公共管理研究范式的嬗变与转换逻辑

摘 要 公共管理学产生后出现过四种颇具影响力和张力的研究范式，即公共行政范式、公共政策范式、公共管理范式和公共治理范式。与这些范式的存在相对应，围绕公共管理问题的学术研究至少经历了四次重要的范式拓展或转换，即从前学科时期的政治管理到公共行政、从公共行政到公共政策、从公共政策到公共管理、从公共管理到公共治理的范式转换。在总结和吸纳已有文献成果的基础上，对不同范式的核心内容、特点、局限、学术背景及其转换过程的重要问题进行分析和讨论，以期对中国公共管理学的理论建构产生新的启示。

关键词 公共管理 政治管理 公共行政 公共政策 公共治理

作者简介：张正军，经济学博士，西北大学公共管理学院教授、博士研究生导师。

① Wilson W， “The study of administration”， Political Science Quarterly， vol.2， no.2（1887）， pp.197-222.

② 這里的“公共管理”特指Public Management（即PM），以区别于作为一门学科的公共管理。

一、前 言

公共管理自古以来就与集体行动和公共问题的解决相伴生，关于公共管理的认知研究因此具有漫长的历史。尽管不同时期学者的研究议题、研究维度、研究焦点和研究观点会有所不同甚至存在严重的分歧或冲突，但也在不同的认知群体或历史阶段表现出某种相似性和同一性。从研究内容、特点及方法论角度看，自19世纪末威尔逊（Wilson）《行政之研究》发表后，①在130多年的历史演进历程中，公共管理研究的发展出现过四种颇具影响力和张力的重要范式，即公共行政范式、公共政策范式、公共管理范式和公共治理范式。②当我们把公共行政范式的兴起看作对公共管理学产生前偏好的国家统治或政治管理研究范式的一种拓展和转化，把公共政策和公共管理看作对公共行政范式的一种拓展和转化，再把正在兴起和不断深化的公共治理看作对公共行政、公共政策和公共管理范式的又一次新的拓展和转化，那么，迄今为止的公共管理研究至少经历了四次重要的范式转换：从政治管理到公共行政、从公共行政到公共政策、从公共政策到公共管理、从公共管理到公共治理的转换。如果说自19世纪晚期到1970年代末和1980年代初，支配公共管理认知研究的主要范式是传统公共管理学的公共行政模式（Public Administration，简称PA）;从1960年代末到1980年代初公共政策（Public Policy）分析在公共管理学领域迅速兴起，成为与公共行政并存的公共管理学认知研究的新范式;从1970年代末和1980年代初再到21世纪初，公共管理（Public Management，简称PM）成为与传统公共行政和公共政策并存且在公共管理学领域一度起支配性作用的认知研究范式;21世纪以来新公共管理逐渐衰落后，在公共管理学领域逐渐崛起的支配性范式可能是新公共治理（New Public Governance，简称NPG）。为了更好地说明公共管理研究范式的这种拓展或转换趋势，有必要对“公共管理”的含义略加辨析和限定。中文文献中的“公共管理”在英文文献中常和“Public Administration”或 “Public Management”两个术语相对应。虽然这两个术语的使用在许多学者看来侧重点不同，前者更强调政府行为和公共权力的使用，政策执行是其关注的重点;后者更强调组织运行的技术和效果，效率或绩效是其关注的重点;但在学科层面的使用中，学者们通常并没有刻意对它们进行严格定义和区分。尽管如此，当人们对公共管理学的概念范畴进行演化分析或语义解读时，Public Administration和 Public Management的差别最终还是会浮出水面。Public Administration是早期公共管理学研究范式的核心概念，在中文文献中可译为“公共管理”或“公共行政”;Public Management是20世纪中后期公共管理学流行范式的一个核心概念，中文文献常译为“公共管理”。这种现象意味着“公共管理”一词在公共管理学文献中有多种不同的解读。陈振明教授在论及公共管理概念时曾指出其三种不同的理解或含义：第一，把公共管理等同于公共行政，将公共管理学等同于公共行政学。第二，把公共管理当作公共行政的一个分支，将公共管理学看作公共行政学专门研究行政管理方法、技术或技巧的学科分支。第三，将公共管理当作与传统公共行政学、公共政策范式和公共治理范式等相互竞争或并存的一种范式。 陈振明：《公共管理范式的兴起与特征》，《中国人民大学学报》，2001年第1期，第8-14页。笔者虽然倾向于将公共管理广义上解读为组织系统内有效创造、维护和分配公共价值有理性有意识的行为调控过程，在以下讨论中却将“公共管理”狭义地理解为与公共行政、公共政策、公共治理等竞争的一种研究范式即PM，与作为一门学科的公共管理相区别。

