为“公共行政实践”正名：从practice走向praxis

〔基金项目〕国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”（11&ZD070）

〔作者简介〕刘晶，南京农业大学公共管理学院讲师，博士，江苏 南京 210095。

〔摘要〕公共行政作为一种近现代社会发展的产物，其所脱胎的时代特点使得公共行政在其产生之时就存在严重的先天不足，即公共性的本质属性与借用自然科学技术逻辑来解决人类问题的必然矛盾。产生这一矛盾的根源就是公共行政作为一种特殊的实践，其带有严重的泛技术化实践（practice）色彩，并排斥了公共行政实践的道德性、阐释性与批判性力量，进而导致公共行政实践的碎片化境况，最终引发一系列严重的危机后果。因此，基于公共行政实践的叙事考察，如何实现公共行政实践从碎片化走向总体性，为“公共行政实践”正名，已成为当前公共行政研究中一个迫切的重要议题，而以总体性为内核、带有浓重的古希腊观念的实践（praxis）则是一个关键的突破口。

〔关键词〕公共行政实践；practice；泛技术化；碎片化；praxis；公共行政

〔中图分类号〕D035-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）02-0084-09

公共行政作为一项特殊的人类管理活动，通过解决各种公共问题为社会成员提供生存与发展所需的条件，其本质上有着强烈的人性关怀与现实考量。然而，作为一种近现代社会发展的必然产物，公共行政在其产生之时就带有着严重的先天不足，即其公共性的本质属性与借用自然科学技术逻辑来解决人类问题的必然矛盾。参照西方实践哲学关于实践概念的谱系，可以发现公共行政在百余年的历程中大致存在四种基本叙事，即公共行政实践的主流：泛技术化；公共行政实践的暗流：道德谋求；意义与理解：阐释主义的公共行政实践；反思与改造：批判主义的公共行政实践。具体来说，在这四种叙事中，还存在着技术化倾向居主而道德性、阐释性与批判性极度匮乏的碎片化境况，从而导致公共行政无论从一门学科来讲，还是作为一种特殊的人类实践活动来讲，都面临着严重的身份认同与合法性危机。换句话说，造成当前公共行政领域种种物化与异化现象，并陷入重重危机之中的原因，其实并不能仅仅归究于公共行政实践的工具/技术理性的存在，而是因为它们的过度存在与扩张，排挤了其他的公共行政实践方式，即排斥了公共行政实践中的道德性、阐释性与批判性力量，从而导致公共行政实践变成了一种技术实践，即practice。因此，公共行政实践需要从碎片化的境况走向总体性，而总体性是praxis的实质内涵。因此，为“公共行政实践”正名的革命性环节就是从基于practice的公共行政实践走向基于praxis的公共行政实践。

一、为“公共行政实践”正名：一项迫切的历史使命 公共行政这一概念的提出是百余年的事，但是从人类管理史来讲，公共行政并非一种近代才出现的新鲜事物。从人类生存与发展的角度讲，人类对诸种公共事务与公共问题的管理有着悠久的历史，只是由于人类文明进程和生产力发展水平等主客观因素的限制，这种特殊的人类管理活动没有出现大规模的组织化建构。直到19世纪下半叶，伴随着人类工业文明进程的加快和人类管理经验的积累与管理技艺的日渐成熟，公共行政不仅仅作为一个学科而被提出，同时也正式开始了系统性的规范化与组织化建构。因此，从人类管理史的角度看，公共行政区别于以往人类管理活动的重要标志就是其以韦伯的官僚制和泰勒的科学管理为基本的组织与管理框架，并依据政治—行政二分与价值中立原则而进行的规范化与组织化建构。但是不可否定的是，近代以来形成的公共行政这一特殊的人类管理活动，以其公共性的本质属性，通过组织化的运作来解决和处理各种公共问题，而这些公共问题就是与每个社会成员的生存与发展密切相关的问题，因此，公共行政因其对人类生存与发展的关切而具有人的存在论上的意义。简言之，公共行政作为一项特殊的人类管理活动，通过解决各种公共问题为社会成员提供生存与发展所需的条件，其本质上有着强烈的人性关怀与现实考量。

