精准扶贫与基层治理：移民搬迁中的非结构性制约

何得桂，党国英，张正芳

（1.西北农林科技大学农村社会研究中心，陕西杨凌712100；2.中国社会科学院农村发展研究所，北京100732；3.陕西省石泉县林业局，陕西安康725200）

精准扶贫与基层治理：移民搬迁中的非结构性制约

何得桂1，党国英2，张正芳3

（1.西北农林科技大学农村社会研究中心，陕西杨凌712100；2.中国社会科学院农村发展研究所，北京100732；3.陕西省石泉县林业局，陕西安康725200）

精准扶贫与基层治理之间存在着很强的关联性。基于对移民搬迁安置政策的实证分析发现：不论是畏难情绪与急功近利思想，也不论是移民搬迁型社区治理之困，抑或乡村精英俘获与治理不善，都对精准扶贫政策执行产生了某种程度的“非结构性制约”。这也是基层治理不到位的重要表现，它削弱了减贫政策的预期成效。推进精准扶贫的同时要持续完善和优化农村基层治理体系，大力提升基层治理能力；特别是要注重通过创新基层治理以更好地整合扶贫资源，更有效激发精准脱贫的内生动力，持续改善造成贫困的条件。只有如此才能破解“非结构性制约”之困，更好地推进精准扶贫、精准脱贫，提高脱贫攻坚成效。

精准扶贫；移民搬迁；非结构性制约；易地搬迁扶贫；基层治理

一、研究背景和问题提出

贫困治理是现代化进程中政府的一项极其重要职能，也是全面建成小康社会的重要内容。集中连片特困地区作为脱贫攻坚的主战场和最难啃的“硬骨头”应予以重点关注和研究。习近平总书记2015年10月16日在减贫与发展高层论坛上首次提出的“五个一批”①“五个一批”是“发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批”的统称。脱贫计划，为打通摆脱贫困的“最后一公里”开出了破解良方。在此情势下，实施精准扶贫和精准脱贫的方略，构成“十三五”时期中国经济社会发展规划与实践的优先领域、重点领域，相关学术和政策研究也将成为当前及今后一个时期的热点。

当前有关精准扶贫的研究成果可谓汗牛充栋，具有重要价值。然而，已有的研究要么侧重于精准扶贫的理论分析［1］和政策建构［2］，要么更多关注的是精准扶贫内涵和技术靶向［3］；有的侧重于分析精准扶贫的难点和制约因素［4］，有的主要探讨精准扶贫成效［5］、存在的问题［6］。至于精准扶贫是如何实践的以及为何是如此实践，特别是涉及精准扶贫中的基层治理问题大都语焉不详或者着墨不足。

改善基层治理状况和提升基层治理能力，是消除贫困的主要着力点之一。这是因为精准扶贫与基层治理之间存在着很强的关联性。精准扶贫就是要以更加精确、更具多元化以及更有效的方式来达到加快摆脱贫困的状态和结果。精准扶贫的推进是对已有贫困治理体系和治理能力的重塑，不可避免对基层治理产生某种程度的影响。同时，基层治理状况对精准扶贫政策的实施及其效果所形成的影响也不容忽视。基层治理不善将致使诸如扶贫资源分配中的策略性行为或机会主义。既要关注精准扶贫对基层治理的影响，也要考察基层治理对精准扶贫的制约。

推进贫困地区易地扶贫搬迁，不仅要破解“人往哪里去？土地怎么办？钱从哪里来？”的难题，还要更好地发挥“人”的主体性作用及探寻社会治理之路。如果说土地承载力与环境保护的压力，移民综合成本与资金困境，产业支撑缺乏与生计脆弱这些因素更多的属于“结构性制约”［7］，那么畏难情绪与急功近利思想，移民搬迁型社区治理之困以及乡村精英俘获与治理不善这3条因素则可称之为“非结构性制约”①所谓的“非结构性制约”更多是由于主体的主观能动性、态度和行为，以及参与机制、信息资源、公开承诺等对政策执行所产生的影响，这种影响尽管不如结构性制约那么明显，但是事实上起着不可低估的积极作用或消极作用。。本文将重点关注非结构性制约，尤其是基层治理状况对移民搬迁政策执行的影响，基于陕南避灾扶贫移民搬迁的案例分析，试图弥补既有研究的缺憾，更好促进精准扶贫政策的“落地”，提升脱贫成效。