二、第一次范式转换：从政治管理到公共行政

在公共管理学作为一门独立的学科产生之前，除去工业革命后基于一般管理理论建构中蕴含的适于公共部门组织运行的管理研究和思想，人类有文献记载的公共管理学术思考多聚焦于以国家统治为核心的政府行为，聚焦于政治体制、国家权力、政府机构的设立和运行等问题。这些现象之所以被看作公共管理或具有公共管理的性质，是因为它们的存在自古以来就不同程度地包含着对公共利益或公共价值的关心或追求。正像苏格拉底在谈到公共事业管理和国家管理时认为的那样，它们的目的是为了被管理者或被统治者的利益而非管理者或统治者的好处。政府机构的合理设置与运转、国家权力的合理分配和运用、国家运行的平安稳定和秩序化、人民大众的安居乐业等，这是古代社会国家统治者不得不长期关注的重要目标。为了实现这些目标，思想家们时常会自觉或不自觉地将学术认知的议题聚焦于国家和政府行为，围绕国家的本质、主权和政体，大众权利和国王特权，法律制定及其内容，君主政治、寡头政治和民主政治的特点及其关系，政府的职能和目标及其构造或体制等问题，形成多种学术思考和观点。这种思考和观点常见的争论核心是谁拥有国家权力、怎样行使国家权力以及国家统治中的专制与民主，而不是如何具体或微观地运作和管治国家，法律怎样被有效地予以执行或实施，如何低成本高效率地处理或管理政府运作中的事务问题。前学科时期的公共管理认知或思考因此具有突出的政治偏好或政治倾向，总体上可视为一种统治管理或政治管理，个人权威、社会等级和暴力专政是政治管理的核心机制。在政治管理模式中，国家和政府机构习惯于强迫或命令人们做事而无须顾及他们的愿望、兴趣或需求。人们更关心谁拥有公共权力以及公共权力的本质和特征，而非如何使用公共权力的规律或技术。公共管理学的产生第一次以公开、系统和理论化的方式，将公共管理学术思考的议题和焦点从国家范围内的统治管理或政治管理转向政策、法律、政治指令和政治权威意愿的执行或落实，并用公共行政（Public Administration）概念来表达。围绕公共行政开展的系列研究不仅开创了公共管理学发展初期的学科形态，也形成了公共管理学认知与研究演化和发展史上区别于前学科形态的公共行政范式。

公共行政不仅是公共管理学学科早期研究和理论形态的基始性概念或核心范畴，而且在早期的公共管理学家看来，围绕公共行政研究产生的公共行政理论或公共行政学就是作为一门学科意义上的公共管理学。这种以公共行政为核心和存在特征、被后人称之为传统公共管理学或公共行政学的学科范式，自19世纪末出现到20世纪二三十年代形成后，直至20世纪六七十年代，一直在公共管理研究中居于支配地位。公共行政学研究范式有下述六个显著特点：第一，学术研究的主要议题聚焦于公共部门的行政组织或官僚体制，包括组织内部结构的设置、运行、工作程序、行政职能、行政过程原则等在内的政府组织及其内部运作问题，是传统公共行政研究对象选择的基本取向。第二，学术研究的主要目的不是对行政行为的现象分析和描述，而是寻求行政行为的改进或优化，行政效率因此成为公共管理追求的最高目标，公共管理研究的目的就是要探寻影响并改进公共行政效率的一般规律。第三，这种探求试图抛开政治影響和价值偏好，将公共管理看作与政策制定或立法无涉的行政行为，是既定政策或法律的执行或实施过程。公共行政范式因此是建立在政治和行政“二分法”假设基础上的。第四，公共政策的执行和公共服务的供给应当由公共部门组织以垄断的方式来完成。公共管理过程的实施者或执行者不仅由接受过特殊教育与培训的专业人士即官僚以垄断的方式来进行，而且这些实施者或执行者一般具有特定的技术专长，是可进行专业化运作或事务管理的技术人员。第五，公共行政模式虽重视执行效率的研究，却忽视执行过程的技术细节，使细节研究常成为黑箱。与此同时，在弱化政治决策研究的学科责任时却又强调政治因素对公共管理的重要性，认为只要政治决策或政策制定问题得以解决，执行便会按既定程序得到贯彻和执行。第六，由于行政管理的垂直一体化本性和纵向整合特点，在公共行政范式中影响公共管理效率的关键因素，是法律规则的执行和指导功能，以及公共组织运行的科层制和等级权威特点。法律规则、科层制和等级权威使公共行政有一个自上而下的命令和监督系统，驱使公共组织以非人格化的方式得以运作。等级制是公共行政进行资源分配和利用的主要机制。

传统公共行政的研究范式存在明显缺点或局限。譬如，将政府看作公共服务或管理的唯一主体或提供者，会导致公共组织和管理因缺乏竞争而效率低下;重视公共服务提供过程而非结果的偏好会导致公共资源配置和使用的浪费;政府在公共管理中的垄断或权力独享会使其缺乏对民众需要或偏好的有效回应;公众参与公共管理的不便会导致对政府问责困难。竺乾威：《新公共治理：新的治理模式？》，《中国行政管理》，2016年第7期，第132-139页。诸如此类的缺点或局限使公共行政范式自第二次世界大战后受到越来越多来自各方面特别是政治学行为主义的批判。行为主义研究者不仅从对官僚机构和体制的研究转向对政治行为的分析，而且在这种研究中凸显了传统公共行政学研究的肤浅和落后，使公共行政学失去了在政治学中的重要地位。1960年代中期后，公共管理学界出现了两种试图取代传统公共行政学的理论尝试，一种是强调民主地位的“新公共行政学”（New Public Administration），另一种是重视决策研究的政策分析或政策科学。由于新公共行政理论缺乏足够的影响力而昙花一现，公共政策研究因多种研究力量的介入而产生越来越大的影响，使公共管理学研究的范式演化进入公共政策阶段。公共政策研究可以追溯到1951年拉斯维尔（Lasswell）等人所做的工作，1960年代末和1970年代初获得迅速成长，1970年代至1980年代发展成与传统公共行政学抗衡的公共管理学派。这种发展主要是在西方大学的公共政策学院和商学院的组织环境中实现的，公共政策学院对公共政策研究的发展起到至关重要的作用，它不仅培育出了公共管理学的公共政策模式或新范式，也和商学院的组织环境一起培育出公共管理学的“公共管理”的新范式。陈振明：《公共管理范式的兴起与特征》，《中国人民大学学报》，2001年第1期，第8-14页。

