政治正义与政府效率之争：前公共行政学时期

余晓芳+刘耀东

[摘要]美国建国初期，杰斐逊与汉密尔顿围绕着中央与州及地方权力划分、人民参政、弱势行政首长与强势行政首长等问题展开了激烈的争论。从19世纪初到19世纪中期，美国围绕着联邦权与州权发生过多次争论，使公共行政中政治正义与政府效率两大价值之间出现了交替式优先的发展态势。到19世纪中后期，城市化发展与市政管理滞后的矛盾、行政国家的发展与公共管理水平低下的矛盾、政党分肥制与基于功绩的文官制度之间的矛盾，迫切需要提升政府效率价值的地位，政府效率对于政治正义逐渐取得优先地位。美国前公共行政学时期的行政价值争论与变迁，不仅为公共行政学的产生与发展设定了两种公共哲学与方法论基础，而且使得公共行政避免因过分追求单一化的价值而走向极端。

[关键词]政治正义；政府效率；公共行政：价值变迁

当前，国内外学术界比较关注公共行政学产生以来（传统公共行政到新公共行政，再到新公共管理）的范式转变与价值变迁研究，并往往认为公共行政的政治正义与政府效率价值之间存在着一种钟摆效应。这种看法虽然无可厚非，但也容易致使人们陷入一种错觉，即公共行政的价值变迁只存在于公共行政学产生之后，前公共行政学时期不存在行政价值更迭。事实上，自美国建国初期到19世纪末这段时间，公共行政学作为一门学科虽未产生，但公共行政的价值论争却一直存在，并与当时美国的政治与行政生态紧密联系，相伴而生。从建国初期杰斐逊与汉密尔顿的治国路线之争，到联邦党的最终瓦解，再到联邦党精神的复活，直至杰克逊民主时代对联邦主义的反击，无不印证了政治正义与政府效率之间的价值论争。而正是美国前公共行政学时期的行政价值争论与变迁，不仅为公共行政学的产生与发展设定了两种公共哲学与方法论基础，而且还使得公共行政避免因过分追求单一化的价值而走向极端。

一、政治支配行政：美国建国初期

公共行政的境况与地位

美国建国初期，公共行政尚未与政治分离，公共行政在整个国家政治框架中处于附庸地位，公共行政的价值从属于政治体制的价值，从而使得公共行政的政治正义价值得以凸显，这是由美国建国初期的政治、经济与历史文化等因素决定的。

首先，从政治上看，对政治权力制衡的重视程度甚于公共行政。由于许多建国初期的美国人有经历欧洲独裁统治的体验，因此，美国当时的头等大事是设计一个权力相互制衡的政治体制，从而达到立法、行政和司法三者之间分权与制衡关系，而公共行政则被忽视，只能在政治体制中充当配角。如1789年美国的宪法条文中只提到了“行政部门”与“文职官员”两个名词，而没有对行政机关作具体的规定。可见，公共行政在当时是不受重视的。

其次，从经济社会发展来看，经济上的不干预与社会管理事务相对较少导致政府部门地位不高。美国在建国初期到19世纪末之前，处于自由资本主义发展阶段，这一时期美国奉行的是亚当·斯密的古典自由主义经济思想，政府充当“守夜人”的角色，并奉行不干预经济领域的理念。此外，由于受当时生产力水平的影响，美国社会的分化程度不高，社会管理的事务相对较少，国家功能仅限于保护所有公民免遭暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等，任何过多的职能则会侵犯公民的权益。因此，美国建国初期社会和经济事务的管理较为简单，公共部门的设置也较为简单，建国初期美国仅设置了4个行政部门：外交、财政、军事和内政部门。公共行政在当时的美国人看来只是政治系统的一个部分，对公共行政的研究也只是出于政治角度的思考。这也是公共行政在宪政体制中处于附庸性地位的一个重要原因。

再次，从历史文化来看，基督教文化使得美国开国元勋们更为关注自由、平等与民主等政治正义价值。基督教教义主张，人生而自由、平等，因为“人人均为上帝的造物，人只受上帝的奴役！”因而，人权是天赋的。正是受基督教文化的影响，北美历史上第一个政治契约性文件——《五月花号公约》主张要以上帝的名义继续清教实验，来完成上帝的事业；篇幅不长的《美国独立宣言》中竟有四次提到上帝，假如删去“上帝”二字，独立宣言的精神就无法理解；《权利法案》第一条就是“宗教自由”条款等。可见，美国基督教的历史文化为天赋人权的自然权利理论、人生而平等以及限制一切权力等政治理念在美国政治社会中的实施奠定了坚实的思想基础，使美国的开国元勋们从一开始就把焦点定位于如何从政治体制上对政府权力进行制约，以保障个人权利，而公共行政则被置于次要的地位。

