共享发展理念下农村流动人口市民化问题研究

郑志来

（盐城师范学院商学院，江苏盐城224051）

共享发展理念下农村流动人口市民化问题研究

郑志来

（盐城师范学院商学院，江苏盐城224051）

共享成为“十三五”时期重要发展理念，我国社会政策已由倒逼转向托底、托底转向共享，共享社会将在社会理念、社会政策、社会资源、经济发展四个方面重新构建，并对共享社会认同感内涵和四大体系进行了阐述。基于农村流动人口现实数据，从农村流动人口市民化内在吸引力和外在吸引力两条路径进行论述：一方面加大对农村流动人口医疗、教育、养老、就业、住房等社会保障体系完善以及加大对中西部和中小城市的产业转移和转型升级等外在吸引力增加；另一方面加快土地流转制度改革消化内在吸引力，在满足农村流动人口帕累托改进基础上，实现符合国家政策导向的农村流动人口市民化目标。最后根据前面分析结论，从中央和地方关系提出了三方面政策建议。

共享社会；农村流动人口；市民化；社会政策

一、引言

十八届五中全会确立了“十三五”时期“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，全会公报首次提出了“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。改革开放三十多年来，我国政策导向偏向于经济领域，从改革开放到20世纪90年代，我国农村养老、医疗、就业、教育等社会政策比较缺失、很不健全；随着经济发展带来了众多社会问题，对社会政策形成了倒逼机制，其发展路径形成依赖，还局限于基于经济发展视角来弥补社会政策不足。“十二五”期间科学发展观执政理念改变，加之社会政策倒逼机制应急性、被动性、滞后性等问题，我国社会政策转向于托底，变被动为主动、变滞后为前瞻，为经济发展提供可持续保障。十八届五中全会又提出了“十三五”期间共享社会发展理念。不难看出，我国社会政策大体经历由缺失到倒逼、由倒逼到托底、由托底到共享三大阶段，共享社会将是我国今后很长一段时间建设目标和方向。目前相关学者对农村流动人口市民化相关研究主要集中在三个方面：一是农村流动人口市民化存在困境，陈成文（2007）认为就业、户籍、社会保障、义务教育等方面制度缺失、冲突、曲行和失信是农村流动人口难以共享社会发展成果根本原因［1］；潘泽泉（2008）基于社会融合、社会政策、社会经济、社会参与度、社会交往网络、社会认同和社会归属框架基础上分析了农民工在城市共有空间是否可能以及何以可能问题［2］；山国艳（2012）分析了民生问题是农村流动人口市民化问题所在，提出了加大资金支持分担农村流动人口市民化成本［3］；二是农村流动人口市民化意愿研究，汤爽爽（2015）基于江苏农村人口定居城市意愿的调查数据，分析稳定工作、合适住房和社会保障是农村流动人口愿意以农地换城市定居的关键要素［4］；王晓丽（2015）通过调查发现只有35%农村流动人口愿意迁入城市户籍，就业、社会保障、城市社会融合、居住地生活条件等因素对户籍迁入有显著影响［5］；三是农村流动人口市民化对策研究，马用浩（2010）从社会政策、新农村建设、教育、民主政治建设和人文关怀等方面提出了农民工弱势群体市民化建议［6］；刘玉侠（2014）从非正式性社会支持和正式性社会支持两个方面提出了农村流动人口市民化三个方面建议［7］；王春光（2015）从构建“广覆盖、多层次、保基本”的社会保障制度视角提出了农村流动人口市民化相关对策［8］。通过对既有文献研究不难发现，还没有学者基于共享社会视角系统研究如何解决农村流动人口市民化问题，本文基于“十三五”时期发展理念，从社会政策转向共享的新视角来分析农村流动人口现状以及农村流动人口市民化路径，并提出相应的政策建议。

二、共享社会内涵与体系

“创新、协调、绿色、开放”回答了我国今后很长一段时间如何发展问题，共享则回答发展为了社会所有主体的问题，目前学界还没有专门提出“共享社会”这一全新概念。共享社会不是平均分配，因为社会主体存在差异性，平均分配会带来社会不公。共享社会也不是机会均等，因为社会主体初始资源配置不均衡，机会均等只会带来马太效应。共享社会基本理念是强调社会认同感，基于社会公平公正，共享社会运行过程应尊重社会主体的差异性，共享社会分配结果应关注社会弱势群体，打破社会既有固化层级之间的鸿沟，强化各阶层之间的社会认同感。