但是，公共行政其公共性的本质属性和强烈的现实问题关怀，却因其建基于韦伯的官僚制组织、泰勒的科学管理以及政治—行政二分的组织化特点，以及科学化和效率化的追求，渐渐地成为了亚里士多德意义上的创制或近代意义上的技术或应用科学；同时，受近代以来将自然科学与社会科学（人文科学或精神科学）研究对象都视为可观察和确定性的、注重逻辑与验证的学术传统影响，公共行政理论研究因更加强调问题的选择与界定、分析的假设与验证以及结论的普通性和客观性等，渐渐地成为了现代科学意义上的理性设计与逻辑实证。不管是将公共行政提升到一种严谨的科学理论的层面上，还是将其贬降为一种经验层面的技术或技艺，这都是片面的不当理解与定位。而公共行政作为一个典型的现代性的产物，其之所以会出现这种定位不当或身份危机，在很大程度上是其对技术理性的尊崇、对科技进步的信仰和对科学方法的坚定信奉所致。当代德国哲学家伽达默尔对近代以来的技术主义及其所造成的影响有着精辟的总结：“自然和自然环境的技术化以及这种技术化所带来的深远后果，都是打着合理化、反神秘化、反神话和破除轻率的拟人对应的旗号。最后经济的可行性以及我们时代无情变化过程的新平衡变成了越来越强大的社会力量，所有这一切都是我们文明成熟的标志，或者也可以说，是我们文明危机的标志，因为二十世纪是第一个以技术起决定作用的方式重新确立的时代，并且开始使技术知识从掌握自然力量扩转为掌握社会生活”。〔1〕

具体来说，公共行政作为受近代以来的理论与学术传统严重影响的产物，其在刚刚产生并快速成长之际，就深深地染上了技术主义的逻辑与形式合理化追求，理论上就反映在传统公共行政的一系列的理论研究成果中，而在现实的行政世界中，则导致政府对程序与效率的极度追求，而忽视人的能动性与反思性，政府采用官僚制的组织形式与运作机制，在内部管理中是严格的层级节制和被动的接受个体，忽视行政人员的自由裁量，在外部管理中，则是政府的独断专行，排斥政府以外的其他社会主体参与到公共事务的处理中，公众作为行政相对人只是被动的接受者。传统公共行政将公共行政视为一门科学，相应地，公共行政领域也就成为一个特殊的生产与技术领域。效率追求的至上、人性的祛除和预先的理性模型设计与对公共问题的程序性设定与处理，所有这一切导致的公共行政实践境况就是僵化的、机构的和缺乏人性的。公共行政中的主体是一个被动的受动者，其角色与身份也是外在组织所赋予的，不容许有对其身份与地位的任何自己的思考与质疑，也不需要其内在的认同与承诺，只需要服从于外在规范性设定就可以。至于评估的标准就是是否严格遵从组织的规范性设定，其他任何伦理与适应性等考量是不需要也是不允许的。

公共行政从其产生之初就是一项有着强烈的现实问题取向和人类终极关怀的特殊活动，然而其所脱胎的时代特点，尤其是当时盛行的对自然科学技术方法及其成果的极度崇拜，使得公共行政在其产生之时就带有着严重的先天不足，即其公共性的本质属性与借用自然科学技术逻辑来解决人类问题的必然矛盾。这一矛盾虽然是导致公共行政存在其他矛盾与冲突的重要原因，但是其并非根源所在。导致当前公共行政无论在学科建设与学术研究中，还是在处理公共问题、实现公共利益的现实行动中，都面临着严重的身份危机与合法性危机的根源在于，人们对“公共行政实践”这一特殊人类活动的误读。换句话说，公共行政之所以出现诸多困境与尴尬，并不仅仅是因为将自然科学的技术与方法引入到这项以人类生存与发展中各种问题为研究对象的学科中所造成的，更为重要或者说更为根本的原因是近代以来对实践的概念、实践与理论间关系、人的主体性地位与关怀、人际关系等等哲学层面上重要问题的不当理解与处理所造成的。