二、非结构性制约的主要表现及影响

（一）畏难情绪与急功近利思想

1.移民干部的“四怕”

移民干部是推进山区移民搬迁政策的核心力量，也是做好移民安置工作的不可或缺的依靠。移民干部主要表现在有“四怕”：怕任务大、怕政策变、怕用地难、怕责任大。很多移民干部的思想认识不尽统一。对于移民搬迁所具有的重要意义，有的地方移民干部存在认识不足问题，更多的是把它当做一项任务。有些地方对移民搬迁的全局性、战略性意义认识不到位，缺乏系统谋划和综合思考，就移民搬迁论移民搬迁的现象还比较突出。

因移民搬迁数量过大，畏难情绪由此滋生，在资金配套、落实用地等方面措施不够得力。有的移民干部觉得易地扶贫移民搬迁资金和任务量大，安置空间有限，发动群众和兑现承诺不好实现，工作难以迈开步伐。基层移民干部不仅存在畏难情绪，还有依赖思想及观望态度。有的地方不研究自己怎么做，迟迟不作决定、不下决心、不付诸行动，而总是等等看，看上级怎么办、他人怎么干。有的地方把困难摆出来、把问题提出来，不是主动创造条件开展移民工作，而是在等上级资金支持，靠上级政策推动，不少人怕承担风险、害怕担当责任，工作创造性和主动性缺乏。

2.搬迁户“两种心理”

山区绝大多数待搬迁户对移民搬迁政策比较支持，但被规划纳入陕南避灾移民搬迁安置对象的农户通常存在两种心理：一是等政策靠扶持、看他人观动向、靠政府不主动的心理；二是思想守旧、故土难舍、不愿搬迁的心理。陕南山区地处偏僻、交通落后，长期较为封闭，造成一些群众视野较狭窄，观念陈旧，习惯安于现状。不少人过度依赖顶层设计与政策安排，无论是大事，还是小事都希望政府帮忙解决；移民搬迁之前不少移民或多或少担心政府的扶持政策难以兑现。

山区部分农民主动搬迁的意愿不强，有的思想保守，留恋故土，坚守祖业、故土难舍的思想情结根深蒂固，有的守着“金窝银窝不如自家的穷窝窝”的观念不肯进行搬迁。“有的人没钱不愿搬”、“有的人担心搬出来没法生存不愿意搬”。部分群众对政策理解不深，担心失去传统生产生活资料依托后，会彻底改变他们的生产生活习惯，对搬迁前景心怀疑虑。在大山里习惯单家独院居住的农户担心住上“楼房”之后，他们没地方放置农具器械以及担心移民搬迁安置房的质量问题；安置类型上，由于过分强调集中建房，使用面积和户型设计不够灵活，搬迁移民选择空间不大。中老年群众的故土难舍情结比较突出。有的待搬迁对象担心移民政策会变化或难以落实，思想上有顾虑。有的农户总想政府多给一些资金补助，等政府特别照顾，依赖心理严重。

3.基层组织的“冒进”

移民搬迁安置既是生态环境和经济行为问题，也是一个社会和文化问题。对陕南移民搬迁工作的重要性、艰巨性及长期性，有的地方认识不到位，往往缺少科学的规划，随意性和盲目性就难以避免。暴露出盲目和急躁等“好大喜功”问题，同时缺乏科学理论的系统指导，更多是追求数量上的广覆盖。有的移民搬迁安置小区选址存在着凭经验或者说“拍脑袋”决策的问题，缺少地质安全评估认证；有的移民搬迁安置小区地处偏远，对待搬迁对象吸引力不足。

移民搬迁安置政策的操作过程大都仅由乡镇工作人员、驻村干部及村干部在村办公室完成。一些地方没有坚持“实用为本、注重特色、量力而行”的原则，既没有充分考虑民风民俗、搬迁群众承受能力等综合因素，又缺乏超前设计、着眼长远的做法，导致过分追捧大、亮、奇、新，“惠民工程”演变成“面子工程”。譬如，很多基层组织对于陕南移民搬迁建房数量的盲目追求“多”，而忽视了建房质量和入住率，导致移民安置社区“有房而无人”，缺乏人气。很多地方是先建移民搬迁安置房，再寻找安置对象，而不是“协议建房”。有的对于集中安置和上楼安置关注有余，而对于分散安置支持不够。有的地方甚至存在“强制搬迁和上楼”的现象。

