中美禽肉贸易争端回顾和分析

王媛媛，孙淑芳，刘陆世，魏荣

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛266032）

中美禽肉贸易争端回顾和分析

王媛媛，孙淑芳，刘陆世，魏荣

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛266032）

据中国海关统计数据显示，美国对中国的禽产品（包括鸡肉、鸡爪、鸡翅等可食用下水）出口数量从2004年的1 600万吨，猛增至2014年的2.04亿吨，增加了11倍，而同一时段内，美国进口中国禽肉数量为0。中美禽肉贸易摩擦曾一度白热化至双方对簿WTO。“美国—影响中国家禽产品进口的某些措施”案（WTO争端编号为DS39［1］，简称“中美禽肉贸易案”）是美国国会通过禁止农业部利用联邦政府的拨款制定我国禽肉进口措施引起的，本质是美国滥用SPS措施，设置技术性贸易壁垒，不承认中国相关检验检疫制度与美国国内的相应机制具有等效性，目的是阻碍我国禽肉进入美国市场。通过研究FSIS公布的2010年、2013年美国对我国禽产品加工和屠宰检验检疫体系及卫生体系现场审查报告，结合中美两国禽肉贸易数据，分析我国在禽肉出口中存在的问题，以便我们在总结分析的基础上做好今后的工作。

1中美禽肉贸易争端回顾

2004年初，我国暴发H5N1型高致病性禽流感，随即美国禁止进口我国家禽及禽肉制品。2004-2014年的10年间，美国先后6次派员通过文档审阅、现场核查及进口港复检方式审查我国出口禽肉加工和屠宰检验检疫体系及卫生体系是否与美国禽肉检验体系对等。2004年至2005年，美国对我国通过4次对等审查，指出我国在制定并实施标准卫生操作规范（SSOP）、危害分析和关键控制点计划（HACCP），屠宰检疫以及对美国法规熟知这4方面存在问题；2006年3月，美国表示完成中美禽肉屠宰体系等有效性评估，进入法规起草阶段。随即，2006年5月，美国允许进口中国加工熟制禽肉，但出口美国熟制禽肉的原料应来自美国认可的国家。然而，正当我国积极按美国要求提交有出口资质企业名单时，2007年，美国国会通过了《2008年农业拨款法案》，其中第733条款明确“不得将政府拨款用于制订和实施有关中国禽肉产品输美的规定”［2］，由于无法制定关于中国禽肉的更进一步市场准入规则，致使中国熟制禽肉输美从源头被制约。这一做法剑指中国，而非对WTO其他成员，显然是对我国的歧视。此后，《2009年农业拨款法案》第727条款与2008年第733条款一脉相承。2009年7月，我国向WTO发起诉讼，中美禽肉贸易案成为中美贸易争端中首起直接涉及WTO《卫生与植物检疫措施协定》（简称《SPS协定》）的案例。2010年7月，WTO裁定美国《2009年农业拨款法案》第727条款违反SPS协定的科学证据原则、风险评估原则、适度保护原则以及非歧视性原则［3］，并违反关税及贸易总协定1994最惠国待遇和取消数量限制规定。然而，胜诉仅为中国禽肉进入美国市场劈开道口子，中国禽肉并不能因此快速进入美国市场。美国《2010年农业拨款法案》第743条款虽然作了修正，规定：“在满足加强检验核查、增强措施透明度等要求后，允许将拨款用于进口中国禽类或禽类制品”，但这也意味着美国将对我国禽肉出口重新审核、评估、认证。随即，美国以2006年批准中国加工熟制禽肉输美后，并没有对我国整改措施进行验证，我国也没有向美国实际出口货物，又提出我国2009年出台了新的《食品安全法》，无法判断其内容是否影响国际贸易，因此暂停我国加工熟制禽肉输美的资格。2010年12月，美国第五次对我国出口禽肉加工和屠宰检验检疫等有效性评估工作，但评估认为我国禽肉加工和屠宰检验检疫体系均不与美国等效。2013年3月，美国对我国出口禽肉加工和屠宰检验检疫体系进行了第6次系统性核查，验证我国提出的整改措施是否合格，最终确认中美禽肉加工体系等效，但屠宰检验检疫体系依旧存在禽肉宰后检验方式、检验点设置顺序、屠宰速度等不与美国等效问题。2014年10月，山东青岛九联、山东尽美食品、潍坊乐港食品、德州庆云瑞丰四家来自山东的企业获得出口美国加工禽肉资格，但德州庆云瑞丰公司在2015年3月又被取消了出口资格，因此，目前我国有3家企业具备向美国出口熟制禽肉的资格，前提是加工原料来自美国或美国认可的国家。