三、第二次范式转换：从公共行政到公共政策

和单一地在竞争性方案中进行选择或表达某种意愿、倾向等计划所做的决策不同，政策在许多社会科学文献中不仅表达的是一种特定主体的行为倾向、意愿或方案，而且是一种将这种行为倾向、意愿或方案转化为行动的现实过程。正像安德森在解读政策概念时所认为的那样：政策是一个问题解决或事务处理中相对稳定而有目的的行动过程，它跟随着一个或一组行动者。在此意义上，公共政策可以解读为政府通过计划、方案、项目、规则、制度、法律的设计和实施回应感知到的公共需求或使问题得以消解的行动过程，在此行动过程中，公共资源以不同的方式被分配和利用，用以解决国家和政府面临的公共问题，或对源自社会的公共需求做出回应。Anyebe A A，“An overview of approaches to the study of public policy”， International Journal of Political Science， vol.4， no. 1（2018）， pp.8-17.围绕这种兼容政府想做和实际所做、政策制定和政策执行于一体的政策进行的研究，自第二次世界大战后在主要工业发达国家开始兴起，并逐渐发展成一个新的学科分支或学术领域。在政策学科或政策研究的兴起中，美国政治学家拉斯维尔（Harold Dwight Lasswell， 1902—1977）被誉为最早把政策与科学联系起来开展研究的代表性人物。尽管在19世纪末，威尔逊已经提出并使用过公共政策概念，拉斯维尔与勒纳（Daniel Lerner）合著的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》，则被视为政策科学发端的标志。张国庆：《现代公共政策导论》，北京：北京大学出版社，1997年，第4页。该书不仅将政策与科学联系起来，认为政策研究应当成为一门科学，而且对政策科学的内容进行介绍和说明，对政策制定过程中的重要现象或环节，如信息、建议、法令、实施、评价、终止等进行了分析和解读。拉斯维尔将政策研究科学化的概念和倡议在1950年代就得到一些学者的响应和支持，但直到1970年代，公共政策学科才被学界广泛接受并得到迅速发展。到1980年代，公共政策学已发展成公共管理最受关注的研究领域之一，公共政策也演化成与公共行政并存的公共管理研究的重要范式。在公共政策研究的兴起过程中，它不仅为公共政策学院的研究者们发挥了重要作用，也为其他学院或研究机构的决策者和理论研究者发挥了重要作用。如果说公共政策分析从国家和政府的高度肯定了政策制定对公共管理的重要性，以实际行动对传统公共行政学将公共管理研究的重点限定于政策执行层面提出了批评和修正，而决策理论研究从组织运行维度凸显了决策对公共管理的重要性，不仅认为管理就是决策，公共管理离不开决策，需要在多重维度开展决策研究，而且认为决策不仅仅属于政治，并非只有政治家或政府官员才进行决策，公共管理或公共行政过程本身就离不开决策，每一位公共管理者或行政管理者都可能同时是一名决策者或公共政策制定的参与者。

