低生育水平国家或地区鼓励生育的社会政策及对我国的启示

杨昕

（上海社会科学院城市与人口发展研究所，上海 200020）

低生育水平国家或地区鼓励生育的社会政策及对我国的启示

杨昕

（上海社会科学院城市与人口发展研究所，上海 200020）

论文介绍了世界低生育水平国家鼓励生育的各种直接和间接社会政策，归纳了这些社会政策传递出的政策制定理念。论文认为，低生育水平国家的实践表明人口政策必须根据一国所处历史阶段的需要做出调整，但人口政策关注的不应当只是人口数量的增加，还需要注重人的全面发展。当生育意愿较低时，即使有鼓励政策，生育水平的回升也会是一个漫长的过程。

低生育水平；鼓励生育；社会政策

为了减缓我国人口老龄化进程、改变总和生育率长期处于低水平的局面，2014年起我国的生育政策从“双独两孩”放宽至“单独两孩”。这一举措不仅引起了世界各国的关注，也激起国内各界的强烈反响，民众大多表示欢迎，各级政府的态度则相对谨慎。在学界，对于生育政策调整的态度也并不一致。尹文耀、姚引妹、李芬（2013）的研究表明我国的生育水平具有明显的空间差异特征，如果生育政策突然性放开，原来计划生育工作较好的城镇，如东部和东北部地区会出现较严重的生育率反弹，因而必须通过渐进式策略来进行有效调控。持有类似观点的翟振武（2014）认为如果立即全面放开二孩政策，由于符合二孩生育条件的人群规模较大、二孩生育意愿较高，会出现严重的出生堆积，在短期内带来较重的社会抚养负担，因而主张逐步释放生育累积势能。但王广州、张丽萍（2012）的研究表明我国育龄妇女的生育意愿总体下降，实现生育目标育龄妇女的比例也在降低，如果2015年实行“单独二孩”政策，出生人口堆积在100-200万之间；如果2015年全面放开二孩政策，则出生人口堆积为600万左右。因而，调整生育政策并不会引起严重的出生人口堆积。而乔晓春（2014）则认为当人们的生育意愿低于更替水平时，即使生育政策完全放开，生育水平也不可能回升，中国真正需要担心的是由于错失了政策调整时机而落入“低生育水平陷阱”。

“单独二孩”政策实行一年半以后的数据，似乎印证了部分学者的担忧。自2014年1月开始试点、9月政策全面落地以来，全国共有145万对夫妇提出生育二胎申请，其中139万对办理了手续。这一数据大大低于预测的1100万目标人群。而从出生人数看，2014年我国出生人口1687万人，仅比2013年增加了47万人①数据来源：单独两孩实施一年，政策遇冷凸显家庭生育理性化——生育意愿下降到底为什么？.渤海早报，http://epaper. jwb.com.cn/bhzb/html/2015-07/13/content_1274978.htm，2015－07－13。。虽然，这一时期的数据可能并不能反映政策实施的真实效果，但我们还是应该未雨绸缪——当生育水平自发保持极低水平时，我们该怎样应对？

目前总和生育率最低的国家和地区基本都采取了鼓励生育的社会政策。本文将对这些社会政策进行梳理，归纳政策制定理念，分析政策实施效果，希望从中找出可供我国借鉴之处。

一、低生育国家或地区鼓励生育的社会政策

2012年的发达国家和地区中，除了法国、冰岛、爱尔兰、新西兰等少数国家外，绝大多数国家和地区的总和生育率都远低于2.1的更替水平，在亚洲的新加坡、韩国，总和生育率甚至低于1.30②数据来源：国家统计局官方网站，http://data.stats.gov.cn/ easyquery.htm?cn=G0104。。由此带来的人口老龄化程度加深、养老保险体系运行压力增大、劳动力短缺等成为这些国家急需面对和解决的问题。