（一）共享社会提出的背景分析

2014年我国GDP总量超过63万亿，位居世界第二，人均国内生产总值超过了7000美元，达到中等收入国家水平。但我国社会结构差异性很大，从城乡来看，2014年城镇居民人均可支配收入达到了2.9万元，而农村居民人均可支配收入为1.05万元，不足城镇居民水平的四成；从产业来看，近二十年来，第一产业增加值占比逐年下降，由1995年的19.7下降到2014年的9.2，第二产业增加值值占维持在43到46稳定区间内，第三产业增加值值占逐年增加，由1995年的33.7增加到2014年的48.1，2014年第一产业就业人口为22790万人，占就业总量29.5%，不难看出29.5%农业就业人员仅贡献9.2%产值。2014年中国统计局公布我国居民收入的基尼系数达到了0.469，远高于基尼系数黄金分割律0.382，根据北京大学《中国民生发展报告2014》数据，我国家庭净财产的基尼系数达到了0.73，处于财产差距悬殊行列。如何让社会全体主体分享经济发展成果成为社会发展重要议题；从政策来看，农村流动人口“回流”现象源于城乡二元结构分割造成了既有社会政策路径依赖，社会政策在城乡之间存在着非对称性，针对农村养老、医疗、就业、教育、住房等社会政策与城市之间存在明显差距，农村流动人口很难分享居住地市民化政策，只能回流到原籍。

（二）共享社会的构成体系

共享社会是一个系统工程，本文基于共享社会认同感新内涵，从社会理念、社会政策、社会资源、经济发展四个方面构建共享社会，其构成体系具体包括以下内容：第一共享是全新社会价值理念，既往社会政策偏向于经济，经济本身注重效率、具有逐利性会带来社会阶层分化和不均衡，社会化问题又会反过来制约经济可持续发展，依赖于经济政策解决经济自身问题有其内在的弊端，而共享社会可以修正经济发展带来的非均衡化问题，控制高保障群体的保障水平，稳定中保障群体的保障水平，提高低保障群体的保障水平，使得社会各主体通过共享来达到满足，同时共享社会应形成理性预期，正确处理经济发展与公共福利增长关系，注重共享社会的渐进性和长期性；第二是社会政策共享，目前社会政策存在着三方面问题：一是社会政策还不完善，社会政策还没有做到全覆盖，社会政策层次性不够，尤其是针对具体弱势群体社会政策存在不足；二是社会政策还不科学，社会政策具有时效性，随着时间、环境推移和变化，部分社会政策滞后于政策相关者的有效需求；三是社会政策存在人为制度差异性，不同政策制定者代表不同利益集团，弱势群体没有政策参与权、表达权、制定权，基于利益集团视角制定非利益集团社会政策就会出现差异，以“自我”代替“他我”来评价社会政策显然存在差异；第三是社会资源共享，目前社会资源，尤其是公共资源配置不均衡，存在很大差距，比如教育资源在城乡之间、东中西部存在配置不均衡，基础教育的优质资源集中在城市，就近入学学区政策切割农村分享优质教育资源可能，高等教育的优质资源集中东部大城市，教育资源属地化倾向导致了中小城市和农村分享优质高等教育比例逐年减少，根据北京高校招生数据表明，北京“985”重点大学农村生比例仅为20.8%。医疗资源同样在城乡之间、东中西部之间存在着配置双向不均衡，一方面供给端医疗布局不均衡，另一方面需求端医疗保障资源配置不均衡；第四是经济发展成果共享，经济发展需要效率，而强调效率必须尊重社会主体差异性，经济发展成果初次分配强调效率，而经济发展成果二次分配关注共享，在经济财政支出、社会转移支付等方面向初次分配中处于弱势群体倾斜，比如工农业产品价值的不等价交换，农业对工业暗补支撑我国工业化发展，但长期“剪刀差”存在使得农民在经济发展初次分配处于不利地位，政府在经济发展成果二次分配中应加大对农民补助，进一步缩小工农业从业者之间差距。

三、农村流动人口现状与作用

前面分析了共享社会内涵与体系，不难看出共享社会关注点在弱势群体和弱势产业，农村流动人口作为弱势群体主体具有广泛代表性，基于共享社会视角分析农村流动人口问题具有其现实意义，本节首先着重对目前农村流动人口现状以及农村流动人口对区域经济作用两方面进行分析。