作为公共管理研究的一种新范式，公共政策研究和公共行政研究相比虽然具有同一性，比如都重视对政策执行问题的研究，都关注政策执行过程中的规律和效率，都承认政策内容和政策质量对政策执行效果有重要影响，但在研究议题、研究重点、研究内容、研究目的或理论基础等方面互不相同。在许多公共政策研究文献的表述中，政策制定而非政策执行被看作公共政策研究的重点。公共政策研究虽涉及包括政策制定和政策执行在内的整个政策过程，事实上却赋予政策制定更为优先和重要的地位，以至于在一些学术文献中，公共政策学被明确解读为一门研究政策设计或政策制定的学科。如张国庆教授在《现代公共政策导论》中就有这样的表述：公共政策所注重的是应用人类社会一切可能的知识以及与知识相关联的直觉、判断力、创造力来更好地制定政策。参见张国庆：《现代公共政策导论》，北京：北京大学出版社，1997年，第6页。 公共政策研究的这种偏好虽然与公共政策研究者将公共政策作为一种与公共行政相区别的竞争性范式而有意图的切割行为或策略选择相关联，其深层根源仍在于公共政策制定在公共管理过程中的重要价值和功能。发展新范式和新理论的诉求以及公共政策制定蕴含的管理和学术价值，使公共政策研究者将更多的资源和精力投入公共政策形成过程的议题研究，从政策问题的形成、政策议程的创立、政策决定的形成，到政策评价和影响政策制定的因素及其作用机理等系列议题，试图通过政策形成过程的考察，探寻并揭示合理、有效、可行的公共政策制定的客观规律。为探讨并揭示政策制定的科学规律，社会科学家发展出精英理论、集团理论、系统理论、制度理论、渐进理论、理性选择理论等系列不同的决策理论模型，用于对公共政策制定过程进行解读和分析。精英理论（Elite Theory）认为现实中的公共政策很大程度上不是由人民大众的需求和行动决定的，而是统治社会的精英集团价值偏好的一种反映，代表或体现了少数精英集团的利益，服务于精英的目的，是社会精英人士的产品。集团理论（Group Theory）重视分析社会利益集团间的相互作用对公共政策的影响，将公共政策看作利益集团相互作用或博弈产生的一种均衡。随着博弈较量中优势力量的转移或变化，基于原有均衡点的政策将被淘汰或修正，新的政策将会浮现。系统理论（System Theory）将公共政策看作政治系统对源自环境要求的一种回应，用输入和输出的概念解释政策制定过程。环境将需求和支持输入政治系统，需求可看作个人和利益集团为满足自身的利益或价值偏好形成的行为宣示和表达，支持代表着个人和集团对政府行为的尊重或认可，如承认选举结果、按规定纳税、遵守法纪、接受政府的决定或行动、做好公民或好市民等。 然后通过政治议程向社会输出包括法律、规则、决定、命令或政策在内的公共产品。政治系统从环境中接收输入，通过一定的政治议程将它们转化成政策产出。制度理论（Institutional Theory）研究公共政策如何在政府部门和正式制度结构中得以形成。政府的组织结构或组织图式、已有的正式制度安排及其机制或作用机理，是该理论研究关注的重点。如果说系统理论的研究方法更多是动态和过程导向的，则制度理论的方法更多是静态和形式导向的。渐进理论（Incremental Theory）将政策的形成或制定更多看作一种在有限变动、修改或增补过程中的量变。受制于时间、资源、能力等各种条件的限制及不确定性的影响，现实社会的政策制定往往是在旧有政策现状基础上实施小的改变或修补，而不是追求全新的最优方案。渐进理论因此被认为是现实主义的，这种理论模型更适合对多元社会政策制定过程的分析。渐进理论强调在有限条件下去产生有限、实用、可接受而不是最优的公共政策，与西蒙有限理性论的思想不谋而合。理性选择理论（Rational-Choice Theory）基于经济学原理如成本收益分析对公共政策制定开展研究，将重点放在对最优政策方案如何形成的探讨，认为一个好的或理想的政策制定过程应运用如下理性选择模型来进行：对源自社会的所有价值偏好进行了解和辨识，给每一个价值偏好赋予权重并确定待解的公共问题，发现或设计所有可能的有益于公共问题解决的政策方案，预测或弄清每一个政策方案实施的成本和后果，选择有利于公共问题解决的最优政策方案。Anyebe A A， “An overview of approaches to the study of public policy”， International Journal of Political Science， vol.4， no.1（2018）， pp.8-17.

公共政策模式或范式虽然引起了学界的广泛认同和关注，却存在明显的研究弱点或局限。这种弱点和局限在上述公共政策理论模型已有体现。譬如，精英理论不仅看轻了社会大众对公共政策制定和内容的影响，很难作为建立或追求服务型政府的理论基础。如果一个国家的政府想服务于大众的利益，就必须做出本质性变革，让大众参与政策制定，这会引起社会阶层和结构的重大震荡和变革。精英理论将社会正常的运行机制假设为一种金字塔式的垂直结构，难以解释和指导大众广泛参与公共政策制定中的多元社会的运作及公共管理。集团理论不仅不能很好地诠释集团和利益两个核心概念，因而难以清晰地告诉人们利益集团是如何与政策制定发生相互作用，而且在研究集团角色时漠视或忽略了个人和社会的重要性及其对公共政策制定的影响。系统理论对解释公共政策的制定虽然富有启示，却由于较高的抽象性和一般性影響了对政策现象进行解释和指导的实用性。受系统论思想对输入和输出关注的影响，关于公共政策制定或决策过程中的微观机理，在系统理论模型这里依旧是个“黑箱”。制度理论由于在研究中强调对正式组织和制度的关注，且更多地表现出静态分析和形式主义特点，缺乏对非正式制度和其他影响政策制定因素的研究，逐渐被重视过程的行为主义经验研究模型所取代，沦为一种决策分析的补充而非竞争理论。渐进主义理论因强调政策形成或制定中的既有方案及量变或修补而被批评者认为过于保守和缺乏创新，这种理论不仅有可能成为政策改革或创新的阻力，而且在危机时期或非常规公共问题的解决中，提供不了多少有用的指导或帮助。理性选择理论基于完全信息和完美理性假设对最优公共政策制定模型做了清晰而简明的描述，却因其不切合实际以及僵硬和狭窄的假设而脱离公共政策制定的现实。Anyebe A A， “An overview of approaches to the study of public policy”， International Journal of Political Science， vol.4， no. 1（2018）， pp.8-17.事实上，不仅这些理论模型都有自己的弱点或缺陷，连最基本的公共政策概念如何解读或定义，公共政策学者或公共管理学界也存在过度分歧和争论。这一切现象似乎在表明，公共政策研究仍处于基本理论建构的过程，尚未成长为具有较高一体化逻辑的系统的理论范式和完善的学科知识体系。