忽视甚至蔑视对公共行政实践的哲学反思与道德追问，是导致公共行政自产生以来存在理论与实践、技术理性与道德伦理、主体与结构、事实与价值等二元对立并长期无法消解的深层根源。尽管近年来对依据官僚制组织和科学管理而建构起来的、工具理性绝对支配的公共行政理性模式的批判一直不断，尤其是到了20世纪中后期，随着民主行政理念的大行其道和强调多元主体的治理理论在公共行政领域的兴盛，强调政府的公共性本质和服务宗旨，关注行政过程中的公民权、行政人员的行政伦理及其自由裁量权，以及明确公共行政行为的问题导向等，都是一种对公共行政理性模型的一种批判和突破，同时也是通过恢复政府的本真角色以及公共行政过程中相关主体的能动性和决策选择来重建公共行政真实实践的不懈努力。但是，这些努力或者因为仅仅停留在理论研讨中而成为一股极具感召力但缺乏可操作性的思潮，或者因为无法突破效率与公平、预先设计与具体执行、集体权威与个体自主性等一系列二元论范畴而深陷于无休止的争论困境之中，同时，也因为公共行政领域长久以来受近代科学思维与方法的影响，公共行政理论与具体的公共行政实践之间也存在着巨大的鸿沟，进而导致公共行政缺少一种更宏大的视野和多领域、多层次、多主体之间的沟通与对话。因此，公共行政作为一个有着人类终极关怀和公共善的追求的人类实践活动，需要一种实践哲学层面上的反思与建构，同时也需要借助于政治学、社会学、认知科学、教育学等相关学科的智慧成果，重建一套探索公共行政实践基本概况和行动逻辑的路标与灯塔，并以此来恢复公共行政实践的真实概貌，在为“公共行政实践”正名的过程中，来克服公共行政的当前危机和谋求前瞻性的发展趋向。

在当前的哲学和整个社会科学领域，出现了一种实践转向：从practice走向praxis，从这种研究趋向来讲，为“公共行政实践”正名也成为了当前公共行政研究中的题中之意。尽管不同流派甚至不同学者，对实践都有着不同的理解，但是这种百花齐放、百家争鸣的实践讨论之热，也推动了实践概念内涵的不断丰富和实践概念对人类生活各个领域的渗透与影响。近年来社会科学中出现的这场实践分析或研究转向，尤其是其中从哲学层次上的对本体论、认识论与方法论的重新定位与思考，为整个社会科学的发展带来了新的曙光。其实，一直以来在社会科学中，除了存在着占据主流的形式理性化追求和实证主义，始终活跃着多条暗流，这些暗流虽然被赋予不同的称谓，并且它们几乎可以达成一定共识的是：揭示和回归生活世界的、复活人作为行动者的能动性与行动能力、揭示或改造诸种束缚人类行动的规范、尤其是批判与解构那些导致物化甚至异化的人为设计，等等。从上述共识中可以发现，这些暗流对形式理性化与实证主义同人性的渐行渐远有着程度不同的弥补与纠正。从社会科学及其社会科学哲学的角度讲，这些暗流都主张自然科学与社会科学在研究对象与研究方法上的本质区别，并且有着高度的人性关怀。公共行政学作为一门以人为核心的社会科学，其也必将受到当前蓬勃发展的哲学与社会科学领域中出现的实践转向的影响和驱动。因此，公共行政实践除了面临着严峻的“正名”之任务外，更为重要的是揭示其真实的行政世界和复活其积极能动的实践主体，以及它们同公共行政中的诸种规范之间所呈现的复杂且辩证的交互建构关系，因为此关系网络构成了公共行政实践基本的生成机理。综上，公共行政实践作为整个人类实践活动这片汪洋大海里的一块小岛，也将受惠于上述社会科学领域诸种新趋向之曙光的照耀，驱散长久以来笼罩于其上空的层层乌云与烟雾，为这块岛屿上的生命提供更加充足的营养。