（一）农村流动人口现状

中国人口流动基本特征从农村流向城市，从中西部地区流向东部以及东南沿海，其中经济因素是其农村流动人口主因，根据全国历次人口普查数据进行估算，具体如图1所示。

图1　1987～2014年农村流动人口规模

从流动人口总量上看，我国农村流动人口逐年增加，增长趋势有所放缓，但规模总量很大，占总人口比重接近20%；从年龄结构上看，根据图2所示，20～35岁的80后、90后成为农村流动人口新主体，农村流动人口主体已由第一代老民工向新生代老民工转移；从性别上看，根据全国第六次人口普查结果显示，男女所占比例跟人口总量男女比例相当，没有差异性和失衡，这也反映了农村流动人口已从以男主向男女平衡和家庭流动为主要特征。从受教育程度上看，根据国务院发展研究中心“农名工市民化”课题组调研，初中及以下文化程度占到45%，其中58%没有技能等级，初级技工占比为21%左右，不难看出，农村流动人口文化层次和专业技能比较低，这也决定其就业选择范围。

图2　不同年龄段农村流动人口所占比例

（二）农村流动人口作用

农村流动人口涉及到流出区域和流入区域，站在区域经济视角来看，农村流动人口作用具有正反两个方面，其正面作用主要表现在四个方面：第一农村流动人口改善区域间资源配置，既有产业结构下，从事农业生产农民相对过剩，属于劳动力供给过剩，其本质为隐形失业，农村人口流动一方面转移农业多余劳动力，另一方面给流入地带来人力资源，根据柯布-道格拉斯生产模型，促进流入区域经济发展；第二缩小区域城乡间经济差距，农村流动人口满足磁场理论，基本按照农村流向城市、欠发达地区流向较发达地区，分为区域内和区域外流动，农村流动人口缩小区域间既有差距，根据《农村流动人口调查报告》，农民工平均收入远高于农村务农平均收入，不难看出农村流动人口属于帕累托改进，一方面增加自身收入水平，另一方面促进流入地经济发展；第三农村流动人口提升流入地城市竞争力，农村流动人口为城市带来了人力资本同时，目前经济增长“三驾马车”由于产能过剩、国际经济需求放缓，投资和进出口增速出现不同程度下滑，农村流动人口给流入地带来消费，农村流动人口主体为20-39岁之间，其消费能力最强，开放的城市更具有辐射力、影响力，从而有助于提升流入地城市竞争力；第四农村流动人口是城乡二元结构突破口，我国城乡二元结构形成了两个相对独立的封闭的单循环系统，农村流动人口打开农村循环系统缺口，并流向城市循环系统里，农村流动人口相当于两个循环系统中间桥梁，是改变城乡二元结构突破口，农村流动人口是城乡一体化先行者。其负面作用主要体现在两个方面：第一农村流动人口具有负的外部性，主要表现农村流动人口主体为中青壮年适龄劳动力人口，职业化新农民体制机制还没有建立，土地流转规模25%左右，给流出地农业生产带来负面影响，同样对农村经济发展也带来负面影响，根据柯布-道格拉斯生产函数适龄劳动力过多流出势必阻碍当地经济发展，也拉低流出地消费对经济带动作用；第二农村流动人口固化区域间既有经济非平衡，农村流动人口依据区域间差异性进行流动，根据全国第六次人口普查结果显示，流入区域集中在珠三角、长三角、京津冀三大都市圈，根据表1数据显示，十五年来东中西区域间经济发展非平衡现状没有得到改变，相对量上变化不大，绝对值上有所拉大，不难看出农村人口流动几乎没有改变区域间既有非平衡。

四、农村流动人口市民化路径研究

基于共享社会视角分析农村流动人口市民化路径，其核心在于如何让农村流动人口共享社会经济发展成果，共享社会本质由倒逼、被动、托底转向主动、共享，从顶层设计出发，在政策、体制、机制上理顺农村流动人口市民化可持续发展路径，尊重市场主体选择权，发挥市场配置积极作用。其关键在于从政策上如何保障农村流动人口均等的市民化权利，从体制上如何打破农村流动人口与城市“身形”分离，从机制上如何引导农村流动人口进行合理市民化，本节从农村流动人口社会保障体系完善、区域内外产业转移和转型升级来增强外在吸引力和加快土地流转制度改革来消除内在吸引力两个层面进行论述。