图1 1990年以来世界主要低生育水平国家和地区的TFR变动趋势

这些国家和地区为了改变现状，大多实行了鼓励生育的社会政策，涉及减税、社会福利、就业支持、社区互助等多个方面。总体而言，这些政策可分为四类：

（一）为父母提供经济支持，以增强家庭抚养孩子的经济能力

1.生育给付

很多国家和地区的政府都对生育子女的父母予以现金奖励。法国、芬兰、比利时、意大利、英国、澳大利亚等国对于新生儿家庭会给予相当于人民币2000-6000元不等的一次性奖励，其中法国、比利时和英国的奖励政策对于领养的孩子也同样有效。

在东亚地区，新加坡对于新生儿的奖励金额高达每人6000美元，如果是第三胎或以上，该奖励金额将上升到约8000美元（NPTD of Singapore Government，2013）。台湾地区各个县市奖励额度并不一样，一般在3-5万新台币（约6000-10000元人民币）左右（刘一龙、陈宽政、杨静利，2003）

2.抚育津贴

幼儿抚育津贴可以分为两个部分，一部分是对孩子物质消费成本的补偿，另一部分是对孩子教育投入的补偿。

（1）养育津贴

法国生育头胎的家庭每月可获得约177欧元的补贴，如果在三年之内生育第二胎，则额度会上升到约600欧元，补贴将持续到孩子年满6岁，如果再生育第三胎，则补贴会增加到900多欧元，且持续支付到孩子满18岁。在法国，第四名子女的补贴额度是最高的，之后补贴额将随子女数上升而下降（王鹏，2012）。自2013年改革后，收入超过一定标准的家庭养育津贴将会有所减少①。瑞典的抚育津贴来自政府税收，有未满16岁子女的家庭都可申请。普通儿童津贴为每月950克朗，如果该家庭有3个及以上孩子，则会另有每月950克朗的附加补贴（邹明明，2009）。德国有子女的家庭，父母亲可根据收入水平的高低领取金额不等的、合计14个月的父母津贴，津贴最低为每月300欧元、最高为每月1800欧元（张东明，2013）。在日本，根据2004年修订的《儿童补贴法》的规定，一个家庭第一个和第二个孩子可以获得每月每人5000日元的补贴，如果有三个及以上孩子，则第三个之后的孩子每人每月可以获得10000日元的补贴，补贴年限从出生直到小学三年级（胡澎，2004）。

（2）托费补贴及教育津贴

在法国，孩子的托儿费由政府予以报销，如果是双胞胎或多胞胎，政府还会出资雇佣保姆去家里照顾。在芬兰，3岁以下幼儿未使用公立育儿中心者，每月可获约人民币560元至1600元的育儿贴补；3至6岁幼童未使用公立托儿设施者，每月可获约人民币350元至1100元的托儿贴补；而对于3至6岁幼童受托于私立托儿机构者，则由政府直接贴补私立幼儿中心，每位幼童每月约人民币785元至900元。在瑞典，不仅低龄儿童有教育津贴，还给16岁及以上的初中生或者高中生提供每月950克朗的拓展儿童津贴和学生补助（邹明明，2009）。在新加坡，政府支付高额的托儿费给生育孩子的家庭，即使是没有工作的妇女也可享有托儿津贴。在韩国，低收入家庭的孩子进入保育机构或者托儿所，其费用也是由政府予以补贴。自2013年起，韩国所有养育0-5岁婴幼儿的家庭都可以获得幼儿园保育费或者家庭养育津贴（20万韩元）（郑效植、柳政和，2012）。

3.税收减免

在法国，7岁以下儿童的托育费用均可以从应缴税基数中扣除，企业兴建托育机构，其成本可以进行税前抵扣。德国、意大利、瑞典、丹麦和比利时的生育给付和每月的生活津贴不需缴税。芬兰的生育给付、生活津贴、托儿津贴、育儿津贴等都可以进行税前抵扣。新加坡税务减免的范围不仅包括孩子的父母，还包括祖父母甚至是女佣。首先，生育子女的父母亲可以申请4000新元（约20000元人民币）的退税，如果生育子女四个以上，则退税的上限高达50000新元（约25万元人民币），职业妇女生育第一个孩子后可少交15%的税，每多生一个孩子，还可以再少交5%；其次，如果祖父母帮助养育小孩，也可获得税款的减免；第三，雇佣女佣照顾小孩的家庭可以少交女佣税。