为“公共行政实践”的正名，最为关键的就是对公共行政中近代意义上的理论与实践之关系进行一种总体性的建构，进而为公共行政实践主体提供一种最为彻底的理念与行动逻辑变革和行动方式创新。公共行政理论并非纯粹的理论思辨，只有当理论研究而得出的对实践的新认识与公共行政实践的真实世界相一致并交互建构，那么这种理论研究才能超越其自身，而成为公共行政实践的基本因素与内容。一直以来，公共行政领域关于实践存在着一种误解就是将理论与实践存在严重的断裂，甚至被视为两种对立物。具体来说，就是在技术理性绝对支配下，公共行政理论成为了具备严谨逻辑、标准化与精确性的科学体系，并基于此而制定各种系统性的科学行政原则、规范文本和办事程序，而公共行政实践则成为科学化的公共行政理论及基于此而制定的一系列行政原则和程序等的应用领域，这种严重割裂公共行政理论与实践、单向线性、僵化的理念长期主导着公共行政实践，最终公共行政实践因忽视和排斥人的因素而抽空了实践其内在的人类关怀，同时也因远离了真实且复杂的具体情境或缺乏灵活回应情境的机理而难以真正解决问题，甚至陷入恶性循环的困境中。

公共行政实践研究是面向真实实践的研究，超越近代意义上的理论与实践的二分，希冀在人的自由与解放的意义上实现理论与实践的高度统一。本文尽管在分析近代以来的历史时会涉及理论与近代意义上的“实践”的区分（这是为了更方便地服务于读者的阅读习惯），但除此之外的其他部分，本文将坚持理论与实践相统一的原则，因为公共行政是一项事关人类终极关怀、其本身就是目的的人类活动，所以其理论研究与具体的现实践行并无明显的界限。哈贝马斯在其《理论与实践》中对近代以来的理论与实践关系曾言道：“ 理论与实践关系的真正困难是从我们不能再区分技术的力量和实践的力量而产生的。”〔2〕遗憾的是，长久以来，理论通常都被视为“真理”，其实理论只是论点或理解，因持有不同的观念，所以理论也是多种多样的。在西方社会中，一直追求着理论转化为实践，即根据严谨的逻辑和充分的观察发展理论，然后派生出实践。但是，由于理论的抽象和普适，人的情感和心智上的复杂性，以及客观情境的复杂多变，使得真实的实践并非理论所设想的那样，而是基于人的需求和意图以及外在情境而生成的。因此，近代科学意义上的理论并非真实实践的先导，按理论而推演或派生出的实践并非真实实践。因此本文为“公共行政实践”的正名，对于知识的释义与获取方式、克服原有理论研究的抽象概念与远离实践的模型设计，以及增强公共行政这一人类活动所具有的批判性与革命性都具有重要的意义。

二、作为practice的公共行政实践及其式微 基于西方实践哲学的实践谱系考察，可以发现practice代表的是培根与同时期的自然科学家们在对亚氏实践哲学进行批判与抛弃的过程中而提出了一种技术实践观，从此也扭转了实践哲学的发展轨道，即从亚里士多德强调实践的伦理之维和人类终极关怀的实践praxis转化为practice。总体来说，培根等人通过对科学理论的经验化、技术化、工具化以及将实践视为科学理论的现实应用与结果，奠定了技术实践观在近两个世纪直至今天在社会科学和自然科学领域的统治地位，此亦为近代意义上理论与实践长期存在严重分裂与对立的深层根源。同时，培根的技术实践论之功利与实用主义倾向因消解了实践概念所内在包含的人类终极关怀和伦理之维，模糊了实践活动与其他人类活动的界限，而导致实践概念的不断泛化。对此有学者将此误解归因为：“近代西方思想从一开始就倾向于抹平实践与其它人类活动、主要是生产的根本区别，‘实践被用来指称一切人类活动，实践上却是用‘生产偷换了原来的‘实践概念。这种转变在理论上关键的一步是行为不再像亚里士多德的实践哲学中那样，指向一个对所有人都有约束的最终目的，而是指向任意，人们时时想要的，但却对他没有约束的目的，也就是说，目的成了纯粹外在的东西，不构成人自身的生命承诺。”〔3〕因此，作为近代社会发展的产物，公共行政实践在其产生之初就带有浓重的技术化实践色彩，直到20世纪50、60年代伴随着公共行政理性模式不断暴露出弊端，以及当时美国公共行政学界著名的“西蒙与沃尔多之争”，即关于公共行政是实证取向的行政科学，还是规范取向的政治哲学这一争辩开始，公共行政实践的技术实践色彩才开始遭受反思与批判。也就是说，自1887年公共行政作为一门学科开始建立开始到之后的几十年里，公共行政实践都旨在建立一门行政科学。而旨在重塑公共行政在民主治理中的合法性的民主行政思潮和旨在追求民主化管理的行政民主化，以及20世纪90年代开始的后现代公共行政，则在不同程度上使得公共行政中的practice呈式微之势。