二、杰斐逊与汉密尔顿之争：政治正义

与政府效率冲突之滥觞

美国建国初期，以杰斐逊为首的民主共和党人与以汉密尔顿为首的联邦党人围绕着政治、经济、文化等领域展开了激烈的争论，并影响着美国的过去与未来。从政治与行政层面来看，两派争论的焦点体现为中央与地方权力划分、人民参政方式、弱势首长与强势首长等方面，其争论体现的价值为公共行政中的政治正义与政府效率的冲突设定了基调。

（一）中央与州及地方权力划分之争

在中央与地方权力划分上，杰斐逊与汉密尔顿存在巨大的分歧。杰斐逊主张中央向地方层层分权，并认为，美国要实现真正的民主自治制度，建立统一的联邦政府是十分必要的，但中央过于集权就会增加投机、盗窃、掠劫、冗员及钻营的机会，这样就可能使美国变得像英国政府那样腐败和暴虐。为此，他提出必须把国家权力尽可能层层分散到各级政府，这样做既可以避免官僚主义，防止政府的腐化，又可以使人民关心国家事务，加强对政府的监督。而汉密尔顿则希望加强中央集权，建立一个强有力的联邦政府，并提出地方政府要受到中央的控制和领导。为此，他主张“各邦邦长或主席将以联邦的名义任命”。

（二）人民参政之争

杰斐逊把人民参政看作是实现人民自治，防止暴政的最有效措施。他坚持认为人民是国家权力的源泉，是储藏社会根本权力的宝库。针对联邦派对他这一观点的指责，杰斐逊尖锐地反诘道：“如果不在社会的多数人那里寻找正义权力的源泉，那么能在什么地方找到它呢？难道是在少数人中间吗？还是在少数人中间的某一个人身上呢？他认为，人民才是可靠的，如果人民群众中每一个人都享有几分最高权势，共和国就可以坚如磐石了。而汉密尔顿则将人划分为两类，即“少数人”和“多数人”，他主张有财产、有原则的“少数人”掌管国家政权。在他看来，人民大众是多变和喧嚣的，这些人往往乐于战争，热衷破坏，蛮横无理与反复无常，且少有判断是非的能力。而少数出身名门的人则能够通情达理，严肃认真，富有理性和知识，善于决断，因此，他强调要让“富人和出自名门的人”永久地执掌国家政权，并在“政府中占有一种明显的和永久的地位。”

（三）弱势行政首长与强势行政首长之争

在行政机构的创建方面，杰斐逊对于赋予总统强大的权力十分担心，因此他强烈反对由联邦宪法规定的总统连选连任制，并认为这样会产生专制独裁政治。为此，杰斐逊主张总统至多只可连任一次。他还主张立法权的优先地位，而行政权则处于弱势地位。与杰斐逊相反，汉密尔顿则主张建立一种强大、独立而富有活力的行政部门。在汉密尔顿看来，“软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理，而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已；管理不善的政府，不论理论上有何说辞，在实践上就是个坏政府。”汉密尔顿强调总统应该是具有强大的权力的，这样才能够使政府摆脱软弱无力的局面，从而有利于提高政府管理效能。

三、政治正义与政府效率的交替式发展：19世纪中期以前美国公共行政价值的发展态势

从美国建国至19世纪初之前，虽然公共行政中的政府效率在与政治正义的交锋中败下阵来，但在随后美国的政府实践中，二者的冲突从来就没有停止过。特别是19世纪中期之前美国围绕着联邦权与州权进行了激烈的角逐，从而使公共行政中政治正义与政府效率两大价值呈现出交替式优先的发展态势。

