社会公共安全风险防控的顶层设计

·唐 钧

社会公共安全风险防控的顶层设计

·唐 钧

编者按：

社会公共安全是国家安全的基石。面对新形势新挑战，维护国家安全和社会安定，对全面深化改革、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦都十分紧要。如何正确认识社会公共安全风险，如何进行社会公共安全风险防控的顶层设计，如何推进重点领域重要行业的安全风险防控，这一系列问题都迫切需要有应对思路。中央政法委“社会公共安全风险防控机制研究”课题针对社会公共安全风险防控的重要主题、重点区域、重要行业开展了研究，形成了重要成果。本刊开设社会公共安全专栏，陆续刊登这个课题的部分成果。

“风险社会”（Risk Society）的理念，自德国社会学家贝克（Ulrich Beck）提出后，广受国际社会关注。社会风险，泛指所有可能导致社会危机的不确定因素。在治理社会风险时，通常优先针对高危风险实施管理，首当其冲的就是社会公共安全风险。社会公共安全风险，是指所有可能危害群众生命财产安全，或影响社会运行秩序，或导致社会危机的风险。各国都把社会公共安全风险防控视为社会风险治理的首要任务。习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中指出：今后5年，可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我国面临的重大风险，既有国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也有国际经济、政治、军事风险等。如果发生重大风险又扛不住，国家安全就可能面临重大威胁，全面建成小康社会进程就可能被迫中断。因此，必须把防风险摆在突出位置，“图之于未萌，虑之于未有”，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。

在总体国家安全观的指导下，社会公共安全的风险防控亟待加强顶层设计，包括明确原则、设置机制、建构系统，以达成国家安全战略。

一、社会公共安全的风险防控原则设定

社会公共安全的风险防控原则应基于我国目前转型期的公共安全风险现状而设定。

原则一：科学快速的突发事件处置

社会公共安全的第一要务是突发事件的处置，因此风险防控的首要原则是科学快速地应对突发事件，遵循“发现得了、管理得好、控制得住”的总体要求。

基于此原则，一是落实社会公共安全的风险识别工作，二是筹备突发公共事件预案体系，三是定期演练预案和及时更新工作方案。此方面风险防控的成效，体现为突发事件一旦发生，能够快速处置，将损害降至最低，最大程度地保障社会公共安全。

原则二：有效预警和及时干预危机

社会公共安全的风险防控，关键是能有效预警和阻止危机，遵循“发现得了、预警得准、干预得早”的总体要求。

基于此原则，一是从高危和频发两个维度设定符合当前社会公共安全现状的风险预警指标体系，二是设定风险定期检测和实施监测的制度，三是根据预警信息，启动提前干预或主动减轻灾害损害的工作。此方面风险防控的成效，体现为精准预警和精确干预的效果，能够在危机发生之前，主动作为，使得危机不爆发或损害最小化，也即社会公共安全的最大化。

原则三：全程风险评估和动态整改

社会公共安全的风险防控，最为重要的是全过程的风险评估和有针对性地提前整改高危风险，形成有利于疏导危机的社会环境，遵循“化解得早、疏导得通、整改得好”的总体要求。

基于此原则，一是执行和落实关于实施和强化风险评估的法律和政策，二是有效实施风险源头的“上游评估”，关口前移、事前作为，三是要全程风险评估，把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为社会公共安全风险最重要的评估指标，及时整改矛盾纠纷和群众意见集中的风险项。为达成社会公共安全的目标，社会公共安全风险防控还应与时俱进、持续地做好机制设计和系统建构。

二、社会公共安全的风险防控机制设计

社会公共安全风险防控重在机制设计。基于社会风险治理的要求，借鉴其他国家的经验，结合我国现阶段的国情实际，社会公共安全风险防控应着重做好四大机制：及时处置社会危机的应急机制，提前干预社会危机的预警机制，动态评估并整改高危风险的稳评机制，全社会群防群治的公共安全风险共担机制。详见图1。

1. 社会危机应急机制

社会危机是指生命财产受损失或社会秩序遭破坏等严重的社会公共安全事件，风险防控机制首要任务是社会危机应急机制的建立健全，实现社会危机的管控得当。

图1　社会公共安全风险防控的机制设计

社会危机应急机制的建设，以社会治安防控体系为支撑。党的十八大报告明确提出：深化平安建设、完善立体化社会治安防控体系。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》（以下简称《意见》），进一步提出增强社会治安整体防控能力，努力使影响公共安全的暴力恐怖犯罪、个人极端暴力犯罪等得到有效遏制，使影响群众安全感的多发性案件和公共安全事故得到有效防范。健全社会治安形势分析研判机制、实战指挥机制、部门联动机制、区域协作机制等社会治安防控运行机制。