有的过分追求“搬得出”任务的完成，而相对忽视“稳得住”和“能致富”。虽然待搬迁对象住进了移民安置房，但对于未来的生活充满迷茫。对搬迁效率的过分追求，使得移民搬迁的实际效果大打折扣。很多搬迁户在新的移民社区没有生活保障，生计缺乏出路，权益难以保障。从搬迁对象来看，一种是经济状况较好的，一种是无劳动能力、无家庭积累、无安全住房的“三无户”和特困户，一种是介乎两者之间的。第一种目前大部分已经搬迁，第二种需要由政府“兜底”解决，第三种人数较多且经济条件较差，加大了下一步工作推进的难度。

县级统筹力度不够，主体作用发挥不充分，移民安置工作进展不够平衡。个别县区缺乏工作计划性，超前谋划意识不强，部门配合不够紧密。部分县区没有站在统筹城乡发展、推进新型城镇化的高度来统筹规划布局，而是常规性地将搬迁任务逐级分解下达到镇办，将建设任务下放到各业务部门，由镇办和业务部门自行组织实施，没有做到“一个安置社区、一个项目主体、一个项目法人”的要求，导致一些镇办和业务部门考虑本地利益，规划水平低，建设标准低，统规自建项目多，甚至出现了限制群众跨镇办搬迁的现象。

（二）移民搬迁型社区治理之困

移民搬迁是一个物质空间变更的过程，也是移民适应新的文化生活方式的过程，更是重建新型农村社区共同体的过程。如果对搬迁之前的山区居民而言，“要住得幸福，先得住得安全”，那么搬迁以后则要“既住得安全，还要住得舒服”。

1.社区规模与结构的失衡

从实践来看，随着移民搬迁集中安置力度的加大，原本居住在山上的群众将逐步进入陕南移民搬迁安置点，原来的镇村区域界限被打破，形成了大量的既不同于城市社区，又有别于村级组织的新型居住群体——移民搬迁安置社区。从移民搬迁型社区的规模与结构上看，具有“规模小、布点多、跨行政区划的安置点稀少”等突出特点，存在“求数量不求质量”等问题。有的移民干部认为，不少地方未能严格坚持“三靠近”、“三为主”①“三为主”指的是以集中安置为主、上楼安置为主、无土安置为主。搬迁思路和模式，开展搬迁安置工作，集中安置点布局分散、安置规模小、存在复制农村的问题。

汉中市到2020年全市需建设移民安置点1556个，其中30至99户的763个，100至299户的716个，300至999户的62个，1000至2999户的10个，3000户以上的5个。这其中300户以下规模的集中安置点占到大多数。安康市2013年底有移民搬迁集中安置点767个②移民安置点的数量事实上还在不断增加，因为安康市共规划建设集中安置社区853个。，每一个镇的集中安置小区至少有3个，大多数镇的移民安置点有5～7个；从集中安置社区吸纳搬迁户的角度看，安康市只有2个陕南移民搬迁跨县区集中安置社区，有22个跨镇（办）的陕南移民集中安置小区，它们的综合吸纳能力和服务能力依然有限。更为重要的是，集中安置点的人口数量相对较少，500人以下规模的移民集中安置小区占到了所有安置点数量的53%。结构决定功能，数量偏多、规模相对较小的移民集中安置点，其聚集效应不够明显，既不利于产业配套和设施完善，社区服务也不易及时有效地跟进。

2.基础设施乏善可陈

无论是在建设上，还是在管理上，移民搬迁型社区的公共基础设施都存在总体滞后的问题。地方政府所打造了若干陕南移民搬迁安置示范社区，这些“样本”社区大都拥有完善的公共基础设施。绝大多数的移民安置小区并不是“样本”，而是普通的移民安置社区，社区管理用房紧张，至于其他的公共基础设施更是乏善可陈，以移民搬迁户为主体的社区居民要开展公共活动大都缺乏场所。移民社区用电问题、垃圾污水处理问题、引用水问题尤为突出。

集镇殡仪馆和公墓建设问题折射出移民社区公共基础设施的短缺。伴随移民搬迁工程向县城、中心集镇、社区等核心地域集中实施与展开，尤其是随着集镇人口急剧增加，再加上农村人口老龄化问题的逐渐显现，包括搬迁户在内的农民群体办丧事就成了一道难题。绝大多数乡镇没有公墓，供过于求，事主经常与周边的群众自行协商高价购买墓地，这给搬迁户家庭带来了沉重的经济负担。要把集镇公墓、殡仪馆建设纳入到包括移民社区在内的集镇公共设施和公益事业建设当中，并尽可能予以优先安排。