（一）1809-1812：政治正义的延续与联邦党的瓦解

1809年3月，麦迪逊就任第四任总统。他上任后继续执行杰斐逊时期民主共和党制订的内外方针。当时，美国与英国在商业问题上矛盾激化，战争一触即发。当时美国国内对于英国的蛮横态度有战与和两派。主战派是执政的民主共和党，反战派是一向亲英的联邦党。当时的联邦党在杰斐逊时代已逐渐失去了原来在全国的影响力，其主要势力集中在新英格兰地区。新英格兰的联邦党人于1814年12月在康涅狄格州的哈特福德召开会议，抗议政府对英开战，并商讨召集各州修改联邦宪法，甚至还建议成立新英格兰联盟，独立出来。最后，稳健派控制会议，通过的决议要求修正联邦宪法，可见，当时的民主共和党与联邦党、联邦权与州权的竞争达到了白热化程度。会议直至《根特和约》签字后，1815年1月才结束。然而，杰克逊将军在新奥尔良胜利的消息给哈特福德会议迎头痛击，从此联邦党士气低落，逐渐销声匿迹。民主共和党从此一统天下，这种局面一直持续到1824年。

（二）1812-1828：政府效率的复兴与联邦党精神的复活

1812年战争之后，随着民主共和党人的国家共和主义理想与实践的迅速发展，新生代的民主共和党人肯塔基州的亨利·克莱等人完全背弃了杰斐逊式的民主共和主张，他们大力鼓吹“美国体系”的经济发展思想，主张用国家的力量帮助振兴美国的国内工业和商业，建议联邦政府出资兴建基础工程。此外，他们还建议实行高关税，保护美国国内的工业，减少美国经济对外国的依靠，并要求恢复1811年终止运行的合众国银行，由其发行货币，并要国家财政补贴商业和工业开发等。我们可以把新生代主张的“美国计划”与当年汉密尔顿的财政计划进行对比，其结果发现，二者竟有惊人的相似之处。显然，新生代的民主共和党人已与当年杰斐逊的思想分道扬镳，而成为当年联邦党人强调中央集权化的忠实代言人。

新老民主共和党人经历几个回合的争斗，最终新生代占据上风。1816年，国会通过了第二个合众国银行法，允许合众国银行运行20年，又通过了关税法。1819年詹姆斯·门罗就任总统后，继续扩大政府的权力，并对国会在经济发展方面的权力进行了限制。此外，当时对联邦政府集权化有重大贡献的是时任联邦最高法院首席大法官马歇尔创立的司法审查权。他认为当一条联邦法律和宪法发生冲突时，最高法院必须就其合法性作出裁决。决定什么是法律以及哪一条法律是法院必须遵守的最终根据和准则，是联邦最高法院的权力和职责。另外，马歇尔法院在一系列判决中十分注意协调政府与私人经济的关系，尤其强调利用联邦法来限制州法。在联邦权和州权发生冲突时，坚决维护联邦权力至上的原则。在论述合众国银行的合宪性时，马歇尔首先推翻了1798至1799年间肯塔基和弗吉尼亚两州决议中提出的州权为主的联邦权理论。马歇尔承认州是有主权的，但他强调，当州的主权与联邦的主权相碰撞时，州的主权必须让位于联邦主权。他用当年汉密尔顿的语言宣布说，只要（联邦立法的）目的是合法的，并在宪法允许以内的，所有纯粹用于实现此目的手段，只要是不被宪法所禁止，并与宪法的精神和文字相吻合，都是合宪的。可见，在对待联邦权与州权的关系上，马歇尔与汉密尔顿是一脉相承的。“马歇尔主张建立强大的中央政府，认为私有制资本主义与一个有效有权威的中央政府并不矛盾的，相反，他认为两者可兼容。在他看来，一个强大的中央政府可建立一个稳定的政治环境、帮助经济发展，而私人经济的发展则可反过来巩固中央政府。

