城镇居家养老问题与对策研究

孙苗苗，刘晓梅

(东北财经大学 公共管理学院， 辽宁 大连 116025)



城镇居家养老问题与对策研究

孙苗苗，刘晓梅

(东北财经大学 公共管理学院， 辽宁 大连 116025)

对居家养老概念及其基本理论进行了综述，在此基础上以大连市、宝鸡市为例，从服务对象、服务标准、服务内容、资金来源等方面论述了我国城镇居家养老的运行情况以及存在的主要问题，进而从资金来源、服务人员、服务对象和监督评估机制建设等方面提出了进一步发展与完善城镇居家养老的对策建议。

居家养老；资金来源；服务人员；机制建设

随着我国人口老龄化的不断加剧和人口红利期的逐渐消失，养老形势日益严峻。与发达国家相比，我国人口老龄化来势猛、速度快、时间短，而且处于“未富先老”的特殊状态。鉴于日益庞大的老年群体对养老服务的需求，在这种背景下探索各种养老途径的过程中，城镇居家养老服务的形式应运而生。但是，由于制度欠缺、资金不足等种种原因，我国的城镇居家养老存在诸多问题，与发达国家相比还有较大差距。本文将围绕我国城镇居家养老存在的问题和解决办法展开探讨。

1　居家养老相关概念及理论基础

1.1相关概念

(1)家庭养老：以家庭为单位，老年人的生活赡养、精神慰藉、医疗支出等完全依靠家庭来满足，子女一般要承担工作、生活、养老义务等多重责任[1]。家庭养老是我国传统的养老模式，但是就我国目前严峻的养老形势而言，具有愈发明显的弊端。

(2)居家养老：指由民政部等相关政府部门负责，联合街道社区、非营利组织，通过实现无偿、低偿、有偿老人养护员再就业，以日托、上门服务、邻里互助等形式，建立低成本、广覆盖、专业化、亲情化的养老网络，向老年人提供生活照顾、医疗服务等，以保障老年人晚年生活的养老模式[2]。与传统养老模式相比有明显的不同，具体情况详见表1。

表1　传统养老与城镇居家养老的对比

1.2理论基础

(1)马斯洛需求层次理论：美国著名心理学家马斯洛在《激励与个人》一书中，把人的需要按照发生的顺序由低级到高级排成5个层次，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求。只有在较低层次的需求获得满足以后，才能发展到较高层次的需求。

(2)福利多元主义：或称混合福利经济。在西方的社会政策领域，福利多元主义主要是指社会福利的规则、渠道、提供等由政府、社区、非营利组织等多个部门共负责任。福利多元理论具有安德森的福利模式三分法、伊瓦斯的福利模式四分法等，后者更能代表福利的发展趋势。

2　我国城镇居家养老的实践

随着改革实践的不断深入和我国养老形势的日益严峻，自上个世纪80年代以来，通过试点，我国各县市在不同程度上开展了各种养老模式的积极探索，“居家养老”就是这一时期探索的成果。在中国的传统价值观中，家庭是养老的重要场所和载体[3]，家庭养老历来是中国人心目中首选的养老方式。因此，在老龄化背景下，应大力推广以民族传统为支撑、政府为主导、社区为核心、非营利组织为中介、企业为补充的居家养老模式，以满足我国现阶段对养老服务的需求[4]。

2.1大连市城镇居家养老的实践

大连市是中国人口老龄化比较严重的地区之一。据大连市第六次人口普查数据显示，全市人口中60岁及以上人口占总人口的15.8%，65岁及以上人口占10.71%，严峻的养老形势使得大连市政府高度重视养老事业的发展和创新。作为中国“居家养老”的首创城市，大连市具有很强的代表性。为了减轻机构养老的负担，节约社会的养老成本，建成投资少、成本低、服务广、收益大、收费低、见效快的养老模式，大连市政府结合解决社区下岗人员的再就业问题，进行了创新性的探索。2002年，大连市沙河口区民权街道率先进行了居家养老服务试点工作。当时，民权街道有13户17位80岁以上的孤寡老人和165位空巢老人，这些老人的生活环境比较差，身边无人照顾，而社区里还有486名大龄下岗女职工，她们大多数有上学的孩子或者老人长辈需要照顾，负担比较重，生活困难。面对这样两个特殊群体，民权街道基层政府积极响应民政部在全国范围内倡导的“星光计划”，保证群众“老有所养”，运用创新性思维将这两者结合起来，首创了“居家养老服务”，确保居家养老对接再就业，实现了双赢。