社会危机的应急机制是社会公共安全风险防控的基础，夯实应急机制是风险防控的先决条件。当然，仅仅依靠应急机制无法达成风险防控“防范于未然”的预期。

2.社会危机预警机制

社会危机应急机制紧扣突发公共事件处置，社会危机预警机制则要关口前移，基于危机成因、安全形势、风险规律、社会态度等综合因素，开展社会危机的预警信息发布、前置式干预和危机阻止。

社会危机预警机制要基于充分的风险信息做出形势研判，并根据风险指标体系划分等级，进而发布预警和启动干预。《意见》明确提出，政法综治机构要加强组织协调，会同政法机关和其他有关部门开展对社会治安形势的整体研判、动态监测，并提出督办建议。公安机关要坚持情报主导警务的理念，建立健全社会治安情报信息分析研判机制，定期对社会治安形势进行分析研判。加强对社会舆情、治安动态和热点、敏感问题的分析预测，加强对社会治安重点领域的研判分析，及时发现苗头性、倾向性问题，提升应对能力。建立健全治安形势播报预警机制，增强群众自我防范意识。

社会危机预警机制还要设置进入公共安全管理的工作流程中，才能切实发挥应有的功能。《突发事件应急预案管理办法》明确指出，市县级专项和部门应急预案侧重明确突发事件的组织指挥机制、风险评估、监测预警、信息报告、应急处置措施、队伍物资保障及调动程序等内容……乡镇街道专项和部门应急预案侧重明确突发事件的预警信息传播、组织先期处置和自救互救……

社会危机预警机制在其功能设定时，就预设为危机应急机制的触发机制。但是仅有应急机制和预警机制仍然无法达成风险防控“主动防御”的预期。

3.社会稳定风险评估机制

社会危机预警机制还需依靠社会稳定风险评估机制，不仅仅是事后倒查的方式开展危机预警，更要全过程的风险评估和主动整改的制度设计。

社会稳定风险评估机制是前馈式的风险防范机制。习近平总书记指出，对涉及群众切身利益的重大决策，要认真进行社会稳定风险评估，充分听取群众意见和建议，充分考虑群众的承受能力，把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。我国针对“三重一大”已要求进行稳定风险评估，针对社会危机中的矛盾纠纷也已要求稳定风险评估；2012年，中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》明确指出，凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，党政机关作出决策前都要进行社会稳定风险评估。

社会危机实质上是社会公共安全风险中的高等级风险经质变而成，因此社会稳定风险评估机制不仅要在事前，更要落实全过程的动态评估和主动整改高危风险的制度设计。《意见》明确提出，落实重大决策社会稳定风险评估制度，切实做到应评尽评，着力完善决策前风险评估、实施中风险管控和实施后效果评价、反馈纠偏、决策过错责任追究等操作性程序规范。

社会公共安全风险防控的常态运行，必然要求建立社会稳定风险评估机制，实现“实时监测风险—科学定级预警—主动整改危机”的良性循环。

社会稳定风险评估机制重在主动评估和事前整改，若能贯彻落实，将在很大程度上化解疏导社会公共安全的风险隐患。但依靠应急机制、预警机制、稳评机制等内部的风险防范机制，仍然无法实现社会公共安全的“总体安全”格局。

4.社会安全风险共担机制

社会公共安全的风险防控，一方面亟需国家层面的风险内部控制，通过应急、预警、稳评等机制形成立体化的风险管控；另一方面也需要社会和个体层面的风险外部合作，形成全方位的风险治理。

社会公共安全的风险防范，国家力量是主力，人民群众是主体。人民群众既是社会治理的主体，也是社会安全风险防范机制的主体。群众作为“第一反应人”，承担着报警者、抢救者、指挥员、协调员等多重功能，是启动应急机制等风险内控机制的触发者。《意见》明确提出，坚持人民主体地位，进一步拓宽群众参与社会治安防控的渠道，依法保障人民群众的知情权、参与权、建议权、监督权。继承发扬专业力量和广大人民群众结合的优良传统，充分发挥共产党员、共青团员模范带头作用，发挥民兵预备役人员等的重要作用，发展壮大平安志愿者、社区工作者、群防群治队伍等专业化、职业化、社会化力量，积极探索新形势下群防群治工作的新机制、新模式。

社会公共安全的风险防范，亟待社会组织和广大群众遵守和维护社会秩序，这既是履行社会公共安全的义务，又是共同承担优化风险治理环境的社会责任。《意见》明确提出，坚持党委和政府领导下的多方参与、共同治理，发挥市场、社会等多方主体在社会治安防控体系建设中的协同协作、互动互补、相辅相成作用。激发社会各方面力量参与社会治安防控体系建设的积极性、主动性、创造性。

社会公共安全的风险共担机制，既是应急机制、预警机制、稳评机制的必要补充，更是践行公共安全“群众路线”的要件，实现公共安全风险防控在社会监督和风险监测层面的“全天候”、“无缝隙”、“无死角”和“主动出击”。风险内部控制与风险外部合作的紧密结合，构成了公共安全风险防控的机制设计。