2中美禽肉贸易争端分析

2.1等效性审核中发现的法规和技术问题2010年、2013年美国对我国禽产品加工和屠宰检验检疫体系及卫生体系现场审查报告已在FSIS网站公布［4］。美国对我国禽肉加工和屠宰检验体系等效性审核主要是依据21U.S.C.451［5］美国禽产品检疫法，和9CFR 381.196［6］禽产品进口规定进行。审核围绕政府监管、法律法规、卫生条件、HACCP、化学残留检测、微生物检测这6项能力开展。尽管美国对我国的对等审核过于严苛，在一定程度上加重了企业负担，但是不得不承认我们在政府监管、屠宰检疫方面的确存在一定问题，美方的建议值得借鉴。

虽然我国对禽肉加工和屠宰进行了细致的顶层设计，制定了《食品安全法》等法律，出台了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院第503号令）、《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》（质检总局2002年第20号公告）等法规，通过转化国际标准公布了GB/T 20094-2006屠宰和肉类加工厂企业卫生注册管理规范、GB 16869-2005鲜、冻禽产品和GB/T 19538-2004危害分析与关键控制点（HACCP）体系及其应用指南等涉及屠宰和加工的国家标准，但审核仍发现无论是官方兽医还是检疫人员均不具备发现并剔除产品中的全部病变部位的能力，无法对产品进行有效检验；并且质检总局给予各省自主制定检验规程的高度“自主权”，导致企业间的检验方式不统一，检验程序与国家标准存在相互矛盾之处；美国对李氏杆菌的控制非常严格，而我国在微生物控制方面重视不够，不能真正控制禽屠宰后环境中李氏杆菌。屠宰检疫方面，美国明确规定是官方兽医进行屠宰检疫，而我国则聘用企业雇员从事该操作，无法保证检验结果的真实性；屠宰生产线速度和屠宰检验人员配比不当，美国对此根据不同屠宰条件下的分析评估制定了详细要求，而我国的做法显得过于简单，缺少科学证据支撑。

针对审核中发现的问题，我国也及时进行了改进说明，质检总局公布了《针对出口美国禽产品检验和隔离检疫手册》，以及《出口禽产品微生物检测项目》，目的是建立统一的检测技术，并定期对检验人员进行技术培训，确保有效检验。

2.2禽肉出口影响因素多，变数大分析FAO近几年的统计数据，发现我国禽肉屠宰量年平均比美国多30%左右（图1），但美国的禽肉出口却远超中国，出口量是中国的7倍（图2）。我国的出口量仅占屠宰量的2%，而美国却高达20%（图3）。

图1中美禽肉屠宰量（万吨）

图2中美禽肉出口量（万吨）

由此可见，我国虽是禽肉生产大国，但是禽肉出口却无法占据国际市场。影响中国禽肉出口的主要障碍，第一是疫病控制和微生物检测，第二是药物残留，第三是以SPS措施为手段的贸易保护主义。即便FSIS认可我国禽肉加工和屠宰检验等效性，美国农业部也随时会因为我国暴发了禽流感或者因为我国禽肉中药物检测超标而禁止我国禽肉进口，或者借机大幅压低我国禽肉产品价格。