随后，以亚当斯-克莱派为核心的民主共和党人延续着汉密尔顿的传统，主张强大的中央政府，抵制州权，扶植工业的发展，其基本纲领乃是克莱等人所倡导的“美国体系”。

（三）1828-1836：政治正义的反击与杰克逊式民主时代

虽然克莱所倡导的“美国体系”使联邦党的主张得以复活，然而，强调联邦政府集权化的取向到了杰克逊总统时期有了根本性的改变，随着1828年杰克逊入主白宫，标志着传统意义上的“权贵政治时代”的结束，“杰克逊民主”时代的开启。在杰克逊的总统选举中，美国的政党制度和选举制度出现了新的变化。提名总统候选人的国会“核心会议”制已名存实亡，政治进一步公开化；由于各州普选权的扩大，使参加投票的人由1824年的335000人增至1155000人。从而使选举建立在一个更为广泛的民众基础之上。这种基层选举权扩大的局面在某种程度上改变了权力过度集中于联邦的现象，从而使杰斐逊创造的民主思想重新复活。此外，杰克逊十分厌恶由国民共和党人克莱等提倡的“美国体系”。它只使得一部分人从联邦政府得到合同，建桥修路，从中得到免税、政府补贴和股票担保的好处。与此同时，联邦银行的合资人也因政府的全部财产存入联邦银行而获得了金融市场上的竞争优势，联邦银行起着稳定货币的作用，合资人一本万利。在这一时期，虽然联邦政府的高关税政策保护了美国工业和制造业，但也提高了物价。经济机会的分配不均以及由此造成的受益不均引起了许多人尤其是基层人民的强烈不满。在杰克逊看来，马歇尔和克莱等人代表的思想和实践被认为是破坏“平等权利”的共和原则。在这种背景下，杰克逊提出的铲除特权利益集团、建立以平民利益为主的联邦的口号正好迎合了刚刚获得选举权的中下阶层选民的政治期望和经济要求。“杰克逊的民主”对联邦集权进行了限制，有效地维护了州权的地位。可见，杰克逊继承了早年杰斐逊提出的基于政治正义的民主共和思想，他谴责旧式贵族政治和特权利益，声称要建立一个权利平等、关注平民百姓利益的新联邦。

总之，从19世纪初到19世纪中后期，美国围绕着联邦权与州权的划分发生过多次争论与角逐，这种争论在某种程度上是杰斐逊与汉密尔顿之争的延续。争论双方的核心问题在于扩大联邦政府或总统的权力与强调州政府与地方政府的权力、建立集权化的政府体制与分权化的政府体制之间的分歧。从深层次来看，二者之间争论的实质是围绕政府正义与政府效率的争论。

四、政府效率的诉求：19世纪中后期

美国公共行政价值的发展

19世纪中后期，工业化的发展给美国经济带来前所未有的发展机遇，社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使管理经济的任务越来越繁重，由于政府管理效率低下，从而导致社会出现了诸多新问题，主要表现为以下几个方面：

（～）城市化发展与市政管理滞后的矛盾

美国的城市化进程出现了两次高潮。“1860年至1900年，城市人口占全国总人口的比例由19.8%上升到39.6%，这一速度在美国历史上是空前的。到了1920年，城市人口超过了农村人口，城市化率达到51.2%。”城市的大规模兴起提供了大量的就业机会，吸引了大批移民和农村人口。就芝加哥而言，“早在1880年，芝加哥的人口只有50万，1890年跨过100万大关，1900年又超过200万，每10年翻一番，一跃成为美国第二大城市，在当时世界各大城市中也名列第5位。这在世界城市发展史上是没有先例的。”

美国城市的大规模兴起，急需建立与健全相应的市政机构和管理体制，然而，建国已百余年的美国的绝大部分地区（除新英格兰地区的市镇会议外）的市政机构还处于初创阶段。城市迅速发展产生了交通、住房、卫生等一系列亟待解决的问题，这些问题的出现对当时的市政管理水平提出了严峻挑战，时代呼唤新的市政管理理论的出现。

（二）行政国家的发展与公共管理水平低下的矛盾

众所周知，工业化革命时期美国普遍奉行的是消极主义和放任主义的政策，政府职能十分有限，其功能仅限于保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略的消极守夜人的角色。然而，当自由资本主义发展到19世纪中叶以后，开始了第二次科学技术革命，生产技术方面发生巨大的变革与进步，重工业取代轻工业在国民经济中占据主导地位，资本积累以前所未有的速度向前发展。到了19世纪末，资本主义垄断正式取代了自由竞争，由生产和资本集中所引起的垄断资本主义时期，社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重。此外，社会关系的日益复杂化也带来了一系列社会问题，矛盾冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象。为了适应社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化，解决各种社会矛盾，政府开始转变过去那种消极、被动的守夜人角色，转而积极、主动地干预经济与社会生活。随着公共管理活动日益重要，政府的行政职能也日趋扩大，管理手段也变得日益复杂。其管理范围涉及经济、税收、教育、邮政、公用事业、交通运输等方方面面。管理领域的不断发展造成了以行政组织与公共行政人员队伍的不断扩大及公共事务管理职能不断膨胀为标志的“行政国家”的出现。如1791年美国的政府雇员人数为4479人，1831年达到上万人，1881年达到10万人，1941年已突破百万。在这种背景下，政府行政费用、财政支出、税收负担日益增长，贸易、工业方面的国际竞争日益加剧，这不断对政府的效率提出了更高的要求，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要有一门科学理论来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成使命。