（二）减少父母，特别是母亲在工作和家务劳动时间安排方面的冲突，增强生育意愿

1.带薪产假

在法国，一次生育一个婴儿的妇女，其第1胎产假为16周，第2胎以上产假为26周；生育双胞胎者产假为34周，生育3胞胎产假46周。瑞典的孕妇有权利在产前和产后各带薪休产假7个星期。意大利妇女的产假有22周，休假期间可拿到80%的薪资。英国2010年起实行了新的产假方案，将女性的产假时间从半年延长到一年，产假的头6个星期，产妇可以领取90%的工资，以后的33个星期，每周可以领取最多112.75英镑（约人民币1100元）。德国的产假是分娩前6周加分娩后8周，这期间孕产妇领取全额薪资，领取的全额薪资由政府福利部门支付一部分（每天13欧元，每周五天），剩下由雇主支付。亚洲国家的产假时间相对比较短，日本妇女产假为14周，期间能获得60%的薪资，韩国妇女的产假只有90天，但期间可以获得全额薪资。新加坡的法定强制性产假为8周，休假者可领取全额薪资，之后雇员可通过与雇主协商休最长16周的非强制性产假，休假期间领取50%薪资，非强制性产假期间领取的薪资由政府负担。

2.带薪育儿假或临时假

除了妇女的产假，不少国家还设计了可由男女双方共同享有的带薪育儿假。2007年起德国新生儿父母可以享有合计12-14个月的带薪育儿假，期间领取三分之二的薪酬，最高不超过每月1800欧元（约1.5万元人民币）。在瑞典，所有工作的父母每生育一个子女都享有16个月的带薪育儿假，薪资费用由国家和雇主分摊。其中，前390天可以拿到原工资的77.6%，后90天可以领取固定金额的薪水。

除了带薪育儿假，不少国家还有带薪临时假。瑞典12周岁以下儿童的父母每年可有最长60天的带薪临时父母假。荷兰的父母亲每年可申请最多10天的亲职假，在短期照顾假期间，雇主应支付至少70%薪资。如果家里有患有致命疾病的子女，其父母亲还被允许每年多请最长6周的长期照护假期。

3.无薪育儿假

法国的女性员工可以申请最长3年的无薪育儿假，荷兰的女性员工可以申请最长6个月的无薪非全日育儿假。休无薪育儿假使得人们能够安心在家抚养孩子，而不用担心以后无法重返职场。

4.父亲假

有的国家或地区对男性给予假期，以便父亲能给配偶提供支持以及照顾婴儿。例如法国男性在妻子生产时，享有14天的产假，期间可领取全额的薪资①参见：法国总统打算延长男性产假长达半年薪水照拿福利更多，都市快报，2013－03－10，http://hzdaily.hangzhou.com. cn/dskb/html/2013-03/10/content_1450236.htm。。瑞典《父母亲产假法》规定，16个月的带薪产假中有2个月必须由父亲享有。芬兰规定男性享有18天的父亲假，葡萄牙的男性则有20天，还规定其中有5天是父亲必须要休的假（徐安琪、张亮，2009）。

5.弹性工作时间和空间

在那些产假或育儿假较短的国家，政府出台的政策致力于让照料孩子的父母亲在弹性工作制下就业，或者利用先进技术使得办公空间不再局限在办公室。2000年新加坡在公共部门推行弹性工作制，2004年时进一步完善了一系列有关弹性工作制的规定②参见：Work-Life Grant for flexible work arrangements，Ministry of Manpower of Singapore website，http://www.mom.gov.sg/ employment-practices/good-work-practices/work-life-grant。。2010年时韩国也在公共部门试行了弹性工作制，允许公务员自由选择上下班时间以及在家远程办公③参见：近三成韩国公务员倾向“弹性工作”，新华网，http:// news.xinhuanet.com/world/2010-12/18/c_12893783.htm，2010-12-10。。