2.1.1确定服务对象

由于资金、人力资源有限等原因，大连市采取的是试点先行的策略，民权街道基础较好，被选为大连市居家养老服务模式的试点街道。民权街道基层政府在“居家养老服务”起步阶段，也进行了试点实验。由于资源有限，社区人员对辖区内60岁以上的老年人进行了需求、家庭情况等调查，最后选择了47户特困老人中的13户作为“居家养老”服务对象，这在一定程度上体现了我国社会保障政策中普遍性和特殊性相结合的特征。

2.1.2确定养护员

民权街道社区经过筛选，选拔了73名大龄下岗女职工担任养护员，她们的共同特点是：生活困难，负担较重，享受低保救助，身心健康，居住在社区老人附近，有爱心。为了保障服务质量，社区对这73名大龄下岗女职工进行了基础培训，内容涉及老年人心理特征、老年人沟通技巧、常见心脑血管疾病预防知识与家政服务等。经过培训，养护人员具备了养护基本知识和急救技能，并努力实现持证上岗。

2.1.3确定服务标准

我国居家养老实行分层次服务，根据老年人的健康水平、家庭情况、收入条件等确定有偿、无偿、低偿服务。能够享受上门服务的老人一般是生活无法自理的“三无”老人和低收入空巢老人，这部分老人得益于政府的财政投入，可以享受免费的居家养老服务。大连市“居家养老”服务模式创立的初衷既是为了解决养老问题，也是为了解决就业问题。服务期间，社区管理中心或者养护对象(接受居家养老服务的老人及其家庭)向养护员提供服务津贴(创立初期服务津贴为100元至300元，现在在300元以上)，作为养护员的报酬，以此解决下岗职工就业问题。

2.1.4确定服务内容

居家养老具有自己的特点，与传统的家庭养老和机构养老相比，具有得天独厚的优势。当然，养老场所、服务人员、老年群体的特殊性等多种原因，使得居家养老的服务内容与形式必然与其他养老方式具有截然不同的特征。大连市民权街道社区在进行实际情况考量和各项资源评估之后，为了保障接受居家养老服务的老人的生活质量，社区规定养护员按照约定，为老人提供打扫卫生、做饭、洗涤衣物、代购蔬菜和生活物品、侍候生活不能自理的老人等家政服务。除此之外，遇到特殊情况时，还要为老人提供基本的医疗服务护理和急救帮助。

2.1.5确定运行监督机制

大连市社区为保证新型养老模式的顺利展开，成立了“居家养老管理服务中心”，实现对老人、养护人的实时监督。居家养老管理服务中心、老人、养护人三者之间形成了制约机制，并签订协议。养护人按照协议为老人提供相关服务，老人为养护人提供津贴薪水。养护人需要认真填写相关记录表格，便于相关机构的考查和监督。

2.1.6确定资金来源

为了启动这一新型养老模式，社区政府目光长远，在家庭养老和机构养老之外，高瞻远瞩，与国外发达国家的养老运行模式积极接轨，探索适合中国国情和老年人需求特殊化、个性化的养老发展模式，并对此项模式给予大力支持，除了政府财政拨款之外，还发动慈善组织、社会企业等力量，不断充实社区的养老基金，促进了养老事业的极大发展，也成为国内其他省市争相效仿的对象。但是，即便如此，随着老年群体的逐渐庞大，目前的资金积累愈发显得捉襟见肘，资金支持已经成为大连市发展居家养老的阻力因素，若不能合理解决，居家养老事业将会受到不小的冲击。

随着大连市开创居家养老模式至今，其运行模式得到了学术界和政府相关部门的普遍认可。以大连市民权街道为试点基地，我国其他地方也跃跃欲试，其中宝鸡市的居家养老工作已经取得了一定的成效，其发展的轨道和方向与大连市不谋而合，但是当地政府本着因地制宜的原则，在吸取其他地方成功经验的基础上，结合本地区的实际情况，着手建立了颇具地方特色的居家养老模式。

2.2宝鸡市城镇居家养老的实践

宝鸡市政府在进行实地考察之后，选择了渭滨区作为居家养老的“实验基地”，意在打造“宝鸡市渭滨模式”，同时本着无偿加有偿的运行原则，既可以提高服务机构的积极性，又可以保障对老年人的服务质量。

2.2.1确定享受政府无偿服务的对象、标准和范围

与大连市的不同之处在于，宝鸡市确立了相当详细的享受政府无偿服务的对象、标准和范围，按照劳动能力、自理能力、有无子女照顾、家庭收入等进行六大等级的分类，每个等级都有相应的补贴标准，等级越低情况越严重，则需要的政府补贴越多。

2.2.2确定居家养老服务内容

渭滨区居家养老服务的内容包括三方面：①生活家政服务，包括送餐、理发、陪同或者代购、洗衣、室内清洁、家电维修等；②精神照顾服务，包括陪老人外出、聊天、心理咨询等；③医疗保健服务，包括陪老人看病，协助老人吃药、检查身体等。

