我国低保制度存在的问题及对策研究

李　蹊，杨　刚

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116021)



我国低保制度存在的问题及对策研究

李蹊，杨刚

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116021)

我国最低生活保障制度实施至今，有效地改善了一部分贫困人口的生存状况。然而，低保制度在设计上存在救助对象和救助标准的确定不科学及管理层次偏低等问题，在实施过程中也遇到了诸多问题。基于此，提出了建立低保支出由各级财政分担的机制,构建社会救助管理和资源共享平台,适度解绑低保附加福利，加强救助标准调整机制的动态管理,加大对低保申请过程的监督力度等对策。

低保制度;社会救助；低保标准；福利捆绑

1　问题的提出

国家制定最低生活保障制度的目的是为了保证那些家庭人均收入低于当地最低生活标准的家庭成员的基本生活所需。作为一种为贫困人口提供救济的制度，它具有明显的低水平性和临时性。该制度从制定到实施至今，基本实现了有需要的人群应保尽保，有效地改善了一部分人的生存问题。党的十八大报告中对于社会保障事业的发展明确地提出要完善社会救助体系；十八届三中全会上更是强调了要推进城乡最低生活保障制度的统筹发展。“十三五”时期，低保制度在全面建设小康社会进程中要进入攻坚阶段，其工作重心要向实现精准救助方向发展，进而实现制度良性可持续发展。

在实施最低生活保障制度的过程中也发现了诸多问题，这些问题不及时解决会直接影响该制度实施的有效性以及人民群众对该制度的认可。而这些问题的产生，不但暴露了最低生活保障制度设计上存在的弊端，也显示出该制度在实施过程中出现了“瓶颈现象”。因此，本文拟从最低生活保障制度设计上存在的问题与实施中遇到的问题两方面入手，通过收集和整理相关资料并融入自己的思考，试图对当前低保制度问题的解决提出自己的对策和建议。

2　低保制度设计的弊端

2.1以定性方法为主确定低保的救助对象和救助标准缺乏科学性

中央没有制定明确的最低生活保障标准，而是赋予了地方政府一定的执行该制度的裁量权，这就会导致在最低生活保障制度管理上出现问题。各地方政府在行使中央赋予的裁量权时，往往会受到短期收益和主观意志的影响，制定的低保标准和管理办法往往不尽合理。学者杨立雄通过对国内外最低生活保障管理的成功经验进行归纳和分析，他认为最低生活保障标准的管理是一项技术含量较高的专业性工作，需要采取抽样方法采集大量数据，在资料搜集工作完成后，通过计算机对有关数据进行处理，识别贫困人口，计算贫困规模，确定保障标准[1]。而且，在制定最低生活保障标准的过程中，应该注意发挥各学科的优势，将各学科的知识进行系统的参考与融合，形成跨学科研究智库，并采用定性方法与定量方法相结合的模式。然而，当前我国最低生活保障标准的制定主要由地方民政部门主导，通常采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法等比较传统的计算方法，部门内部普遍缺乏专业人才，这样就使得制定出来的最低生活保障标准不够科学、不够合理。

2.2低保制度管理层次偏低，部分贫困群体难以纳入低保范围

由于我国开始实施最低生活保障制度时分税制改革还不够彻底，所以为了缓解中央财政的压力，决定将最低生活保障制度的管理权限下放至县级地方政府。这种做法虽然在一定程度上缓解了中央财政的压力，但也给县级地方财政造成了较大的压力，为了保证当地财政收支平衡，掌握低保制度管理裁量权的地方政府往往会在一定程度上提高低保户申请门槛，压缩低保户申请数量，使得一部分贫困群体难以纳入低保保障范围。而且由于地方财力决定了当地的保障水平，从而导致了地区之间低保保障水平存在较大差异。学者马守元、张新君在《资源枯竭型城市的社会救助与社会管理创新研究》*见2013年第三届中国社会救助研讨会暨中欧社会救助政策比较研讨会论文集第235-242页。中，探讨了山东省新泰市作为传统的煤炭工业城市在社会救助方面的现状及存在的问题。他以城乡低保为例，分析了目前出现的“标准提高、人数减少”的怪现象，从财政资金方面来看，农村地区低保资金由省市县乡四级负责，随着低保标准的提高，基层配套资金也相应增加，按省市县承担80%左右计算，乡镇要承担15%-20%，财政压力过大，这样就形成了经济发展越落后的乡镇低保对象越多、低保对象越多财政负担越重、财政负担越重越不愿意扩面的怪圈。