（三）提供子女入托入学方面的便利，减轻家庭培养子女的经济负担

1.增加各类学期教育及义务教育阶段的服务供给

根据韩国《低生育老龄社会基本计划》，政府通过引入评价认证制度提高民间保育服务的质量，以减低人们对于子女无法接受高质量的保育服务的忧虑。在日本，从1994起先后制订并施行了“天使计划”、“新天使计划”及《少子化社会对策基本法》，其主要措施包括充实学龄前儿童的教育和保育工作，实施社区育儿援助等。2007年开始还实施“放学后孩子计划”，使得孩子们在放学后也有安全及健康的活动场所。除此之外，日本还通过上学援助、学费减免、奖学金等方法减轻家庭的教育费负担。德国2007年通过的父母金法案中提出，要在2013年前为3岁以下儿童增设75万个入托位置，以解决入托难的问题。而且，从2013年起，各地不能以任何理由拒绝任何3岁以下儿童入托。

2.鼓励雇主在职场内设立育儿设施

不少国家呼吁雇主参与到鼓励生育的行动中来。法国政府对于投资兴建托儿机构的企业予以成本税前列支的优惠政策，日本则通过税收优惠政策鼓励规模较大的企业在企业内部设立育儿设施。

（四）其他相关政策

1.住房福利

新加坡政府允许有子女的夫妇优先购买政府保障性住房“组屋”，而且年轻夫妻可以分两次支付新组屋的定金。韩国的《低生育老龄社会基本计划》中则规定，每年提供5万户的住宅援助，援助对象是无住宅并且低收入的新婚夫妇（低收入的标准为前年度城市工人平均收入的70%以下、双职工夫妇的收入在100%以下）。在日本的“天使计划”、“新天使计划”及《少子化社会对策基本法》中，都将整合有利于育儿的住宅和生活环境作为努力的基本方向之一，具体措施则包括普及有助于育儿支援的住宅改进、谋求确保优质的住宅和生活环境等。

2.改善孕期与母婴保健服务，同时加大对生育困难人群的支持

日本从1994年的“天使计划”就开始完善母子保健医疗体制，到2004年“新天使计划”期间，这一工作已经基本完成。2003年9月施行《少子化社会对策基本法》时又进一步完善了儿童医疗体制，实现了对儿童健康的援助计划。对于产前检查的费用等提供补贴。韩国在《低生育老龄社会基本计划》中则规定对于孕妇的产前检查费用予以补贴，对新生儿实施医疗服务援助，对孕产妇和新生儿给予营养指导，而且对新生儿的预防接种给予国家补贴。

有些国家还向生育困难人群提供资金或技术支持，例如新加坡政府会承担75%的辅助生育技术治疗的费用。

3.根据国情从婚恋等方面入手营造鼓励生育的社会氛围

日本政府提出将政策范围扩展到“恋爱、婚姻”援助，为年轻人组建家庭提供咨询，特别是在就业和经济自立方面提供支援。日本政府还通过大力宣传，纠正性别分工和职场优先的企业氛围。在法国，法律保护非婚生子女的合法权益。1999年通过的《紧密关系民事协议》明确规定契约式同居期间生育的孩子享有与婚内生育同样的权利。

二、各国鼓励生育政策传递出的政策制定理念

（一）生育决策是由多种因素共同作用的结果，因而鼓励生育的社会政策必须全面考虑生命周期的各个阶段，并从大处着眼小处着手

人们生育决策的做出受到多方面因素的影响，除了本国本民族的文化传统外，经济水平、时间限制、个人偏好、身体素质等都会起到正向或负向的作用。因而，鼓励生育的政策也需要从生命周期的各个阶段考虑。

制定鼓励生育的社会政策时，要先将生育和养育子女的过程进行细分，对每个阶段的主要障碍进行罗列，然后再提出有针对性的政策建议。社会政策的设计要从大处着眼、从小处着手。例如，减轻生育子女家庭经济负担是鼓励生育政策的主要出发点，除了生育和抚养行为本身产生的费用外，还需要考虑一些附加成本。法国的鼓励政策中，甚至有第三及以上子女可享受交通费用减免的规定。而日本将设计适合养育孩子的住宅和居住环境也作为鼓励生育政策的重要部分。