四、第三次范式转换：从公共政策到公共管理

公共政策理论将研究的核心聚焦于政策过程特别是政策制定，虽然抓住了公共管理的核心，却难以反映整个公共管理活动的真谛。公共问题的复杂性、多变性和不确定性使越来越多的学者发现，现实的公共管理过程绝不限于单纯的政策活动，因而不能还原为单一的政策制定和政策执行。因为在许多情况下，政策制定者并不完全清楚一个社会或政府亟待解决的公共问题是什么，什么问题应该进入政策议程;面对变幻多端的公共需求和问题，政策制定者有时并不清楚什么样的政策方案是科学可行的，或应优先被采纳并得到实施。这使得一些政策方案从一开始就缺乏可操作性，只是一些空洞、抽象或模糊的原则和要求，而政策的实施离不开执行者的解读或创造，这就使政策执行者获得了大量自由裁量权，使现实中的公共管理过程充满了超越政策过程的创造性，这种创造性影响公共组织运行和管理的绩效，公共政策理论无法对这种创造性给予合理的解释。公共管理研究范式的兴起和发展具有弥补这种缺陷的功能。公共管理概念的流行虽然与20世纪80年代以后出现的“政府再造”运动、新公共管理运动以及与之相伴的管理主义和企业型政府等观念的流行相关，但其思想渊源却可追溯到更早时期。一些学者甚至将公共管理思想的起源归为威尔逊的《行政之研究》。如佩里（Perry）和克雷默（Kraemer）在《公共管理：公共的和私人的观点》中解读什么是公共管理时就宣称，他们关于公共管理的灵感来自威尔逊的论文，并将威尔逊的思想归结为四个方面：以政府作为组织脉络背景，以执行功能作为合适的焦点，以发现有效管理的原则和技术作为发展管理能力的关键，将比较作为研究取得进展的方法。陈振明：《公共管理范式的兴起与特征》，《中国人民大学学报》，2001年第1期，第8-14页。公共管理作为一种研究范式是20世纪七八十年代在美国大学的公共政策学院和商学院基础上成长起来的。由于公共政策研究在那个时期多停留于政策制定而忽视政策执行的微观机理和技术细节，使公共政策范式与实际的公共管理存在距离。公共政策研究需要某些与公共行政学类似而又区别于传统公共行政学的执行研究的理论。公共管理范式在1970年代的兴起迎合了公共政策学院的这种需求。在公共管理范式的兴起中，政策执行研究或“执行运动”产生了重要的推动作用。在政策科学发展的早期阶段，政策执行没有引起学者们的足够重视，政策科学在许多文献中被视为研究政策制定的学科领域。这种情况自1973年普雷斯曼和韦达夫斯基关于执行研究的著作出版后发生了一定的变化。该书的出版在部分学者中引发了政策执行研究的热潮，导致1970年代和1980年代执行运动的出现。 执行运动把学术研究的焦点置于政府项目而不再是传统行政学关注的机构。研究焦点的转移使机构的重要性不再由自身而开始由它与公共项目绩效的相关性所决定。执行研究不仅将问题的焦点由结构和过程转移到公共项目及其产生的结果上，而且因此使政策执行研究超出传统公共行政学的范畴。正是在这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的努力中，催生了公共管理范式的兴起。商学院的学者们在公共管理研究范式的兴起中也发挥了重要作用。如果把公共政策研究的催化作用理解为公共管理范式兴起的政策途径，则商学院对公共管理研究的影响构成公共管理范式兴起的商业途径。这种途径强调工商管理和经济学概念、方法、理论在公共部门管理中的应用。公共管理更多是从商学院的战略研究中成长起来的。两种途径的共同点在于关心行政机构以外的东西，强调政治因素在管理中的重要性，重视规范研究并关心管理绩效的改善，主张从经验中学习并重视案例研究。经过1970年代和1980年代的孕育和发展，公共管理作为一种新范式，在20世纪末和21世纪初开始流行。1991年9月全美第一次公共管理学术研讨会的召开被一些学者视为公共管理新范式诞生的象征性标志。进入1990年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的典型范式。陈振明：《公共管理范式的兴起与特征》，《中国人民大学学报》，2001年第1期，第8-14页。

