加强社会组织和社区建设

文/ 葛延风

加强社会组织和社区建设

文/ 葛延风

葛延风：国务院发展研究中心社会发展研究部部长

如何推动社会组织法制建设？我认为，一是深化社会组织体制改革。这需要更高层次立法进行准确定位加以保障，比如，宪法层面对于社会建设、公民权利的保护、社会组织发展要有更清晰的表述。二是立法要慎重。如社会保险法，目前社会保险领域“碎片化”程度较高，如果现在就推进立法，把一个不成熟、不定型的体系用法律的形式固定下来反而会给后续的改革带来麻烦。可考虑用条例的方式来加以规范，毕竟条例的修改要比修法在程序上更简单。三是重点解决有法难依的问题。我国无法可依的问题已经得以解决，目前主要是有法难依。很多领域出台了法律法规，但可操作性不强，很多内容比较原则化。同样，社会组织层面法律的可操作问题也亟需解决。

社会组织发展和社区建设需要加强研究。一是加强社会组织建设。改革开放以来，我们经历了一个迅速“去组织化”的过程，由“政府—单位—个人”三层变为“政府—个人”两层，中间层基本没有或是已经弱化，这样导致上情下达和下情上达缺少了一个中间传递的平台，一旦出现问题，政府直接面对个人，这样，无论是提供公共服务还是社会治理，政府都面临着两难境地。若强化监管，社会监管成本会很高，若弱化监管，又会造成混乱，利益难以表达，所以“再组织化”很重要。通过大力发展社会组织，提高公民的归属感，整合公民的内部诉求，协调不同群体之间的利益关系，实施规范化的表达，这样也能减轻政府压力。二是加快研究社会组织的支持性和约束性政策。如何大力发展社会组织，关键在于对其的支持性和约束性政策能否配套推进。社会组织分为两大类：一类是公益性组织，一类是互益性组织。从公益性组织来看，其他国家之所以能健康发展与其传统有关，但更重要的是制度保障。中国缺乏制度保障，主要不具备两个影响因素：一个是宗教传统，另一个是遗产税。在欧美国家，捐给公益性组织不需要征收遗产税，这样很多人愿意捐赠遗产，一方面可以不交遗产税，另一方面又可以证明自己是上帝的选民并获得一定的社会声望。公益组织的发展，必须有支持性和约束性的政策。目前，我们出台了支持性政策，但约束性政策不完善，或执行不到位。尤其是非营利性机构，其他国家主要控制两个要素，一是资产不可以随意处置，剩余不可以随意分配，也就是资产处置权和收益分配权。对于这点，目前我们的政策不完善，操作也很差。比如，在医疗领域引进了非营利性医院的概念，但实际操作中，很多资本进入医疗领域就是为了享受政策待遇，另一方面又拼命挣钱，挣了钱之后又想方设法转移到自己的口袋中。这可能还是政策问题。从互益性的社会组织看，如工会，有共同利益诉求，有些组织，如环保组织可能会对政府行为构成一定的影响，但总体上利大于弊，要大力发展商会、行业协会，促进其健康发展。有些问题要允许它浮出水面，然后对其严格规范，这要比严格限制更好。二是加强对社区建设的研究。近年来，各地都非常重视社区建设，实施网格化管理、赋予社区更多的职能，但社区发展面临着两个问题，一个是社区是行政末端还是自治组织，这个关系怎么协调需要研究；另一个是城市社区的异质性太强，除了对物业管理有共同的利益诉求外，基本上没有其他的共同利益，在这一背景下，如何给社区定位，发挥社区的作用，需要研究。在部分国家，社区与教区是一致的。我们的城市不同，搞网格化管理，最后使得政府要面对具体的一家一户，管理成本非常高。在传统的农村社区，宗族或家族力量被大大弱化，农村基层组织的作用也在弱化。随着年轻人逐渐进入城市，农村的宗族作用弱化，而且在一代或两代人之间宗族的纽带力量几乎没有了，宗族纽带力量消失、基层组织又难以发挥作用，未来农村的走向变得并不清晰。