3　低保制度在实施过程中遇到的问题

3.1低保政策与其他社会救助政策之间的衔接不佳

由于我国的各项救助制度是在不同的历史阶段分别建立的，这往往会产生一种社会救助制度碎片化的现象。以任意一名低保户为例，他(她)很可能在享受低保待遇的同时，还享受着不同种类的救助，而这些救助项目当中经常会出现待遇叠加的情况。以山东省为例，目前低保制度与其他救助制度之间的重叠待遇多达10余项(见表1)。出现这种情况的原因主要是目前我国社会救助的管理职责与社会救助资源分布在不同的政府部门和社会组织中，各部门组织之间在制定有关救助政策时缺乏有效的沟通，救助信息难以实现共享，这就会产生救助待遇叠加、救助资源浪费的情况，极大地制约了社会救助工作系统性、整体性的发展。

表1　山东省低保制度与其他救助制度重叠项目

数据来源：根据山东省民政厅数据资料整理。

3.2福利捆绑问题不利于社会公平

由于地方政府负责低保制度的管理工作，因此各地方政府在执行中央统一制定的救助政策之外，往往会因地制宜地为当地的低保户制定一些配套的优惠政策。如江苏省南京市针对低保对象出台的优惠政策多达50余项，这些优惠政策涉及基本生活、医疗卫生、住房保障、公共交通、水电气费、有线电视、工商、税收等11类。这些优惠政策极大地改善了低保户的生活状况，但与此同时也产生了一些负面效应，如凭借低保对象的身份可以享有诸多的优惠政策，会导致被诸多福利捆绑之后的低保户待遇要远远高于低保标准，这样不但会引起低保边缘家庭对于生活现状的不满，也会滋生低保户的惰性，因为他们即使不用外出劳动就业也可以高枕无忧。不仅如此，隐瞒收入骗保 、清理退保难度大的情况也时有发生，而这些现象的发生都是与低保制度制定的宗旨相违背的。

3.3不合理的低保标准会影响其他政策的执行

随着社会经济的不断发展，低保的待遇标准逐年提升，逐步提高的低保标准使得低保制度在一定程度上带有了福利色彩，同时也提高了低保户对于低保的依赖程度。以辽宁省为例，据民政部2016年第一季度的数据可知，辽宁省城镇低保标准为每人每月494.95元。假设一个没有任何收入的三口之家，除去医疗、教育、住房等相关救助以外，他们每月就能够领取低保金1487.85元，而这笔低保金几乎可以跟一个普通工作岗位的工资收入相差无几。这种现象的产生严重地影响了国家促进劳动力就业的相关政策的执行。

3.4信息不能共享，核查低保户信息难度大

我国当前对于城乡低保户的核查主要是采取走访低保户家庭以及向低保户家庭周边邻里打听低保户家庭情况的方式。绝大多数县(市)尚未建立起核对低保户家庭情况的信息核对系统，仍然未能建立起与低保户管理相关的各个单位部门之间的信息共享机制。我国当前对于城市低收入家庭收入标准的认定主要参照家庭收入和家庭财产两项指标。对于家庭收入和家庭财产的认定包括银行存款、住房面积、退休工资、车辆情况等诸多信息，这些信息的认定涉及公安、社保、工商、金融等多个单位和部门。目前，要达到各单位部门之间的协调配合并非易事，比如金融、保险这些领域极为注重对于客户个人隐私的保密，民政部门也没有权利去这些部门对低保户的经济情况进行调查。

对于农村低保户而言，收入核查问题同样十分严峻。学者吴林森在《当前农村低保现状问题及对策研究》*见2013年第三届中国社会救助研讨会暨中欧社会救助政策比较研讨会论文集第478-482页。中，将我国当前农村低保存在的问题概括为如下几点：第一，缺乏有效的调查手段；第二，在申报家庭收入时存在着收入虚报、低报等不诚信的现象；第三，农产品的价格随市场价格变动，较大价格变动会导致农产品折现的变数差距较大；第四，农民普遍没有稳定的收入来源，收入情况不具备长期的稳定性；第五，重大疾病在核准家庭收入的多少和支付能力的强弱上正在淡化。正因为以上多种不确定因素的存在，给政府部门对农村居民的收入核查带来了很大的工作难度。

3.5城乡之间低保保障标准差距较大

受计划经济和城乡二元经济结构的长期影响，我国的农业发展长期滞后于工业发展，进而导致城乡之间发展的不均衡，体现在低保保障标准上则为城乡之间的低保保障标准存在着较大的差距。以辽宁省、黑龙江省、甘肃省为例，通过查找并整理民政部2016年第一季度的低保标准发现，这3个省省内的城乡低保保障标准之间均存在较大的差距，详见表2。