2.2.3确定上门服务形式

渭滨区爱心居家养老创新性地实行了“一表一卡一台账”的运作方式，即中心为获得享受居家养老服务的老人每人发放一张服务卡，护理人员按照约定为老人上门服务，每次服务的时间不得少于两个小时。服务之后，护理人员需要认真填写养老中心的相关表格，记录服务内容和服务质量等，由老人和护理人员双方签字确认。

2.2.4确定资金保障

渭滨区政府大力支持居家养老服务，为了保障其顺利进行，区财政每年拨付100万元养老专项资金用于渭滨区居家养老服务。在渭滨区爱心养老服务中心成立时，区财政划拨了5万元经费，用于支持购买硬件设备。除此之外，区政府还按照每年服务的老年人数量，按照每人每年150元的补助标准支付给养老服务中心18万元。

我国的城镇居家养老服务是以试点形式展开的，从服务区域看，目前开展城镇居家养老服务的省市较少，实际享受居家养老服务的老人数量也比较少。近年来，开展此项养老模式的城市数量在不断增多，北京、大连、天津、青岛、济南、厦门、宁波、杭州、武汉、上海、昆山、宝鸡等地都属于居家养老基础比较好的地方。但是，即使是已经实行了居家养老服务模式的区县也未必做到了全覆盖，更何况那些数量颇多、尚未启动居家养老服务的地方了。经过我国多年的探索和实践，居家养老服务是适合我国国情并且符合老年群体需要的模式，但是，就目前我国养老产业的发展来看，居家养老还未真正承担起除家庭养老、机构养老之外的第三支柱的重担，其发展和完善也是任重而道远的。

3　我国城镇居家养老存在的问题

3.1居家养老服务内容比较单一

我国现行的居家养老服务内容比较单一，无法满足老年人在生活、精神等方面的需要。我国居家养老主要有上门服务、日托中心、邻里互助等形式[5]，详见表2。由于我国养护员不具备专业的医养知识，对于享受上门服务、生活不能自理的老人，只提供室内清洁、做饭、洗衣服等基本的家政服务，对于老人精神层面的慰藉较少，无法满足老人较高层次的需求。因此，积极建立包括基本生活、精神需要、文化娱乐、医疗服务的全方位、多层次、宽体系的居家养老服务模式已迫在眉睫。

表2　城市老年人社区服务需求情况表

3.2居家养老服务人员紧缺，素质较低

(1)老年人由于各项身体机能老化，需要不同程度的生活照料和医疗护理，但现实中，由于思想观念的束缚，部分人不愿意从事老人养护员的工作，认为这种工作又脏又累，无法满足自身的求职意愿，这也从就业层面限制了老年人服务人员的来源。

(2)目前，我国居家养老服务人员大多是没有经过专业培训、没有护理资格证的下岗女职工或者农村进城务工人员。在进入老人家中服务之前，他们只是在社区街道的组织下接受过有关老年人生活、心理、常见疾病的基础培训，并未达到专业水准，无法满足老年人对临终关怀、心理咨询、医疗护理等方面的需求。因此，居家养老服务人员的专业化和服务水平需要进一步的提高。

(3)现阶段，我国从事居家养老服务的人员包括收费的职业服务人员、政府财政支持的社区养护员以及完全免费的志愿者等。收费的职业服务人员比例很少，大部分是没有专业知识的业余人员，在这部分业余人员中还包括部分志愿者。由于老年人特殊的心理状况，极易对身边的照料人员产生情感上的依赖，但是由于志愿者大多只能提供短时间的无偿照料，因而无法保证居家养老服务供给的长期性。

3.3从政府责任角度来看存在的主要问题

3.3.1居家养老服务资金来源需要拓宽

目前，我国城镇居家养老的资金来源主要是政府财政拨款、社会慈善组织和企业资助以及社会福利的部分资助等。随着老年人群体的逐渐扩大、服务人员工资水平的上涨以及老年人对医疗的需求增加，居家养老资金的紧缺现象愈发明显，但是政府对居家养老事业的扶持力度却并没有按照实际情况所需而同步增强。对于新启动的养老事业而言，政府的财政支持无疑是其坚强的资金后盾，但是就目前来看，政府并没有承担起相应的责任，资金支持力度有待提高。

3.3.2居家养老组织体系之间的运转需要协调和规范

(1)我国居家养老服务的参与主体包括政府、企业、社区、非营利组织等几个部分[6]。现实中，信息不对称和相关法律的缺失，使得各个部分之间的工作经常出现重叠的现象，不仅造成了资源浪费，也造成了效率低下的弊端。