1.基于practice的公共行政正典：行政科学

在公共行政的早期，“公共行政实践”在很大程度上被理解为遵循科学的行政原则或规范文本的操作过程及其结果。尽管公共行政这一人类特殊的组织形式与实践活动，是基于近代社会的发展需求应运而生的，但是其脱胎于科学主义思维正大行其道的工业社会迅速发展时期，使得其具有先天的科学化倾向，技术理性也成为其主导思维，公共行政研究的目标就是建立一个“价值中立”的科学。从威尔逊将公共行政确立为一门从政治学领域独立出来的学科开始，公共行政领域的学者们基于威尔逊和古德诺的政治—行政二分传统，在很长一段时期内都以建立一门行政科学为业。例如古立克和厄威克的行政管理原则和法约尔的一般管理原理等试图制定出一系列普遍性的科学原则，以供公共行政的行为标准与操作方式。同时，韦伯将与法理型权威相契合的官僚制看作是使公共行政获得最高效和最理性的组织形式，〔4〕而层级节制的组织设计和自上而下的命令与服从，以及严格的按章办事等都是公共行政的基本逻辑；泰勒的科学管理则采用实验方法研究管理问题，将管理学确立为一门建立在明确的法规、条文和原则之上的科学，用标准化的科学管理取代传统的经验管理，至此，公共行政在很大程度上成为了一个纯事务性的科学管理领域。尽管西蒙对公共行政早期的行政管理原则进行了严厉的批判，并主张“事实与价值的不可分”〔5〕和人的有限理性等观点，但是其并没有放弃建立行政科学的追求，其所代表的公共行政的管理主义与以沃尔多为首的主张“将公共行政视为政治的一部分”的宪政主义之间展开了一次激烈的争辩。〔6〕

近年来，尽管伴随着政治—行政二分法和价值中立原则以及官僚制组织等不断遭到批判，建立行政科学的目标有所式微，但是目前的公共行政中仍然存在过度的科学化与工具理性。工具/技术理性是基于practice的公共行政正典之基本内核，亦构成建立行政科学的基石。而今天公共行政深陷重重危机的根源即为工具/技术理性的极度泛滥。怀特与亚当斯对工具/技术理性基本特征的总结：对科学分析方法与技术进步的盲目崇拜，研究的科学性依赖于严谨性与客观性，排斥其他一切不符合“科学”标准的理念与方式，进而导致事实与价值、手段与目的的分离、狭隘的专业化倾向、信奉宏大叙事，最终产生一系列“行政之恶”。必须认识到的是，公共行政科学因其将其中的人视为等同于自然科学研究对象的客体，并欲建立标准化和普遍化的管理体系而解决公共问题，这是行不通的，当前公共行政领域的诸多困境已证明了这一点。

2.民主行政：批判行政科学之开端

20世纪60、70年代是公共行政领域发生重大变革的转型时期，也是作为“科学”的行政遭受严重批判和质疑的时期。首先就是大量学者认识到公共行政科学排斥道德价值因素而导致一系列实践困境这一根本问题，因此，恢复公共行政的价值关怀和重建“民主行政”成为这一时代的主导潮流，尽管具有不同知识背景或取向的学者，采取了不同的立场或视角。新公共行政学派是20世纪60年代末出现的一股强劲的民主行政思潮，其之“新”仅是借用新词汇对政治学经典理论与观点的包装，〔7〕而非一种创造，因此，新公共行政学在很大程度上是对政治学传统的一种价值回归，以及基于此而展开的对传统公共行政的反思与批判。具体来说，其核心价值就是强调社会公平、代表性、回应性、参与和社会责任等。几乎与新公共行政学同时期兴起的还有奥斯特罗姆从政治学理性选择制度学派的角度提出的“民主行政”理论，他认为，从官僚制行政走向民主行政对于公共行政来说是一个“哥白尼革命式”的转折点，其经典性表述见于《美国公共行政的思想危机》。民主行政理论的重要贡献就是主张打破政治—行政二分法，把“人民主权和公民的平等与自由”等政治价值注入到公共行政领域，并将多中心体制作为公共行政的基础制度框架，〔8〕即主张政府基于重叠管辖和分散权力的多层级和多中心的组织形式这一“完美的行政体系”，为其顾客提供多种选择而且是一个混合的、重叠的、分散的竞争的体系。〔9〕