表2　2016年第一季度低保标准

数据来源：民政部2016年第一季度低保标准

3.6实施过程中存在的道德风险

虽然国家已经出台了明确的最低生活保障实施办法，但是在实际操作低保申请的过程中发现了一些不公开、不公正的情况。就低保对象的确定上来看，申请对象存在难以核查的隐形收入、财产私下转移、单凭收入无法准确判断家庭是否贫困(如因病致贫)等诸多问题。就农村低保户的评选过程来看，普遍存在村民对于低保的评选过程不了解、民主评议成员成分及素质参差不齐以及人情保、关系保等问题。张敬在《重庆市农村居民最低生活保障制度实施存在的问题及对策研究》中提到：经调查研究，当前重庆市在实施农村低保的过程中普遍存在着带有道德风险的类似于“人情保”、“关系保”的现象[2]。不仅仅是重庆，这种存在道德风险的情况在其他省市的农村地区也会发生。以具有农村低保审批权力的村委会来讲，村委会拥有对于低保申请对象家庭收入情况的核实权以及对于申请低保材料的审批权，这就表明村委会实际上拥有确定低保对象的决定权力，而正是因为如此，村委会干部以权谋私、权钱交易等不公平、不公正的现象时有发生。

3.7相关法律法规不健全

目前，我国最新的关于最低生活保障制度的审核审批办法为2012年民政部颁布的《最低生活保障制度审核审批办法(试行)》(民发(2012)220号)，最新的关于社会救助方面的法令为2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》(国发(2014)649号)。然而，由于《最低生活保障制度审核办法(试行)》没有具体的实施细则，导致各地方政府的执行办法和救助方式不尽相同，进而导致在实施最低生活保障制度的过程中产生了诸多矛盾和问题。而从《社会救助暂行办法》来看，虽然在其第二章中明确提出了对于实施最低生活保障制度的要求，但在各地方政府实行该办法的过程中不难发现，《社会救助暂行办法》在执行时存在着法律效率低下的情况，而且该办法与《最低生活保障制度审核办法(试行)》一样缺乏具体的实施细则。从我国目前的社会救助法律法规的发展现状来看，急需相关配套的法律、法规出台。随着我国社会救助事业在发展过程中不断遇到新问题，对有关社会救助方面的法律也自然提出了新的要求。因此，只有在不断完善已有的社会救助法律的基础上增加与之配套的法律法规，才能更有效地应对我国社会救助事业在发展中遇到的新问题、新挑战，从而使得我国社会救助事业的发展能够经受住时间和实践的考验，呈现出更加平稳的、健康的发展态势。

4　解决低保制度问题的对策和建议

4.1建立低保支出由各级财政分担的机制

国家对低保标准的制定和修改应给予足够的重视。低保标准的高低直接影响低保户的生活水平以及生活质量，因此在制定和修改低保标准时应在运用传统的定性方法的同时适当使用一些定量方法，这就要求参与制定低保制度的人员高素质化和跨学科化，在制定政策时要更加重视数理统计和理性思维的作用。

随着我国低保制度的逐渐成熟以及国家财政收入呈现逐年增长的趋势，无论是省级政府还是中央政府的财政承受能力都得到了很大的提升。因此，可以形成一种由中央政府提供绝大部分的救助资金、地方政府实事求是地提供适当的救助资金并因地制宜地制定救助措施的新模式。这种模式不但可以有效地提高国家对于社会救助事业的管理水平，还能够有效地减轻地方政府的财政压力，促进社会救助事业的稳定发展。

4.2构建社会救助管理和资源共享平台

“大数据”概念虽然起源于IT行业，但随着经济社会的不断发展，各行各业都在对此概念意义的重要性逐步加深认同感，因为在当今时代，“数据”这个涵盖现代化、科技化的名词已经日益渗透到了各行各业，并逐渐成为十分重要的生产要素。而这个概念对于我国社会救助事业的发展同样具有借鉴意义，因为建立统一的救助管理平台，不但有利于救助信息的收集、救助资源的共享，也有利于救助活动的统筹。由于统一的救助管理平台能够有效地协调各部门和单位，实现各项社会救助制度的顺利衔接，这样就可以解决低保政策与其他社会救助政策之间衔接效果不佳的问题，而且能够在最大程度上避免救助待遇叠加以及救助资源的浪费问题。

4.3适度解绑低保附加福利

低保制度附加的福利因地域不同可能会有所差异，但是各地方政府在量力提高低保户生活质量的同时也要做到因地制宜地实现精准救助。对于低保附加福利，各地方政府应该做到动态管理，积极听取民意，保留符合当地低保户生存实际情况的必要附加待遇，去除不必要的附加待遇。地方政府要清楚地领会国家制定最低生活保障制度的目的，不能将其作为一种福利事业来做，要在保证低保户维持基本生活水平的同时，尽力避免有劳动能力的低保户滋生惰性、对低保户身份产生依赖的现象发生。