表1　2000年与2014年我国东中西部代表省份生产总值变化情况　单位：亿元

（一）针对农村流动人口社会保障体系构建

农村流动人口市民化社会保障体系不够完善和对等，我国长期以来偏经济政策，经济政策逐利性带来了社会分层和非均衡，需要社会政策来修正经济发展带来的不良后果，共享社会强调社会认同感，加大对农村流动人口社会保障，具体表现在五个方面：第一医疗制度改革，我国已建立相对完善新型农村合作医疗制度，农村流动人口市民化后医疗保障如何体现，尤其是没有缴纳城镇职工医疗保险群体，如何保障其均等化医疗服务需求，共享社会需要政府做好身份转化前后的政策衔接，解决好农村流动人口市民化受益少、转保难度大等问题，并做好“新市民”与“老市民”之间的均等化；第二教育制度改革，现有属地教育和就地入学政策从制度上拒绝了农村流动人口以及新生代市民子女享受优质资源权利，农村流动人口市民化后子女再教育如何体现，尤其是省际间教育制度如何保障农村流动人口市民化后平等教育权利，尤其是没有房产的新生代市民如何平等受教育，共享社会将优质教育资源向新生代市民定向倾斜；第三住房保障制度改革，我国住房保障制度完全是针对城镇居民设计，从先期福利房制度到后来商品房住房公积金制度以及经济适用房制度，农村流动人口既没有享受过福利房政策，大部分农村流动人口市民化后也没有先期住房公积金住房保障制度，共享社会建立针对农村流动人口住房保障制度，并从政策、资金上给予新生代市民便利；第四，就业保障制度改革，目前各级地方政府没有建立针对农村流动人口社会再就业培训计划，也没有失业保障金制度，对于农村流动人口市民化后的就业保障制度没有建立起来，共享社会应将农村流动人口的新市民纳入就业保障体系，建立新生代市民的失业保障金制度和再就业培训计划；第五，社会福利制度改革，农村流动人口市民化后如何享受普通市民应有的社会福利，目前还没有从体制上明确农村流动人口市民化社会福利制度，共享社会应建立针对农村流动人口市民化后的专项社会救助、最低生活保障等社会福利制度。

（二）加快区域内外产业转移与转型升级

农村流动人口基本特征向东中部大城市流动，根据全国第六次人口普查结果显示，上海、北京、深圳、天津、广州、苏州等特大城市成为农村流动人口主要目的城市，根据南开大学“流动人口管理与服务对策研究”课题组［10］数据分析，特大城市成为主要流入方向的关键原因是东中部大城市就业机会多，而就业机会来自于产业布局。现实情况与国家政策导向的农村流动人口市民化路径出现不一致，根据2014年国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中城市人口规模分成四类，其中小城市有住所就完全放开落户限制，中等城市有住所、有就业就放开落户限制，城区人口在500万以下大城市有住所、有就业、有社保记录即可落户，并适度控制落户规模和节奏，特大城市则建立完善透明积分落户制度，实行总量控制、公开透明、有序办理原则。不难看出，如何引导农村流动人口从大城市向中小城市流入、从东中部省际间流入转向区域省内流动是国家政策导向，其核心是加快区域间与区域内产业转移和升级，一方面借助于国家“一带一路”战略，“一带一路”横跨东中西二十多个省份，由过去偏重沿海发展向沿海和陆地并重转向的契机，基于国内经济正处于“三期叠加”阶段，“一带一路”战略实施进一步平衡东中西部发展，加大对中西部投资，根据苏希有［11］提出要素流动转型遵循“差序增长极律”和“增长决堤律”理论，将东部产业转移到中西部，满足市场经济发展规律，中西部省份应做好转移产业相关配套和承接；另一方面国家正加快产业结构转型升级，东中西部明确自身优势，确立比较优势产业，加强产业链省际间分工，发挥西部人力资源优势，由当前资本密集型产业向劳动技术密集型产业转型。同时，加快区域内产业转移和转型，由区域内大城市向区域内中小城市转移，一方面平衡区域内部经济发展不平衡，另一方面针对当前区域经济增长放缓，区域经济洼地是经济发展重要的新增长极。产业转移和转型给省际间中西部、区域内中小城市带来了众多就业机会，人力资源要素就会流向这些地区，国家政策进一步放宽了中小城市落户限制，两者形成有效重合，具备了内在叠加效应。