20世纪80年代，自诩为“以制度为根基的明诺布鲁克（即新公共行政）观点”的黑堡学派以威斯利为首，深刻感受到了重新检视和界定公共行政在当代治理过程中的地位和角色的紧张性与必要性，以1982年1月古德塞尔所著《为官僚制辩护》一书为基础，以公共行政的本质及卡特和里根政府时期的行政运作为对象，借助脑力激荡的方式来思考公共行政的本质及当前所面对的相关问题。1988年第二次明诺布鲁克会议召开。这次会议后，多位与会者联合发表了《公共行政与治理过程：转变美国的政治对话》一文，并以威斯利任教所在地为名，将该文简称为“黑堡宣言”。在黑堡宣言一文发表之后，黑堡学派又出现了一系列的多元化观点，但尽管这些观点之间可能存在着分歧与差异，但其基本论调都是与黑堡宣言的立场相一致的，后来于1990年集结编成了《重建公共行政：现代的困境与后现代的挑战》，此书在公共行政学界引起了巨大反响。易言之，黑堡观点虽是一黑堡学者基于黑堡宣言所形成的一系列研究成果的总称，但是可以达成的基本共识是：承袭新公共行政的理念，试图扩增其实务意涵的行政论述，以反思性的语言范式对20世纪90年代兴起的新公共管理进行阐释，并提出了相应的解决之道。

与新公共行政和黑堡学派一脉相承的还有20世纪90年代登哈特夫妇提出的新公共服务理论，因为这一理论在本质上仍然继承和坚持“公共行政在民主治理过程中的正当角色”这一理念，具体来说就是：服务于公民而非服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承担责任并不容易；服务而不是掌舵；重视人而不只是重视生产率。〔10〕

3.行政民主：以复活且受尊重的个体对抗官僚制“牢笼”

为了避免民主行政可能导致公共行政的“有公共而无行政”，民主国家不仅仅只是建立在民主政治的原则之上，还应该实施民主的管理，〔11〕如果说前者基于政治理论强调公共行政在公共治理过程中扮演公共利益的捍卫者和促进者角色、公民参与和多主体的合作治理，那么行政民主则更多地吸收管理学和工业心理学等领域的理论资源实现公共行政组织与管理内部的民主化，具体来说就是通过尊重和满足人性的基本需求为前提，通过鼓励参与和授权、增加工作丰富性、提供自我发展渠道、加强沟通与合作等参与式和协商式的管理理念与方式来充分调动和发挥个体的积极性与创造性，在促进实现组织目标的同时，也有利于个体需求的满足。

当然，存在着多种不同的谋求公共行政组织与管理中行政民主化的路径和方法。行政民主可以追溯到以巴纳德的非正式组织理论和著名的霍桑试验为典型代表的组织人本主义。在此之后，著名的马斯洛的需求层次理论、麦格雷戈的“Y理论”、20世纪80年代取代传统人事管理的人力资源理论、德鲁克的目标管理理论，以及领导学中的作为关系建立者和社会建筑师的领导〔12〕等等都构成了行政民主的典型代表。同时，随着公共行政领域行政民主化的推进，管理者与被管理者之间的控制与被控制关系减弱，而转向为一种基于信任与合作的主体间关系，管理者的主要职责不再是监控，而是为培育、促进和激发其下属的积极性与创造性，促进基层执行人员更好地回应具体情境、解决公共问题和提供公共服务，等等，提供良好的环境与条件。