（三）政党分肥制与基于功绩的文官制度之间的矛盾

典型的政党分肥制产生于美国。美国第二届总统约翰·亚当斯在去职前的几个小时内任命了大批联邦党官员。与联邦党有政见分歧的托马斯·杰斐逊继任总统后，采取了清洗这些“午夜任命”的官员的措施。这时便有了政党分肥制的萌芽。1828年安德鲁·杰克逊就任总统之后，政党分肥制便大规模实行起来。在其任期的8年内，他大约用本党党员更换了1/5的政府官员。此后，政党分肥制便愈演愈烈。新总统上台以后，大小官员几乎被总统的同党所更换。随着时代的发展，政党分肥制以私人关系和政党派别标准任免官员，必然使各种无能之辈充斥政府，从而使政府缺乏真正的人才，公共行政缺乏应有的效率。

为了改变政党分肥制的弊端，19世纪末，美国国内进行了文官改革运动，该运动的主要目的是废除政党分肥制，建立“价值中立”的以功绩制为基础的文官制度。1883年1月美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法案》，即彭德尔顿法。该法规定文官委员会领导的文官制度在联邦的任命中执行功绩制原则，虽然最初只有10%的联邦雇员实行功绩制，但却有十分重要的意义。该法内容主要包括：在招工制、竞争考试制、政治中立和职位任期基础上建立一种功绩制；允许总统扩大受文官制保护的人员比例；创立一个独特的开放式的人事制度；不以政治理由解雇人员；文官委员会负责联邦文官的统一管理等。彭德尔顿法的施行标志着美国以功绩制为主导的文官制度得以确立，为提高政府效率打下了坚实的基础。

可见，19世纪中后期的美国，由于生产力的发展与政府管理效能低下之间的矛盾，迫切需要提升政府效率价值的地位，政府效率对于政治正义的绝对优先地位随着后来公共行政学的诞生而得以真正确立。

五、价值争论与变迁对公共行政学

产生之后的行政理论与实践的影响

在公共行政学作为一门学科诞生之前，美国公共行政领域就一直存在着政治正义与政府效率两大价值的论争，其价值变迁不仅影响着当时美国的政治与行政，而且还对公共行政学产生之后的行政理论与实践的发展产生了深远的影响。

（一）民主与效率之争：为公共行政学预设了两种公共哲学

政治正义与政府效率价值冲突源于杰斐逊与汉密尔顿之争。杰斐逊强调的公共哲学是建立基于政治正义的自由、民主政府。杰斐逊认为，在建立一个强大的联邦政府的汉密尔顿的行政思想里，我们可能获得了自由、帝国与权力，但我们也许失去了民主社会和人类存在的灵魂，即民众生活的共同分享的意义、彼此间的认同感与生活意义。因此，杰斐逊对全能政府是十分厌恶的。他在给詹姆斯·麦迪逊的一封信中谈到：“我不是全能政府的朋友，这种政府总是压制性的，把政府放在为所欲为的地位，却以人民为代价。”杰斐逊坚持认为最好的政府就是最广泛参与的政府，而且最广泛参与的政府“不是官僚体制的朋友，不是公共行政专业主义的朋友，也不是作为国家发展塑造者和指挥者的行政国的朋友。”由此可见，杰斐逊奉行的是一种制约型的民主公共行政。这种公共哲学不仅在19世纪的大部分时间内占据了统治地位，而且还对新公共行政学、黑堡学派以及新公共服务理论产生了深远影响。