（二）虽然生育孩子主要是家庭的责任，但也关系到全社会的发展，所以需要整合社会各界的力量

家庭是社会的细胞，家庭的健康与否会影响到全社会的发展。虽然生育是家庭的决定和责任，但也需要社会各界的关注和参与。

欧美国家的社会政策中，强调企业主也需要承担相应责任。产妇或其配偶休产假和育儿假期间所获得的补贴，有相当一部分由企业承担，有一些育儿设施由企业兴建。

亚洲国家，特别是在日本，更倾向于构建一个全社会成员相互合作的育儿体系，充分挖掘社区居民互助的潜力，调动民间团体的积极性，强调社区在儿童安全保护（特别是放学后的时间）方面的作用，谋求社区育儿援助点的整合及功能的完善。

（三）制定各种鼓励生育的社会政策要最大限度的考虑孩子的利益

鼓励生育是因为孩子是国家和社会的未来，因而从孩子利益的角度出发制定社会政策是非常重要的。虽然补贴额度的增加和假期的延长都由孩子父母领取和享有，但最终是为了是孩子能够获得充足的营养、足够的关爱和保证优质的教育。

三、对我国相关社会政策制定的启示

纵观各国的生育政策演变，其发展历程各不相同，鼓励生育政策的实施早晚不一，最终的实施效果也有差异。我们可以从中得出如下的启示：

（一）生育政策的制定必须以国家人口发展状况为基础，在不同的历史阶段应该及时予以调整

任何一种社会政策的制定都必须切合国情，而生育政策的制定必须以国家人口发展状况为基础。当情况发生变化时，要及时做出果断而适当的调整。

表1 20世纪70年代以来部分国家总和生育率变化及社会政策演变

以法国为例。二战之前，《拿破仑法典》的颁布很大的抑制了人们的生育意愿，不愿土地被分割的人们只能减少子嗣的数量。二战后，战争损失了大量人口，因此当时的领袖鼓励人们为了国家发展而多生育子女，政府也开始大力推行人口政策。到20世纪70年代时，虽然已经实行了对孕产妇发放补贴等鼓励措施，但鼓励生育的力度并不足以抵消结婚率下降、离婚率上升、妇女就业困难、堕胎合法化等带来的负面影响；于是，法国政府加大了鼓励生育的社会政策的力度，不仅从经济上给予名目繁多的高额补贴，还制定法律保护生育子女的妇女的就业岗位，同时从法律上确保非婚生子女享有与婚生子女同样的权利。目前法国的总和生育率已经回升到2.0，接近更替水平。

一些人口转变是在政府干预下完成的国家，情况也是如此。新加坡的人口政策就始终紧随人口变动情况变化。1965年新加坡独立后实行限制生育的政策，使得总和生育率在11年的时间里从5以上下降到更替水平以下；20世纪80年代末以后，新加坡的总和生育率始终处于世界最低水平，因而政府开始出台鼓励生育的政策，而且鼓励力度不断加大。

就中国而言，实行了三十多年的独生子女政策改变了我们的人口结构，老龄少子化社会已经形成，2012年开始我国的劳动力人口已经出现了绝对数量的下降。而根据人口发展的惯性，如果不及时改变当前的局面，深度老龄化、社会保障体系压力增大、劳动力供给不足等问题都将接踵而至。为此，我们必须根据国情及时进行政策的调整。

（二）生育水平由高到低易、从低到高难，一旦人们的生育行为因生育观念等因素改变，鼓励生育的社会政策要发挥作用需要耐心和时间。

做出生育政策调整很重要，何时做出调整则更为重要。当人们的生育意愿较高时，通过技术手段和行政命令将生育水平压低比较容易办到。当人们的生育意愿降低后，鼓励生育的社会政策要奏效可能需要等待很长时间。