公共管理既不同于传统的公共行政范式，也不同于新兴的公共政策范式，它有自己的研究特点。公共管理范式研究致力于如何使管理产生效果而不是对政策制定和执行过程的关注。如果说公共行政范式的研究重点是寻找行政原则，公共政策范式研究的重点是政策制定或执行困难，那么公共管理范式研究的重点是如何取得好的产出或成果。在好的产出或成果的取得过程中，不仅公共部门组织如政府官僚机构、公共权力或公共资源会介入其中，非营利性组织、私人企业甚至公民个人也可能卷入其中。公共组织管理与社会环境的关系，战略管理和多元组织的相互作用，成为公共管理研究重视的新焦点。不同于传统公共行政重视内部管理的偏好，由于公共管理更注重组织的外部管理，一些新的概念和理论分析框架如委托代理模型，市场、等级和小集团，有限理性理论，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构与网络模式等，越来越多地出现在公共管理学文献中。依据陈振明教授的观点，可将公共管理研究范式的特征概括为如下几个方面：第一，公共管理将研究的对象由政府行政机关扩大到其他非政府组织的公共机构甚至私人部门的公共方面，而传统的公共行政则局限于对官僚机构的研究。第二，公共管理研究实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程、程序转向重视项目、结果和绩效，这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任等成为公共管理的核心主题。第三，公共管理研究更具跨学科、综合性特点。传统公共行政学主要建立在政治學基础上，官僚体制理论和政治-行政“二分法”是其重要的理论基础。公共管理研究者来自不同的学科，吸收了多门学科特别是经济学的方法和理论，且日益与工商管理学相融合，因而具有更广泛的学科背景和基础。第四，公共管理研究既是实证的又是规范的，一方面重视事实的经验研究，倡导从经验研究和观察中汲取知识，案例分析是其核心研究方法之一;另一方面也鼓励对应不应该或价值选择问题的研究，用以规范公共管理行为。基于假设演绎基础上的模型分析在公共管理研究中成为常见的一种方法。陈振明：《公共管理范式的兴起与特征》，《中国人民大学学报》，2001年第1期，第8-14页。新公共管理在20世纪末的流行，突出表现了公共管理研究范式的这些特征。新公共管理的特点是：关注结果和个人责任;摆脱官僚制的僵硬限制，提高管理工作和组织运作的灵活性;重视绩效评价和管理;将掌舵者和划桨者进行区分;通过市场化、民营化、合同分包等减少政府职能;学习私营部门的管理，运用市场竞争与合同配置资源;重视公共组织管理中的企业化领导;强调投入产出的控制;看重绩效评估和绩效管理;聚焦于公共管理过程的单元分析和成本管理。作为新古典经济学、理性或公共选择理论基础上衍生的一种研究范式，新公共管理模式不仅建立在市场和经济考虑之上，它的取向也是企业化和市场化的，试图通过私有化、运用市场机制以及企业的运作方法、手段和技术来提高政府效率和提供优质的公共服务。竺乾威：《新公共治理：新的治理模式？》，《中国行政管理》，2016年第7期，第132-139页。

公共管理研究范式因其理论基础、可应用性及其过度的管理主义性质等受到来自不同方面的诸多批评。比如，在人性假设上因承袭了经济学的“经济人”假设而忽视了社会性偏好的存在及其在公共管理中的价值。与此同时，对经济、效率和效果即“3E”目标的刻意强调与追求，对市场机制的不当崇拜，不恰当的顾客隐喻，以及将企业家精神引入公共组织管理等观念，不仅会导致公共管理价值的扭曲或偏颇，对民主和社会公平诉求及事业带来负面影响或冲击，而且会造成公共管理正当性的丧失或受损。当公共管理者作为“经济人”被假定具有自利最大化行为动机时，赋予其与企业家相似的更大的组织管理自主权，有可能会因“内部人控制”现象的加重而使公共组织的运行偏离公共利益最大化的轨道。张成福：《公共行政的管理主义：反思与批判》，《中国人民大学学报》，2001年第1期，第15-21页。 新公共管理运动遭受的批评及其在21世纪的衰落一定程度上支持了学者们对公共管理范式担忧的合理性。新公共管理模式的取向是企业化和市场导向的，试图通过私有化改革、运用市场机制以及企业的运作方法来提高公共组织运行和管理的效率，为社会提供优质的公共产品和服务。这种在1970年代末开始兴起的理论范式虽然被多数学者看作公共行政和管理（Public Administration and Management， PAM）的新范式，对于公共财政危机或削减背景下如何解决一个社会面临的公共问题富有启发，但也有众多的批评者认为，新公共管理因多种缺陷不是一种成功而是一种失败的范式。Osborne S P， “The new public governance？” Public Management Review， vol.8， no.3（2006）， pp. 377-387. 譬如，新公共管理重视执行问题的细节而忽视民主的特点，使它很难在看重民主价值的国家或地区中被有效运用并取得预期的成效。另一方面，新公共管理的有效实施又建立在多元主义国家假设之上。在这样的多元主义国家中，政策制定和执行至少部分是清晰和互相分离的，执行是通过集中一些独立的服务单位进行的，国家的主要作用限于规制和监管。多元主义假设强调公共问题解决中多元主体的竞争参与和相互作用，这种竞争关系或相互作用发生在平行的市场关系中，在这种平行关系中，关键的资源配置机制主要是竞争、价格机制与合同关系，而不是纵向的等级关系或科层机制。这种假设使得新公共管理理论也很难在非多元主义国家得到应用。竺乾威：《新公共治理：新的治理模式？》，《中国行政管理》，2016年第7期，第132-139頁。