3.功能运行机制不健全

从移民搬迁型社区职能运行状况来看，管理服务工作尚未实质开展且具有浓厚的行政化色彩。很多社区依然处于“忙于建房”和搬迁阶段。虽然有的所谓社区设有社区管理机构，但存在人员和办公经费短缺的状况，难以有效地开展工作，特别是搬迁户的就医、社保、饮水、子女入托上学等工作。社区管理者主要是搬迁之前原来村委会的那些村干部，他们的知识经验大都比较缺乏且社区干部的年龄普遍较大。不少移民社区管理机构职能还未有效理顺。社区管理主体涉及为政府及其派出的社区综合服务中心、物业类市场组织和居民委员会等公民社会组织多个层面，但具体管理过程中，移民社区管理仍然拥有浓厚的行政色彩，根据政府的安排由社区党支部负责，日常的活动大多是例行公事，大量时间用于处理社区中事务性的工作［8］。有的社区干部和基层组织对于社区治理存在开拓创新精神不强的问题，大都“害怕出错”，往往是等别人实践和成功了，自己再干。移民搬迁对象在移民安置点居住，但户口、土地还在原籍，客观上形成户籍所在地村级组织鞭长莫及，管不好，现居地村组织想管管不到，无法管，形成事实上的“灯下黑”或“三不管”［9］。移民社区的居住者对政府组织的依赖心理较为严重，大部分移民社区物业管理的市场化程度很低，主要还是通过“行政方式”进行相应的管理和服务。

移民搬迁型社区的经济功能问题也值得关注。尽管修建了许多新的移民安置房，但社区的经济功能依然不足。很多搬迁对象因缺乏相应的生产条件以及移民安置社区产业结构单一等因素，人口外流现象依然严重，移民安置社区存在着“空心化”的现象。有部分社区与工业园区、农业园区等各类园区结合的相对较好，但是大部分移民安置社区的经济功能还有待加强或者说发挥。

搬迁安置社区的建设并不是简单地“盖楼居住”或者迫使农民上楼集中居住，而是要科学设计和建设一种新型的、具有公共性的生活方式。尤其是要使移民安置社区的功能得以有效发挥。搬迁以后，移民群体的公共服务已不再通过原有的村庄获取，而是主要从移民社区获得，对于如何有效满足村落向社区转变过程中民众的公共服务需求，是当前和今后移民搬迁型社区应重点考虑的问题。

4.公共参与及管理的难题

第一，从移民搬迁户对社区的公共参与来看，无论是参与意愿还是参与能力都有待提升。不少农户对由多个村庄合并组建的移民搬迁型社区的活动和事务缺乏热情，表现得较为冷漠。他们对移民社区的参与和管理存在“等、靠、看”现象，对社区管理认同度不够高。从迁出地的村落搬迁入住到移民搬迁社区，原来的一些社会组织绝大多数已经不复存在，搬迁户对此较为迷茫。再加上很多农户未能及时加入迁出地新的社区组织，“边缘人”的情绪通常油然而生。有的搬迁户的生活方式和生活习惯一时难以改变，导致社区时有发生公共服务基础设施丢失、损坏、占用等不良现象。有的农民不愿履行和承担移民社区管理方面的义务和责任，但要求社区为他们提供各种服务。移民社区的人心还是“一盘散沙”状态，社区公益事业和公共服务供给往往无法有效推进。