（三）加快土地流转制度改革

建立起农村流动人口完善的社会保障体系，加快向中西部地区、中小城市产业转移和转型升级，农村流动人口市民化的外在吸引力具备了。但农村流动人口市民化具有内外双重因素，当内在吸引力大于外在吸引力，农村流动人口市民化很难自愿实现，甄旭对2010年上半年由国家人口计生委组织的全国106个城市流动人口动态监测调查数据研究发现，只有26%农村流动人口愿意转为非农户口，而高达74%农村流动人口不愿意转为非农户口［12］。据中国统计局数据，2014年我国城市化率达到55%，几乎每年增加一个百分点，而公安部2014年数据显示城镇户口人数占比36%左右，近几年来变化不大，户口城市化率远低于经济城市化率，其根本原因在于土地。土地可以为农村流动人口带来三大好处：第一，土地是一种资源，随着经济不断发展，土地资源稀缺性就越发明显，其价值会不断升值；第二，土地是一种保障，农村流动人口潜意识普遍存在不安全感，土地可以成为其生存最后防线；第三，土地是一种收益，目前国家各种惠农政策，粮食补贴等都直接跟土地挂钩，农民就会形成一种预期，土地是其未来收益根本。不难看出，土地内在吸引力是阻碍农村流动人口市民化重要因素，而要解决农村流动人口市民化的关键是土地问题。基于共享社会理念既不影响农户现有利益，又要增加农村流动人口市民化带来好处，达到帕累托改进，其核心是加快土地流转制度改革步伐，目前我国土地流转面积25%左右，土地流转面积比例过少一方面不利于土地规模化经营，很难实现农业机械化、现代化；另一方面无法释放农村多余劳动力，职业化新农民很难形成。2014年、2015年中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，进一步稳定完善了农村土地承包关系，推进土地承包经营权确权登记颁证工作，健全土地承包经营权登记制度，允许采取转包、出租、互换、转让及入股等多种形式加快土地经营权流转步伐，同时采取“存量不变”政策，既有土地权属关系在规定年限里不因户籍制度发生改变，在制度上保障农村流动人口市民化后，土地确权关系不会改变，农户利益不会受损，基于共享社会视角从内在吸引力改革来促进农村流动人口市民化。

五、政策建议

前面基于共享社会内涵和体系，对农村流动人口市民化提出了从内在吸引力土地流转制度改革和外在吸引力社会保障体系和产业转移升级两个方面进行分析。根据分析结论，农村流动人口市民化不完全是中央职责，中央和地方应共同处理好农村流动人口市民化问题，做好三个方面措施：一是中央加大对地方专项财政支持，目前我国地方政府普遍存在不同程度地方债问题，财力在支持农村流动人口市民化过程中存在不足，中央加大定向专项财政支持来配套地方改革；二是地方进一步完善社会政策，建立覆盖医疗、教育、养老、就业等全方位社会保障体系；三是中央鼓励有条件地区逐步开展试点，根据试点省份和城市经验进行全国范围推广。✿

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［2］潘泽泉.农民工融入城市的困境：共有的空间何以可能［J］.中州学刊，2008（3）：109-113.

［3］山国艳.民生视野下的农民工市民化问题研究［J］.理论月刊，2012（2）：148-150.

［4］汤爽爽，黄贤金.农村流动人口定居城市意愿与农村土地关系［J］.城市规划，2015（3）：42-48.

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［6］马用浩.弱势群体共享社会发展成果的路径探析［J］.前沿，2010（4）：9-11.

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Research on the Problem of Rural Floating Population in Rural Areas from the Perspective of Sharing Society

ZHENG Zhi-lai
（YanCheng Teachers University，YanCheng Jiangsu 224051）

China’s social policy has been forced to support，backing to share.This paper analyzes the rural floating population from two aspects：positive and negative.And based on shared social connotation and system，this paper discusses the two aspects of the people’s internal and external attraction from the floating population in the country.Through the social security system and the industrial transfer and upgrade substandard in attractiveness increased.At the same time to speed up the inherent attractiveness of the land transfer system reform digestion，to achieve compliance with national policy oriented rural floating population public goals.Finally，according to the previous analysis，the three aspects of the relationship between the central and local governments are suggested.

shared society；the rural floating population；the public；social policy

C912.81

A

1007-0672（2016）06-0025-06

2016-05-12

国家社科基金“土地流转、农用水权置换与缺水地区产业结构优化研究”的阶段性研究成果（项目编号：14CJY029）。

郑志来，男，江苏盐城人，盐城师范学院商学院副教授，博士，研究方向：资源管理研究。