图3出口量占屠宰量百分比

美国以保护本国民众健康，防止疫病传入为理由，通过最大限度的应用SPS措施，设置严格到近乎苛刻的禽肉进口标准，致使我国企业为满足其要求不得不升级设备，增设检验人员，从而提高了产品成本；另一方面，为了确保这些运输到美国的加工禽肉是安全卫生的，而且标签和包装也是符合标准的，所有产品入关前在港口接受美国FSIS的查检。这些检验包括产品外观的检查，实验室分析有关化学残留物或致病微生物含量的检查，证书的查验，运输中的破损程度的检查，标签以及数量的准确性的检查。对出口商来讲货物销售的时间延长，进一步提高了成本，削弱了我国禽肉在美国的竞争力。

早在2008年中国熟制禽肉即实现了对欧盟出口，至今没有发生过质量问题。而如今，即便美国已开放中国熟制禽肉进口，但却以食品安全为由规定学校食堂不得使用来自中国的禽肉制品，以此限制我国禽肉在美销售，而我国产品以往恰恰主要销售到学校，这无疑让脆弱的中国禽肉产业雪上加霜。况且，世界动物卫生组织制定的《陆生动物卫生法典》中也明确指出，只要按照要求处理的加工熟制禽肉，无论禽肉来源是否无疫区，均符合出口要求。美国在对待中国禽肉的做法显然不符合国际规则。

2.3处理国际贸易争端，我们还是入门水平就争端本身而言，我们一方面反对美国歧视性法律的出台，另一方面诉诸法律，争取权利。从事件最终处理结果来看，我们采取的立场和态度是正确的。然而细究整个事件过程，2008年，美国即已针对我国设置歧视性规定，而我们起诉的却是2009年的延续性歧视规定。这一疏漏说明我们启动争端诉讼时间滞后，出手太慢，处理贸易摩擦不成熟。况且，虽然赢得了诉讼，但是我国禽肉却已经阔别美国市场长达10年之久，早已失去了在美国的市场份额，即使放开市场，重新拿到订单也非易事。反观美国，虽然输了官司，却获得了利益。市场是利益主导，从这方面而言，我们输给了美国。

3结语

中美两国虽均为禽肉生产大国，但消费、饮食习惯却大不相同。中国人偏爱鸡腿、鸡爪和鸡翅，而美国人偏爱鸡胸肉，利用饮食差异进行贸易，可有效弥补各自不足，实现互赢。因此，中美两国禽肉贸易互补大于竞争，中美禽肉贸易大有可为。然而，截至目前，虽然美国已开放对我国熟制禽肉的进口近一年时间，但我国熟制禽肉对美出口依旧为零。下一步，政府应帮助企业尽可能开拓美国市场，稳定和扩大禽肉出口。

目前，美国仅允许我国的进料（来料）加工禽肉出口，并未放开本土禽肉的出口。按照美方以前提供的时间表，仅就中国自产原料的熟制禽肉输美制订法规的程序就至少还需要2年时间。下一步，政府和行业协会应密切与美国沟通尽早推进本土熟制禽肉出口的相关认证、审核工作。

为避免将来我国禽肉出口继续受制于美国，一方面我们的政府部门要持续推进我国与美国检验检疫机制的等效认可，重视对SPS规则的使用，尤其是对风险分析和科学基础的研究，积极参与国际标准制定，必要时，及时发起WTO诉讼，增加谈判的筹码；另一方面我们的禽肉加工企业要升级加工技术，对于国外技术法规和标准，在其即将实施或实施的初期即应进行追踪研究，及早采取应对措施，适应国际市场不断变化的格局。

［1］陈怡晨，栾信杰“.美国—影响中国家禽产品进口的某些措施”争端研究［J］.国际商务研究，2013，34（190）：55-65.

［2］罗汉伟.中美禽肉案：牵制比胜诉更重要［J］.中国经济周刊. 2010（25）：14-15.

［3］陆婷.中国诉美禽肉［J］.时代经贸，2013（275）：2-3.

［4］http://www.fsis.usda.gov.

［5］https://www.law.cornell.edu/uscode/text

［6］http://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx？SID=ae212cff828df9ad2c78d-8ecb39bc648&mc=true&tpl=/ecfrbrowse/Title09/9cfr381_main_02. tpl.

2015-10-21

魏荣，E-mail：weirong21cn@163.com