与杰斐逊强调政府应注重正义、自由、民主的公共哲学相比，汉密尔顿所推崇的公共哲学是建立基于政府效率考虑的权力集中的政府。这种公共哲学对美国以后的公共行政发展奠定了一个工具理性的发展方向。正如盖瑞·华斯雷和詹姆斯·沃夫所言：“汉密尔顿的公共哲学为后来美国公共行政与政治学的发展打下坚实的基础，它对进步主义运动、行政预算运动、威尔逊与古德诺的政治行政二分法、传统公共行政运动以及当今的政府改革运动都有深刻的影响。”无怪乎有的学者写到：“如果有任何人配得上美国行政学的奠基人称号的话，那个人就是亚历山大·汉密尔顿。”可见，汉密尔顿奉行的是一种基于政府效率的集权型的公共行政模式，他的公共哲学不仅为公共行政学的产生提供了理论基础，而且对传统公共行政、新公共管理理论的发展奠定了坚实的基础。

（二）规范主义与实证主义并存，完善了公共行政的方法论体系

总体而言，公共行政从历史发展来看存在着两大范式，一种是规范主义，它强调规约的方法，并主张公共行政的首要目的是维护正义、平等、公平等价值；另一种是实证主义范式，它主张用理性主义、技术性与客观标准来对公共行政进行科学化研究，并强调公共行政研究的目的在于维护效率、经济、效能等价值。

杰斐逊作为美国民主的先驱，主张用宪法来限制政府的权力，保障公民基本权利，从而达到维护个人自由的终极目标。他的观点为公共行政的规范主义研究取向奠定了基石。此后，沃尔多、弗雷德里克森、奥斯特洛姆、库珀、登哈特等公共行政学家沿着规范主义的研究路径来对公共行政进行了深入的研究，从而在政治、价值与伦理等方面对公共行政进行了恰当的定位。而汉密尔顿则从现实主义出发，主张政府部门应强而有力，以提高政府的效能。他的观点为公共行政的实证主义研究取向奠定了基础。此后，威尔逊、威洛比、西蒙、奥斯本、盖布勒等公共行政学家沿着实证主义的研究路径来对公共行政进行了深入的研究，从而使得实证主义价值在20世纪后期以来的绝大部分时间内取得优先地位。

从整个公共行政发展历史来看，在规范主义占据主导地位的时代，实证主义从来没有停止过其呼声，反之，在实证主义主导的时期，规范主义也没有销声匿迹。两种研究范式似乎总是如影随形，相得益彰，共同构建公共行政研究的方法论体系，而这种格局是在前公共行政学时期就已经奠定其发展的基础的。

（三）建构全面的理论价值框架，避免单一性价值走向极端

自杰斐逊与汉密尔顿之争到公共行政学产生之前，政治正义与政府效率两大价值之争表明，公共行政并非同质的领域，它具有多元甚至是相互冲突价值并存的特质。公共行政中的政治正义强调规范价值，从而保障了公共行政的合法性；而公共行政中的政府效率强调实证或科学价值，使公共行政走上了技术理性的道路。然而，两大价值也各有其缺陷，就政治正义而言，其规范主义取向使得公共行政缺乏有形的标准，而容易陷入一种空洞的理论。如亨利针对第二次世界大战后公共行政开始向政治学回归的现象指出，这会形成“有公共而无行政”的局面，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。达布利克也指出：“规范主义者未能提高公共行政学在社会科学中的学科地位。从本质上讲，规范观点促进的是说服而不是研究。”就政府效率而言，其所体现出来的实证与科学化取向容易忽视公共行政中的民主、自由等价值，从而使公共行政极易陷入合法化危机。其原因正如达尔所言：“科学不能证实道德价值之所在，它不能在“是”与“应当”二者之间架起一座桥梁。”此外，弗雷德里克森也认为：“行政国家的首要损失在于，它逐渐丧失了公共行政中的公共性……人们已经剥夺了‘公共和‘公共责任这些概念所具有的丰富内涵和生命力。”

由此可见，公共行政中的政治正义与政府效率两大价值各有其优缺点，过于强调公共行政的单一价值只会使公共行政的理论与实践走向极端。因此，前公共行政学时期政治正义与政府效率之间的价值争论与变迁有利于在公共行政领域建立起一个全面的价值框架，从而使公共行政学朝着多元化的方向发展，这对公共行政理论与实践的发展是十分有利的。正如罗伯特.B·登哈特所言：“如今在理论家中最流行的观点是，公共行政最好被看作是一种从各种不同的理论观点兼收并蓄的专业。”这可能是对公共行政理论与实践发展的最好的箴言。