第二，隶属关系尚未有效理顺，移民社区服务管理难度较大的问题。一方面，入住集中安置点的对象都是陕南山区的农民，这些人的山林、土地等生产资料依然保留在迁出地的村组，村组对搬迁户的自治管理在短时期内还无法脱离，搬迁居民不但要接受原来村组的管理服务工作，而且还要享受集中安置点提供的管理与公共服务资源，隶属关系短期内不能理顺。另一方面，很多搬迁户存在父母为子女购房的情况，完全过渡到社区生活可能需要较长的过渡期，客观上“双重管理”的问题无法避免。在短时间内山区村民难以改变原有单家独户的“庭院式”生活方式而融入新的移民社区生活。这正如主要决策者所言，“实施陕南避灾移民搬迁后，很多后高山群众陆续搬迁到集镇社区居住，原来的村组管不着，现在的村组不愿管，如何为搬迁群众提供优质的服务，是一个新课题。”①这是2013年7月31日中共陕西省委书记赵正永同志在深入安康市白河县西营镇天逸社区调研时所讲的一段话。当然，由于西营镇天逸社区在社区管理方面进行了积极探索，赵正永也给予肯定并说道，“西营镇创新社区管理服务做法值得总结推广。”更多具体内容可以参阅王海波：《西营镇：创新移民搬迁社区管理服务》（2014年5月26日），http：//www.baihe.gov. cn/Item/4696.aspx。“农村社区居民相互攀比，红白喜事大操大办，铺张浪费十分严重，少数群众不思进取、游手好闲，三五成群聚赌成风，推进管理服务创新，探索村向社区转型中的公共管理方式的转变也尤为重要。如何建立更为合理的‘政府主导+社区自治’的管理模式，是摆在陕南避灾移民社区所有人面前的新课题。”［10］

（三）乡村精英俘获与治理不善

避灾扶贫移民搬迁项目的目标偏离是多重因素进行综合作用的结果。基层治理不善以及乡村精英俘获的出现是陕南避灾移民搬迁活动目标偏离的关键原因。乡村精英俘获主要是指乡村精英主动俘获移民安置社区资源或是移民搬迁项目。

1.搬迁顺序的选择

以往的很多陕南避灾移民搬迁是“选择性移民”，具有避重就轻、注重效率导向的显著特征。移民搬迁对象调查摸底工作开展得不扎实，没有按照“不少点、不掉户、不漏人、不虚数”的要求进行，而存在一定的随意性，缺乏公正公开和阳光操作。这种状况的出现很大程度上源于乡村精英对陕南移民搬迁的俘获。相对于普通民众而言，乡村精英对移民搬迁信息的占有更加充分、更加及时。山区的封闭落后和信息不畅通，导致一些农户对陕南避灾移民搬迁政策和价值缺少足够的认知，特别是在乡村干部对陕南移民搬迁相关信息宣讲不到位的情况下，更容易出现信息排斥。山区农户了解陕南移民搬迁政策的最主要渠道是乡村干部宣讲（62.70%），其次是通过宣传单（明白卡），再次是电视广播，此外“亲戚朋友之间的交流”以及“互联网渠道”等所占比重很小。

由于调查摸底工作没做好以及存在诸如信息排斥等因素，移民搬迁对象的选择及其顺序较为混乱。移民对象的确定，政策性强，涉及群众切身利益。移民搬迁中获益的主要是一些村干部、乡村能人、承包商和个体户等。这些精英人物利用手中可以支配的技术和市场信息优势、财富资源、社会关系等因素，率先迁移出大山深处［12］，而那些最为需要进行移民搬迁的农户大都受到排斥，无法及时迁移。不仅在移民顺序选择上存在乡村精英俘获的问题，在移民类型的确定和审批上也存在类似问题。有的乡村精英对分散安置控制不够严格，除了进城入镇和在中心村投亲靠友的，还存在随意审批分散安置对象的现象。

2.移民资源的分配

移民资源的分配主要涉及陕南移民安置房、建房资金低息贷款、建房资金补助、安置小区公益性岗位以及产业发展扶持等。与权威性资源相比，移民搬迁的资源更多属于配置性资源的范畴。受到权力的文化网络和利益结构网络的影响，乡村精英无论是在陕南移民安置房位置、大小，还是房屋的结构或楼层，都拥有较为明显的主导权。精英人物往往操控了村庄的陕南避灾移民搬迁安置工作小组，建房还经常出现“贪大求洋”的状况；这些人享有优先挑选移民安置房的权利，所选择的移民安置房位置上佳、结构合理、面积较大。而普通搬迁户则因参与缺失、能力有限，只能在精英们选择之后进行，有的地方采取了所谓“抽签”的方式进行房屋的选购，但房屋分配的原则还是乡村精英在制定和具体执行。