(2)由于居家养老服务各参与主体的工作范围没有明确划分，从而导致推诿扯皮、推卸责任的现象屡屡发生，这对于发展城镇居家养老事业非常不利。

(3)由于“寻租”的存在，政府在购买养老服务时会出现购买机构单一、缺乏市场竞争的现象，因而需要加强对政府的监督。

4　完善我国城镇居家养老的对策建议

4.1关注“源头”

4.1.1关注资金来源

目前，我国居家养老的资金主要来源于政府财政拨款和社会捐助等途径，无法满足养老事业的需要。因此，要拓宽筹资渠道，一方面政府可以增加财政的扶持力度，承担更多责任，也可以积极推动各种民间组织、非营利组织的发展，并发动企业慈善的力量；另一方面，可以尝试建立社会保险类型的储备资金模式，即在进入社区居家养老之前，个人逐月积累资金，这样既可以减轻财政压力，又可以未雨绸缪，调动个人的积极性。

4.1.2关注服务人员

(1)在数量上，一方面，可以利用媒体等舆论力量，减轻人们对养老服务人员的观念束缚，并通过在学校里设置相关专业、增加服务人员薪酬等方式，使养老服务人员职业化，以保证供给的长期性和稳定性。另一方面，可以动员社区内居民互帮互助，激发大家的热情和爱心，让更多的人参与到养老事业中来。

(2)在质量上，要积极学习国外先进经验，通过专业、严格的岗位培训，使养老服务人员具备较专业的养老护理知识，并促进养老服务人员的专业化。同时还要针对老年人的需求，提供个性化、人性化服务，做到科学养老。

4.1.3关注被服务人员

(1)对居家养老服务需求的老人越多，对资金、人力等的需求也必然增多。笔者认为，社区可以为每位老人建立健康档案或者记录表，积极关注老人的身体健康状况、收入水平、居住条件等动态信息，尤其是在医养结合方面，可以尝试建立“预警”机制，即针对即将进入身体机能失调状态的老人，要通过预防措施、干预手段来延缓老年人衰老、失能的速度，尽量提升老年人的自我照顾能力，以达到降低人均养老费用的目的。

(2)发掘老年人的价值。针对部分家境好、身体好的退休老人，可以建立“老人人才中心”，在社区开展的各项文体娱乐活动中，积极发挥他们的带头作用，从而激发老年人参加社区活动的兴趣和热情。有的退休老人甚至具有医疗方面的知识，可以在他们身体条件允许的情况下，鼓励其在社区内开展义诊等活动。

(3)对于“年轻”的老人而言，可以动员他们积极帮助其他“年老”的老年人，这样也可以缓解社区服务人员不足的情况。

4.2机制建设

4.2.1监督机制

目前我国城镇居家养老主要由政府、社区、非营利组织等多个部门介入，这其中必然会涉及职责划分、寻租腐败等多种问题。建立监督机制可以提高各部门的运转效率和资源的利用效率，也可以运用舆论监督或者道德伦理约束的力量，使各部门各司其职，使各种违法乱纪、徇私舞弊的现象无处遁形。

4.2.2评估机制

评估机制主要涉及评论员和评估中介组织的问题。笔者建议在社区内培训专业的评估人员，这些评估人员会按照约定定期到老人家中或者养护员家中，一是了解老年人的各项需求，二是考察养护员的工作是否尽职、是否让老人满意。在国外，评估中介组织在各行各业中具有重要作用，我们可以借鉴国外的先进做法，将评估机制纳入我国的居家养老服务体系中，通过第三方的参与，公正、客观地评价和预测居家养老事业的缺点不足和发展前景，从而推动养老事业的创新发展。

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责任编辑：沈玲

Research on Problems of Home Pension for Urban Aged People and Countermeasures

SUN Miaomiao，LIU Xiaomei

(School of Public Management， Northeast University of Finance and Economics, Dalian 116025， China)

This paper reviews the concepts of home pension and its basic principles. Based on this, it takes Dalian City and Baoji City as examples to discuss the operation situation of China′s urban home pension and the problems existed from service targets, service standards, service contents and capital sources, then gives countermeasures and suggestions on how to further develop and improve urban home pension from capital sources, service staff, service targets as well as supervision and evaluation mechanism construction.

home-based care for the aged; capital source; service staff; mechanism construction

2016-06-10

国家社会科学基金一般项目(13BSH082)；辽宁省社会科学基金项目(L12BSH008)；东北财经大学学科建设支持计划项目(XKT-201409)

孙苗苗(1992-)，女，山东威海人，硕士研究生，主要从事社会保障研究；刘晓梅(1964-)，女，辽宁大连人，教授，博士，博士研究生导师，主要从事社会保障研究。

C913

A

1009-3907(2016)09-0017-05