考文献

［1］杜俊萍.论管理会计在高校财务管理中的应用［J］.会计之友，2014 （26）：113-117.

［2］常永明.论发展规划处在制订高校规划中的作用［J］.黑龙江教育，2014（2）：63-64.

［3］周建.浅析高校校内预算管理工作［J］.会计之友，2011（6）：87-88.

［4］张欢.对国库集中支付制度下高校预算委员会工作的思考［J］.行政事业资产与财务，2014（1）：49-50.

［5］李凯冬，邵春艳.高校竞争与高等教育多元化［J］.黑龙江教育，2013（3）：6-8

10.3969/j.issn.1673-0194.2016.19.004

F233

A

1673-0194（2016）19-0010-03

2016-06-17

南通大学高等教育研究课题（2015GJ017）。

李硕（1980-），男，南通大学助理研究员，硕士，主要研究方向：财务信息化管理，预算管理；陈玉君（1970-），女，南通大学教授，博士，主要研究方向：高校教育管理，高校发展规划；薛亚琴（1979-），女，南通大学高级会计师，主要研究方向：预算管理。