无论是对移民搬迁对象开展小额信贷或低息贷款，还是进行建房资金补助，主要受益的对象是农村精英人物。信用社对搬迁户放贷资金有限，越是社会资本雄厚的农户，越能够获得信用社的贷款；越是缺乏社会关系的农户，大都难以或者很少享受到小额贷款等优惠政策。建房补助资金的发放额度及速度也受到乡村精英的掌控。精英人物所获得资金补助一般较多，而其他农户大都领取的补助金较少且不及时。个别地方甚至存在将原本不属于陕南移民搬迁安置对象的，纳入到避灾扶贫搬迁安置补助范围；不在规划期间建房的，也享受到了补助。

移民安置社区的公益性岗位主要是指政府组织通过提供公益性岗位①集中安置后，集中安置点要有保洁员，集中安置的敬老院要有护理人员，集中安置社区有服务人员，这些是公益性岗位的主要来源。，尤其是要保证最困难的搬迁家庭，一户最少一人进入公益性岗位工作，以解决后续发展问题。很多陕南移民安置社区的公益性岗位并不是聘用最困难的搬迁家庭，而是被那些具备较强社会资本的村庄精英所占用。这种资源分配公平性、公正性受到很多搬迁户的质疑。此外，乡村精英俘获在移民搬迁家庭产业发展扶持方面也有所体现。集中安置后政府支持移民进行创业就业活动。然而，优先或者真正享受到这些优惠政策的主要是乡村精英。他们当中的很多人利用自身各方面优势，在农业园区建设、发展特色种养殖、创办农家乐与乡村旅游等方面大大受益。

3.管理服务供需失衡

一是人户分离问题。陕南移民搬迁中，特别是跨区域的移民安置中存在着较为严重的人户分离现象。这是因为附着在农业户籍上有许多特有的优惠政策，如享有宅基地、承包地、退耕还林补偿、集体经济分红、农村合疗、计划生育补助政策等，这些优惠政策实行的是“属地管理”，跨区域安置的搬迁户入镇入社区但不入籍。已有约110万人参与到陕南移民搬迁之中，但这些群体大都人户分离，即户籍还在原来的村庄，目前居住在移民安置社区。人户分离的状况很大程度上导致搬迁户的《宅基地土地使用证》、《房屋所有权证》办理工作进展缓慢，少数移民搬迁地区群众甚至存在无序建房的状态。

二是移民搬迁的综合协调问题。一方面，陕南避灾移民搬迁方案确定的移民节奏过快。移民搬迁的规划期为10年，其中“十二五”要完成38万户140万人，分别占规划任务的63%和53%。这种工作部署导致基层组织压力倍增，难以对经验进行及时总结，不利于纠错校偏。另一方面是用地管理与跨行政区划统筹问题。旧宅腾退复耕进展缓慢，基本没有实行“以拆定安”的用地管理。很多地方的做法将陕南移民搬迁任务层层分解到乡镇、本地土地安置本地人，没有打破行政区划，在县域、全市乃至陕南地区范围内通盘考虑集中安置点的布局，跨县区、跨乡镇统筹利用土地资源的力度缺乏。这种做法使得农民可以相对集中居住，但城镇化水平较低，存在再次搬迁的风险。

三是精英偏好与移民需求的错位。移民搬迁政策实施中精英偏好的存在，使得移民安置社区建设、移民免费技能培训等方面难以满足普通农户的需求。乡村精英在推动当地移民安置点建设时，对于房屋面积及结构有其偏好，倾向于建设大面积的独栋住宅，二层的小洋楼备受亲睐，这与普通农户注重实用、结构紧凑、面积合适的要求有一定错位。调查结果显示，免费技能培训意愿方面，陕南移民家庭有76%表示“愿意接受”，15%的家庭则选择“不愿意接受”，有9%的被调查家庭持“无所谓”态度。技能培训效果方面，只有27%搬迁户认为它对增加经济收入“非常有用”，有31%的被调查对象表示“作用不大”，42%的农户则认为“毫无帮助”。更为关键的是，技能培训内容与很多搬迁户的需求存在不吻合现象，只有11.5%的被调查者认为移民技能培训符合其实际需求，而这些人绝大多数都是经济收入高的村庄精英；至于普通农户和贫困家庭，他们则认为汽车维修、烹饪技术等培训内容离开一定经济实力的支撑，即使参加培训也无法在实践中得以应用。②事实上只有具备较强的经济实力，才能够开得起“农家乐”等增加经济收入的经营方式或者说生计途径。很多普通的移民搬迁户大都外出务工且知识基础相对有限，很难有时间和有效地参与技能培训活动，机会成本在这其中起到重要作用。