表2 20世纪以来部分国家鼓励生育政策实施及效果

1990年以来的数据表明①数据来源：国家统计局网站；国际数据：http://data.stats.gov.cn/workspace/index；jsessionid=119484A5C9CB9786B07B3C3C BAC77458?m=gjnd。，法国的总和生育率有较为明显的上升，德国的总和生育率处于波动状态，芬兰和瑞典自1997年稳步上升后，2010年起又开始下降。而亚洲国家和地区中，日本和韩国均自2006年有所回升，新加坡自2011年才回升。从数据上看，在多数国家鼓励生育的社会政策都产生了效果。但如果将鼓励生育的社会政策实行和生育水平开始回升的时间进行比较，会发现这需要很长的时间和很大的耐心。

前车之鉴告诉我们，社会政策的影响力往往需要时间和耐心来发酵。目前，对于中国民众的生育行为是否已发生根本性转变观点各异，我们必须做好两手准备：一方面，要考虑应对由于政策松绑带来的生育水平大幅反弹，另一方面也要考虑生育水平仍保持目前极低水平的可能，并准备应对的措施。一旦后一种情况发生，就可以及时出台鼓励生育的政策。

（三）人口政策的制定不能只关注人口数量的变化，更应当关注人的全面发展。

国家的富强和社会的进步不仅有赖于一定规模的人口，更取决于高质量的劳动力。中国梦要实现，我们必须从人力资源大国转变成为人力资本强国。而这种转变要求当前的人口政策不能仅仅关注人口的出生，更要关注他们的成长和教育。

在这一点上，日本、新加坡的鼓励生育政策都是比较好的榜样。他们的社会政策中很多都是针对人力资本投资的政策，包括：对各级正规教育的投入和补贴、重视孩子健康水平的提高、对于因生育子女而长时间中断就业的妇女予以培训、引进符合国家社会发展需要的劳动力，等等。而反观我国的人口政策，仍更多地聚焦于人口数量的多少这一问题上，对人力资本投资关注不足。日本、新加坡政府对人力资源的重视，以及在人力资本投资方面的做法，无疑为我国提供了有益的经验借鉴。

（四）鼓励生育的社会政策要与国情相符合，不能照搬国外的经验。

中国人口问题的复杂性在世界范围内都是少有的。虽然人口总量由于惯性的作用会在相对较长的时间内继续增长，但人口结构却不断恶化，为经济运行和社会发展带来很大的隐患，而人口规模巨大和地区发展水平差异明显又使我国制定人口政策时很难做出抉择。从各国的经验来看，政策的制订必须与国情和国力相符，不能照搬国外的经验。

[1]王广州，张丽萍.到底能生多少孩子——中国人的政策生育潜力估计[J].社会学研究，2012（5）：119-140.

[2]尹文耀，姚引妹，李芬.生育水平评估与生育政策调整——基于中国大陆分省生育水平现状的分析[J].中国社会科学，2013（6）：109-128.

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[4]乔晓春.实施“普遍二孩”政策后生育水平会达到多高？——兼与翟振武教授商榷[J].人口与发展，2014（6）：2-15。

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[11]郑效植，柳政和.韩政府从2013年开始支援0-5岁婴幼儿的保育、育儿费用[EB/OL].韩国中央日报中文网，2012-12-31，http://chinese.joins.com/gb/article.do? method=detail&art_id=97533.

[12]徐安琪，张亮.父亲育儿假：国际经验的启示和借鉴[J].当代青年研究，2009（4）：12-16.

Low Fertility Rate Countries’Pronatalist Policies and the Enlightenment to China

YANG Xin
（Institute of Urban and Population Development Studies，Shanghai Academy of Social Science，Shanghai，200020）

The paper introduces the pronatalist policies of low fertility rate countries，summarizes the ideologies of policy for mulation.The practice of these countries shows government should adjust the population policy in different historical period according the status of population development as well as economic and social development.And the population policies should pay attention on not only the quantity but also the quality of population.Once the child-bearing willingness of people reduces，the effect of encouraging social policy will be very limit.

low birth level；pronatalist policy；social policy

C924.1

A

1007-0672（2016）01-0007-06

2015-07-22

本研究为2012年度国家社会科学基金重大项目《新生代农民工群体研究》（12&ZD080）中期成果。

杨昕，女，上海人，上海社会科学院副研究员，博士，研究方向：人口发展与社会政策。