三、社会公共安全的风险防控系统建构

社会公共安全的风险防控，在原则设定和机制设计的基础上，还需要形成整体性的动态运行，这就提出了风险防控的系统建构问题。详见图2。

1.推动风险防控机制的系统联动

目前，社会公共安全风险防控在系统运行过程中，在一定程度上还存在着联而不动、孤岛效应等问题，具体表现为：（1）重应急机制、轻预警机制；（2）事前用稳评机制走过场、事后靠应急机制处置突发事件；（3）稳评整改未落到实处，矛盾纠纷突破了风险共担的承受程度；（4）风险共担仅做宣传，安全技能尚未应知应会等。

图2　社会公共安全风险防控机制的系统建构

社会公共安全的风险防控亟待系统联动。一是不断从社会危机应急机制中提炼教训，形成风险防范“负面清单”，充实预警机制，规避责任事故、降低损害程度；二是持续提升社会危机预警的精准程度，提高社会公共安全风险研判的系统性和整体性，从稳评机制中提取社会风险要素，增进预警机制的灵敏性和实用性；三是扩大稳评机制的整改成效，以全过程的风险评估机制推动风险上游（政策制定、决策等）、风险中游（政策执行、风险监管等）、风险下游（应急处突等）的责任连带和风险所有权的明晰；四是践行风险共担机制，充分发挥国家力量的权威性、社会力量的专业性和群众力量的主动性，优势互补，共同维护利于公共安全的社会秩序、推动社会公共安全的可持续发展。

2.推动社会公共安全风险治理的良性循环

从社会建设和社会治理的角度，社会公共安全的风险防控在一些局部存在着瘀滞不畅、功能未能发挥等问题。具体表现为：（1）突发事件处置的部门“孤军奋战”，未能全面引入社会风险治理达成事前预防风险和化解危机；（2）社会风险治理的理念“曲高和寡”，危机预警和风险评估停留在“纸上谈兵”，未能成为阻止危机爆发的“利器”；（3）社会秩序维护未受到应有的重视，特别是违反社会秩序的行为，在特定情况下未受到惩处、甚至被忽略不计，使得社会秩序在一定程度上降低甚至丧失了作为社会公共安全“警戒线”的功能。

社会公共安全的风险防控亟待风险治理的良性循环。一是突发事件处置与社会风险治理的双向连通，一方面是在突发事件发生后责任倒查、倒逼风险防控，另一方面也需要充分发挥风险治理的前置功能，提升突发事件处置的成效，规避应急管理的社会风险；二是社会风险治理与社会秩序维护的紧密契合，将危机预警的范围扩大至社会秩序的范畴，评估和整改社会失序的高危风险，更好地防范公共安全风险；三是社会秩序维护与突发事件处置的有机整合，将群防群治、守望相助等公共安全的“群众战术”做法引入应急处突，充分发挥社会秩序维护对于优化社会公共安全环境的功能，维持社会的长治久安。

3.推进非常态管控向常态防范的稳步转化

在风险治理层面，社会公共安全的风险防控理念仍存在着一定程度的短视问题，具体表现为：（1）重危机、轻风险，宁可在非常态管控下足功夫，也不愿在常态治理中预防危机；（2）重打击、轻疏导，习惯性地在突发事件后打击犯罪和应急处突，却不习惯在事前疏导社会矛盾纠纷、化解极端群体的情绪、畅通“社会解压阀”；（3）重巨灾、轻隐患，对可能引发巨灾的直接隐患不重视，甚至坐等爆发。

社会公共安全的风险防控亟待推进从非常态管控向常态防范的转化。一是在依法行政的基础上，全面提升非常态管控的科学程度和应急成效，提高群众的满意度；二是持续推进非常态管控向着常态防范的积极转化，风险防控、关口前移，责任到位、重在预防，疏堵结合、以疏为主，逐步将社会公共安全风险防控的重心，转为社会治理过程中的风险防范；三是提升社会公共安全风险常态防范的系统整合和成效提升，在全民参与防范、社会秩序优化、社会治理提质增效的互利共赢格局中，持续降低突发事件的发生概率。习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中指出，各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体。对可能发生的各种风险，各级党委和政府要增强责任感和自觉性，把自己职责范围内的风险防控好，不能把防风险的责任都推给上面，也不能把防风险的责任都留给后面，更不能在工作中不负责任地制造风险。要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种可能的风险及原因都要心中有数、对症下药、综合施策，出手及时有力，力争把风险化解在源头，不使小风险演化为大风险，不使个别风险演化为综合风险，不使局部风险演化为区域性或系统性风险，不使经济风险演化为社会政治风险，不使国际风险演化为国内风险。

综上，社会公共安全的风险防控顶层设计，在国家总体安全观的基础上，亟待科学的原则设定、合理的机制设计、健全的系统建构，从而标本兼治、良性运转。

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）

注：本文系中央政法委委托课题“社会公共安全风险防控机制研究”（政法研2016-11号）的部分研究成果。