四是考核考评的变通和不严格。不管是省对市、对县区，还是市对县区的考核，均存在考核办法不完备、考核过程不严格、考核内容不全面、考核重点不突出、考核结果不科学等问题。有的地方为顾及全市的考核成绩，对少数县区在考核过程中的“变通”等问题不仅没有制止，甚至出主意、想办法、帮着县上应付省考。对陕南避灾移民搬迁工作的考核机制不够灵活。大都以定时限完成、下硬性任务等所谓“一刀切”的方式来要求这项宏大的、系统的工作则过于苛刻，导致基层组织为完成目标任务考核，有时不得不采取诸如“上有政策，下有对策”的方法，或是违背政策对象自身意愿或利益的方法，政策实施难以达到预期成效。

行文至此，已经基本完成了对贫困山区移民搬迁中的结构性制约和非结构性制约的论述。为了更好地区分这两种制约，有必要对贫困地区移民搬迁安置活动的结构性制约与非结构性制约的关系和特征再进行适当的比较（见表1）。

表1　陕南移民搬迁中的结构性制约和非结构性制约的比较

三、精准扶贫的非结构性制约与制度软化

无论是从个案分析还是实证调研数据来看，大规模避灾扶贫移民搬迁面临着“非结构性”的制约，主要表现有：各种移民主体存在不同程度的畏难情绪与急功近利思想；移民搬迁型社区的治理无论是在结构上，还是功能上都存在不完善之处；乡村精英俘获与治理不善对移民搬迁的社会基础形成了某种挑战。人是具有能动性的社会动物和历史的创造者，政策执行主体作为重要的内源性因素对于贫困地区搬迁安置的认知状况和行为特征对于移民搬迁活动的开展能够产生深刻的影响。移民搬迁型社区作为山区新型城镇化进程中不断涌现出来的一种新型社区类型，如何充分利用移民搬迁型社区的各种资源推进社区治理与社会整合，推动社区建设与管理朝着善治和可持续的方向发展，是关系移民对象能否“稳得住”的核心。移民搬迁安置的实践场域是乡村社会，乡村精英俘获以及乡村治理不善的格局对于这项公共政策的有效执行产生显著的制约。

避灾扶贫移民搬迁是一个以减少贫困和摆脱风险为目标的政策过程，但它同时也是一个行政力量进一步介入基层社区的过程。大规模的人口迁徙活动，很大程度上打破了原有的社会结构、利益格局等。比如，集体经济组织成员的产权利益维护、村民自治的有效实现形式、基层社区社会治理等都应进一步加快完善或调整。基层治理不善所导致的公共参与缺失抑或乡村精英俘获等问题不仅使避灾移民安置政策实施难以打通“最后一公里”，还使移民对象在某种程度上进一步边缘化。从本文分析来看，非结构性制约因素对山区移民搬迁政策的落实产生了相应的影响，使精准扶贫政策的落地面临诸多困境。

避灾扶贫移民搬迁具有社会政策的性质。它的实施实质上是一个社会互动的过程，行政力量、社会力量、市场力量以及移民的力量都可以在此过程中得到某种程度的呈现。任何生产过程都依赖于许多非正式和随机的活动，正式的项目规划实际上寄生于这些非正式的过程中［13］。“制度软化”现象的存在致使在较短时间之内，制度创新难以达到易地搬迁扶贫安置工程可持续发展的目标。“‘制度软化’实质上是缪尔达尔所说的‘软政权’现象，‘软政权’的含义是即使制定了法律和制度，它们也不被遵守，不易实施。”［14］实施避灾扶贫移民搬迁政策，各级政府除了在当地的基础设施、安置房建设等“硬环境”方面投入大量的资金之外，还在移民社区治理、移民生计发展等“软环境”构建方面也出台相应的文件、指令、政策或规定。若从形式上展开考察，上述“正式制度”在条文表述上拥有前瞻性、普惠性和可操作性的特点，但是实施过程出现了避灾移民搬迁安置政策的“软化”问题。即各级政府和相关部门出台的规则、条例、文件等各种正式规则，有时在移民搬迁安置区并没有被相关社会主体所遵循，也无法有效执行，制度“软约束”问题相伴生。已出台的易地搬迁移民安置力争可持续发展的政策文件等制度设计，有的内容表述模糊，有的政策约束力相对缺失。譬如，对移民搬迁户的生活、社交、生产的改善和提升，大多缺少能量化的具体指标，也没有具体的时间点，最终使得稀缺的制度资源的利用效率低下或无效率。此外，组织层级与部门之间对山区移民搬迁的政策规定，出自多个部门，相互之间也缺乏有效的协调。