4.4加强救助标准调整机制的动态管理

地方政府在制定救助标准时要克服与其他地方政府之间的横向攀比心理，并克服随意性，同时还要减少主观人为因素的影响。通过加强对救助标准调整机制动态管理的力度，完善救助标准的科学制定，从而增强救助制度发展的可持续性。各地方政府在保证满足低保家庭基本生活需要的同时，要尽力做到低保标准与当地居民平均消费水平相适应，注重城市低保标准与最低工资标准、农村低保标准与扶贫标准的衔接。

4.5加大对低保申请过程的监督力度

对于低保申请过程中出现的“关系保” “人情保”现象，各级政府部门应该加大对低保申请过程的监督力度，可以通过电话、信箱、网络等多种渠道鼓励人民群众积极行使监督权，严厉惩处相关违规部门和工作人员。而在对低保申请对象的评议过程中，要注意被选取评议代表的身份和素质。同时，还要积极呼吁与“社会救助”相关的法律出台，只有以法律为准绳，低保工作在实施过程中才能够最大程度地避免主观性和盲目性。

5　对我国实施低保制度的总结与展望

5.1总结

我国的最低生活保障制度从产生至今已经实施了17年之久，回顾低保制度的发展历程，不但展现出我国社会制度的优越性，而且也从客观上改善了很大一部分贫困群体的生活状况。无论是从政策上对于低保户身份的优待，还是在物质上对低保户的援助，都会给低保户群体重拾生活自信、积极地再就业带来极大的帮助。但是，在该政策惠及一部分贫困群体的同时，我们也发现了一些问题：从低保制度的设计上来看，存在着缺乏具体实施细则、管理层次偏低等问题；从低保制度的实践过程来看，无论是“福利捆绑” “人情保”“关系保”问题，还是救助信息不能及时共享、缺乏配套法律法规等问题，都成为了影响我国当前低保制度平稳健康发展的顽疾甚至是桎梏。由此可见，我国低保制度的发展仍然任重而道远。

5.2展望

目前，我国正在大力倡导“精准扶贫”这一理念。所谓的“精准扶贫”， 就是通过科学有效的程序了解贫困户的状况，然后因地制宜地实现扶贫工作的精确化。对于这个理念的践行也是当前“十三五”规划当中的一项明确目标，将这个理念运用在低保制度的发展上，则体现为一种“精准救助”的发展趋势。通过“精准救助”，不但能够节约社会救助资源，而且还能够有效地提高社会救助的效率。然而做到“精准救助”并非易事，虽然国家已经提出了相对明确的方针和目标，但是理论与实际之间的偏差往往会导致现实效果不能尽如人意。因此，“精准救助”目标的实现仍然需要在实践中不断探索、不断调整，从而引导低保户群体走出贫困，使得这一部分人群在共享改革发展成果的同时，积极地为我国社会主义建设贡献力量。

[1]杨立雄. 最低生活保障制度存在的问题及改革建议[J].中国软科学,2011(8)：73.

[2]张敬. 重庆市农村居民最低生活保障制度实施存在的问题及对策研究[D].重庆:重庆大学,2013:18.

责任编辑：沈玲

Research on Problems Existed in Minimum Living Standard Security System and the Countermeasures

LI Xi, YANG Gang

(School of Public Management，Northeast University of Finance and Economics，Dalian 116021，China)

Since the implementation of the minimum living standard security system, the living condition of some poor people in China has greatly been improved. However, there exist a lot of problems in the system design such as the unreasonable decisions of assistance targets and standards, the lower level of management, as well as some problems in the process of implementation. Based on this, this paper puts forward countermeasures, including establishing the mechanism that the expenditure for minimum living standard security should be shared by local government at all levels, building a platform for social assistance management and resource sharing, unwrapping appropriately extra livelihood from minimum living standard security, enhancing the dynamic management for the adjustment mechanism of assistance standards, and strengthening the supervision on application for minimum living standard security, etc.

minimum living standard security system; social assistance; minimum living standard security standard; welfare wrapped

2016-05-26

国家社会科学基金项目(13BSH082)；辽宁省社会科学基金项目(L12BSH008)

李蹊(1992-)，男，黑龙江绥棱人，硕士研究生，主要从事社会学研究；杨刚(1972-)，女，辽宁绥中人，教授，博士，硕士研究生导师，主要从事社会学研究 。

C913.7

A

1009-3907(2016)09-0012-05