五、第四次范式转换：从公共管理到公共治理

公共治理（Public Governance）是20世纪八九十年代在西方国家受到关注并在21世纪兴起的公共管理研究范式。在奥斯本（Osborne）2006年提出“新公共治理”斯蒂芬·奥斯本（Stephen P. Osborne），英国公共管理学家，Public Management Review期刊创始人和主编之一。2006年在一次编辑会上提出“新公共治理”术语。参见敬乂嘉、李丹瑶：《访爱丁堡大学史蒂芬·奥斯本教授》，《复旦公共行政评论》，2014年第1期。前，治理（Governance）术语已经在公共管理学文献和政府部门间开始流行，并体现出与“管理”有所不同的含义。如奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）在1990年就出版了《公共事务的治理之道：集体行动的制度演进》;Ostrom E，Governing the Commons： The Evolution of Institutions for Collective Action， New Yark： Cambridge University Press， 1990. 麦金尼斯（Mcginnis）在1999年就主编出版了《多中心治理发展之道》;Mcginnis M D， Polycentric Governance and Development， Readings from the Workshop in Political Theory and Policy Analysis， Ann Arbor： University of Michigan Press， 1999.马什和罗兹（Marsh & Rhodes）1992年将治理解释为探求政策社区和网络运作途径的概念;罗兹（Rhodes）1997年将治理定义为组织网络间可提供服务的自组织装置，这种装置可存在于没有政府介入的情境;萨拉蒙（Salamon）2002年将治理看作公共行政和管理（PAM）实践的一般代理用语。Osborne S P， “The new public governance？” Public Management Review， vol.8， no.3（2006）， pp.377-387. 在公共管理文献中，管理通常被看作与组织和组织权威的运用相关的行为调控活动或过程，有相对明晰且一致的正式行为规则、权力分配和承担责任的管理主体;而治理则有弱化正式组织和组织权威与一致性规则的功能，力图将国家和政府的干预降到最低，主张用市场或社会机制与社会力量解决公共问题，看重平行的网络结构而不是垂直的等级结构在公共问题解决和公共管理中的功能价值。在公共管理范围内，如果说管理概念的运用多与政府行为及合法的正式权力运用相关联，则治理概念的出现多强调的是没有正式权力和强制权的公民和组织进行的活动，治理概念指向的存在多发生在公私部门之间和公私边界模糊的地带。竺乾威：《新公共治理：新的治理模式？》，《中国行政管理》，2016年第7期，第132-139页。虽然在日常语义中，治理一词常有控制、规范、引导、操纵等含义，在社会政治和公共管理领域，治理概念却常隐含着公共问题的处理或解决，这种处理或解决伴随着某种计划的落实和政治进程的实施，意味着为达成特定公共目标在众多利益相关者发挥作用的领域建立某种共识、一致或合作，公共治理因此成为治理研究中更为确切和重要的术语或概念。

公共治理研究和理论的兴起与政府和市场在公共问题解决中的失灵有内在联系。在政府失灵和市场失灵背景下，通过发展和利用非政府组织或公民社会的力量解决公共问题受到学者们的关注。志愿者团体、慈善组织、社区组织、民间互助团体等自治力量的不断强大激发了学者们对治理问题的兴趣。理论研究需重新反思政府与社会、市场及公民的关系。在此反思中，多中心治理理论将逐渐取代把政府视为对社会公共事务进行排他性管理或解决公共问题唯一主体的单中心观点，认为公共管理应当且现实地有多种参与主体，包括政府、非政府组织、私人机构和公民个人等，它们相互作用、共同参与，结成合作、协商或伙伴关系，形成多维度、多方向的互动管理过程。作为公共管理学研究的一种新范式，公共治理概念兴起的核心乃在于强调公共问题解决中多种因素和工具的综合运用，关注政治、经济、社会、文化、公众等多种变量在公共管理和公共问题解决中的相互作用及影响。公共治理研究者们不再像传统公共行政学那样聚焦于政府组织和正式制度，而将研究的重点拓展到公共和私人部门、正式制度与非正式制度、政府组织和非政府组织及其他行为主体持续的相互作用。在公共治理范式下，公共管理参与的主体是多元的，参与主体的作用大小和责任划分是时常变动或模糊的，取决于相互间的合作和竞争关系以及据此形成的均衡状态与建立的自治网络体系。新公共治理范式在21世纪初的兴起体现了公共治理研究的这些特点。在新公共治理理论的建立过程中，社会科学研究中既有的一些理论研究如治理网络理论（Governance Network Theory）产生了重要的催化作用。新公共治理产生前，在组织理论、组织社会学、政治科学和公共行政管理等学科研究中已出现围绕网络的学术讨论，为新公共治理范式的兴起提供了一定的理论基础或启示，如一些出版发行或流行的网络研究著作（Ouchi，1979;Powell，1990），组织战略文献中的社会资本研究（Tsai， 2000），有关关系营销问题的探究（Groonroos， 1994）。新公共治理理论从三个网络研究传统中获得支持和养料：第一是政策网络问题研究，聚焦于政策制定参与者或国家和利益集团之间的关系;第二是组织间关系网络研究，聚焦于公共服务传递和政策执行中组织间的关系或相互作用;第三是管理网络研究，聚焦于将网络作为解决公共问题的一种手段或工具。上述三个研究领域或传统虽然存在差别，却都在使用“网络”概念或范式，聚焦于行动者之间的水平关系和协调机制，假定产出结果和绩效来自不同行动者之间的相互作用而非单独一个行动者的行为或政策。新公共治理概念的提出是在治理网络理论研究基础上形成并用来替代传统公共行政范式特别是新公共管理范式的。Klijn K J， Koppenjan J， “Governance network theory： past， present and future”， Policy and Politics， vol.40， no.4（2012）， pp. 587-606.该范式的倡导者和支持者认为，它既能克服传统公共行政轻视执行技术细节而把它视为一个黑箱的不足，又能处理新公共管理重视技术细节而忽视民主的局限。