精准扶贫是一项极其复杂且需要创造性的工作。不论是减贫推进机制、公众参与机制，还是干部驻村帮扶机制不仅帮助基层干部摆脱“作风贫困”，“思想贫困”，还应引导和帮助基层加快摆脱治理方式和治理能力的贫困。同时，推进脱贫攻坚既要对真正需要帮扶的对象铲除“穷根”，也要注意规避和消除基层治理中的“穷根”。这正如中央扶贫开发工作会议所强调的，“越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。”基层治理的规范化、现代化对于更好地消除贫困具有十分重要的作用，需要予以更多关注。✿

［1］李鵾，叶兴建.农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析［J］.福建行政学院学报，2015（2）：26-33.

［2］黄承伟，覃志敏.论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构［J］.中国延安干部学院学报，2015（1）：131-136.

［3］左停，杨雨鑫，钟玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战［J］.贵州社会科学，2015（8）：156-162.

［4］邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择［J］.农村经济，2014（6）：78-81.

［5］贺东航，牛宗岭.精准扶贫成效的区域比较研究［J］.中共福建省委党校学报，2015（11）：58-65.

［6］何得桂，党国英.西部山区易地扶贫搬迁政策执行偏差研究［J］.国家行政学院学报，2015（6）：119-123.

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［8］付少平.创新陕南移民社区社会治理的探讨［J］.新西部（理论版），2014（32）：21-22.

［9］何得桂.西部山区避灾扶贫移民型社区管理创新研究——基于安康的实践［J］.国家行政学院学报，2014（3）：97-101.

［10］陈圣强，王国星.搬家移民：新社区生活好吗？［N］.陕西日报，2013-04-24（9）.

［11］张明，李岚.陕南移民搬迁的商洛实践［N］.陕西日报，2015-01-19（7）.

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［13］［美］詹姆斯·C.斯科特.国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的［M］.王晓毅译，社会科学文献出版社，2004：6.

［14］卢现祥.为什么中国会出现制度“软化”？——基于新制度经济学的视角［J］.经济学动态，2011（9）：44-48.

Targeted Poverty Alleviation and Grassroots governance：Non Structural Constraints in the Residential Relocation

HE De-gui1，DANG Guo-ying2，ZHANG Zheng-fang3
（1.Center for Rural Society Studies，Northwest A&F University；Yangling Shanxi 712100；2.Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732；3.Shiquan County in Shaanxi province Forestry Bureau，Ankang Shaanxi 725200）

There is a strong correlation between targeted precision poverty alleviation and grassroots governance.Basing on the relocation and resettlement policy empirical analysis found that：whether it is fear of difficulty and utilitarian thought，but also whether it is stuck on the relocation of community governance，or rural elite capture and poor governance，the precise poverty policy produced a certain degree of"Non Structural Constraints".This is also an important manifestation of grassroots governance is not in place，it undermines the expected effectiveness of poverty reduction policies.Promote the accuracy of poverty alleviation and to continue to improve and optimize the rural grass-roots governance system，vigorously promote grassroots governance ability；Especially should pay attention to grassroots governance through innovation in order to better integrate resources for poverty alleviation，precision more effectively stimulate endogenous power to reduce poverty，continue to improve the cause of poor conditions.Only in this way can solve the non structural constraints of the poor，to better promote the precise poverty alleviation，accurate poverty，poverty alleviation to improve the effectiveness.

targeted poverty alleviation；residential relocation；non structural constraints；relocation of poverty alleviation；grassroots governance

F126

A

1007-0672（2016）06-0055-08

2016-01-08

陕西省农业协同创新与推广联盟科技项目“陕南地区避灾移民搬迁的成效评价及政策完善研究”（2015LM015）；陕西省社会科学界重大理论与现实课题资助项目“陕南避灾扶贫移民生计可持续发展研究”（2015Z023）。

何得桂，男，福建尤溪人，西北农林科技大学农村社会研究中心副教授、管理学博士，研究方向：山区发展与基层治理；党国英，男，陕西子长人，中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师，研究方向：城乡经济社会发展；张正芳，女，陕西石泉人，陕西省石泉县林业局农艺师，研究方向：农村改革发展。