新公共治理根源于组织社会学和网络理论，重视组织间关系而非新公共管理偏好的产出和组织内部问题，并用多元国家概念为其重视组织间关系的偏好进行诠释。在多元国家中，多重力量和过程影响着政策制定与执行系统，多个相互依存的行动者对公共问题的解决做出贡献。作为这种多样性存在的一种认知结果和反应，新公共治理研究不仅聚焦于组织间的相互作用和过程治理，强调公共服务的效果和产出，而且将组织间关系的合理设计与建构，将相互信任、合同关系、社会资本或关系资本的发展与使用，看作公共问题有效解决的重要机制。Osborne S P， “The new public governance？”，Public Management Review， vol.8， no.3（2006）， pp.377-387.新公共治理范式和理论试图超越传统公共行政学与新公共管理理论将政治与行政或掌舵与划桨人为分割的“二分法”观点，将政治与技术或价值理性与工具理性结合起来开展研究，以便更好地反映公共管理中多元参与的治理本性。新公共治理研究是服务导向的，强调将公共政策的执行和公共服务的提供置于公共问题解决的中心，从服务而非生产角度诠释并设计以多组织和多元主义为特点的公共服务过程。在此意义上，新公共治理理论与新公共服务理论有共同的理念，是在新公共服务理论对新公共管理提出批评后建立起来的新模式。但是，这一模式并不把新公共服务理论当作一种独立的研究范式。在新公共治理理论研究和倡导者看来，作为一门学科的公共管理研究的历史，整体上经歷了从传统公共行政到新公共管理再到新公共治理三个阶段，新公共管理是从传统公共行政向新公共治理过渡的一个中间环节，而新公共服务不过是新公共管理向新公共治理过渡的一个亚环节。戴维·奥斯本（David Osborne）将公共政策执行和公共服务提供看作区分公共行政范式、新公共管理范式和新公共治理范式的核心解释变量。如果说传统公共行政学的研究范式主要建立在单一国家官僚制和政治行政“二分法”假设基础之上，则新公共治理理论的研究范式主要建立在多组织国家和多元主义国家的假设基础之上。这种多元主义国家假设公共政策的执行和公共服务的提供超越传统的政府行为，从而变得更加复杂、多样和碎片化。不仅国家和政府组织、政治官员和行政管理者及公务员是公共政策制定和执行或公共问题解决的重要参与者，其他社会组织或营利性企业和公民个人也都是公共政策过程或公共问题解决的重要参与主体。在公共治理范式中，核心的公共问题解决机制是组织间的网络关系以及创造并存在于这种网络关系中的众多组织和个人之间相互竞争、合作、博弈产生的压力或激励，包括通过相互谈判或讨价还价而成的问责制。奥斯本概括了公共行政、新公共管理和新公共治理范式的主要区别：第一，公共行政范式研究的主要理论基础是政治学和公共政策，研究的重点是政策系统特别是政策执行，以等级制为形式的权力分配和利用是其看重的公共问题解决的核心机制。第二，新公共管理范式研究的主要理论基础是公共选择理论和一般管理学，研究的重点是组织内部管理及服务的输入和输出;与市场相关的竞争压力和激励是其看重的公共问题解决的核心机制。第三，新公共治理范式研究的主要理论基础是组织社会学和网络理论，研究的重点是社会组织和个人之间多层次多维度的相互作用及影响;多元主体间的合同、信任或合作关系是其看重的公共问题解决的核心机制。Osborne S P， “The new public governance？” Public Management Review， vol.8， no.3（2006）， pp. 377-387.

六、结 语

公共管理研究范式是社会历史发展的产物，其产生、发展、创新、演变同政治社会历史演变规律一脉相承。从客观上看，这是社会政治的现实需求和社会实践推动的结果;与此同时，公共管理研究范式的每一次转换或创新，在一定程度上也推动了社会管理模式的创新发展。回眸公共管理学科的发展史，公共管理问题的学术研究所经历的从前学科时期的政治管理到公共行政、从公共行政到公共政策、从公共政策到公共管理、从公共管理到公共治理的范式拓展或转换，折射出整个社会公共管理事业不断从“人治”向“法治”迈进的脚步，体现出政府对社会大众从居高临下的“统治者”视角向平等平视的“服务者”视角的转换，更是人类社会由传统社会向现代社会迈进的必然趋势。在如今的全球化、一体化时代，人类社会面临着贫困、战争、瘟疫、气候变化等诸多不确定性和不稳定性事件，社会公共事件层出不穷、变幻莫测，不仅对各国政府和社会管理者提出了全新的更严峻的挑战和考验，而且对管理学科和管理学研究者也设置了更多的全新的挑战性课题。如何直面这些问题和挑战，如何放眼全球，用全球治理思维和格局来进一步创新公共管理研究范式，将成为管理学科和管理学研究者们共同的使命和责任。

〔责任编辑：李海中〕