无论是基于政治学民主政治传统而兴起的民主行政，还是借鉴管理学尤其是企业管理理论而兴起的公共行政民主化，对于反思与批判现代科学思维与技术理性所绝对支配的传统公共行政，具有重要的意义。这一双重的反思与批判过程中，让人值得欣慰的是，不仅仅官僚制和科学管理这些现代的组织形式和相关的管理技术本身的潜在危机得到了全面揭露，其所导致的现实困境得到了深刻剖析，而且更为重要的是，公共行政在很大程度上从一块价值祛魅的不毛之地，转变为一块价值返魅的广袤平原，甚至可以不时地传来对话、质疑和批评的声音。同时，与此相伴的是，领导者和管理者也从高高在上和封闭的指挥塔里走出来，公共行政组织中的组织成员获得了说话的权力与选择判断的可能，公共利益的相关者甚至于其他不相关的个人或群体也不断获得了公民参与的资格与能力。当这些来自公共行政组织中的职业工作者和其他社会主体共同以实践主体的身份参与到公共行政的实践中之时，这些多元主体同其置身于其中的具体情境和作为人类建构物的诸种规范之间进行着程度不同的交互建构。至此，公共行政已在不同的程度上显露出从一种封闭、僵化、压抑、祛魅、垄断、纯技术的事务领域，转化为一个开放、动态、积极、合作、建构的实践领域之征兆。

4.后现代公共行政：一场废除官僚制的批判与解构之革命

20世纪90年代中期以后，作为现代性的一种反叛力量，后现代主义渗入到公共行政研究中，后现代公共行政向我们提出了一系列谜题。法默尔通过将现代主义公共行政视为一种方言而挑战了科学在公共行政研究的特权地位，并强调“公共行政作为技术体系的推动者和公共行政作为个体性的促进者之间存在着矛盾”。〔13〕法默尔认为，现代性是一种方言，自诩为共同语的公共行政理论也只是一种方言：体现为五大特征或五大缺陷：特殊主义——美国式方言、与私人部门和政治部门的分裂；科学主义——科学陈述与价值陈述的冲突；技术主义——行政科学或社会工程学；企业化倾向——借用企业化管理方式解决公共问题；解释学——多元化的意义追寻与不确定性。而作为一种唯一符合“后现代状况”的方言，后现代主义公共行政理论实质是一种“反行政”的理论，从而极大地颠覆了公共行政的正典：行政科学。

福克斯与米勒则通过话语分析来揭露现代主义民主的虚假，并基于公共能量场而提出了一种话语民主。他们认为，美国传统的治理模式是一种环式民主，其存在环节断裂的缺陷，并非真正的民主。同时他们主张借用“公共能量场”取代官僚制，用一种开放的对话取代独立式对话。因为在公共能量场中，呈现出源头多元化的公共氛围，犹如太阳黑子，它可以从任何的和所有的点上燃烧起来。〔14〕他们具体区分了三种对话形式，即多数人的对话、少数人的对话和一些人的对话，并极力推荐真正的对话为部分人的对话或少数人的对话，因为它是针对特定语境的话语，并且相关主体之间不愿遭受愚弄与任随差遣以及面对面的对话，使得政策过程中的意向性和真诚性得到充分保障。因此当这种对话形式成为一种主导的话语形式，则可以实现话语民主。

20世纪90年代中期以后，后现代公共行政理论对具有现代性色彩的公共行政及其表现形式展开了无所顾忌的批判与解构，哪怕这种攻击是片面的，在逻辑上是站不住脚的，都为我们提供了探索通往另一种世界的道路之可能。但是，迄今仍无法提供具体的对现实进行解构与重构的建设性行动策略。迄今，后现代公共行政仍然停留在否定现代性的层面上，无法提供具体的对现实进行解构与重构的建设性行动策略。因此，以批判与解构为武器的后现代公共行政并不能作为一种对作为practice的公共行政实践之替代，需要学界与实务界继续探索与寻找另一条实践取向与相应的行动图式。

三、 作为praxis的公共行政实践及其基本内涵 从西方实践哲学的两大传统来讲， practice对应的是近代以来培根主张的技术实践观，而praxis对应的是亚里士多德的道德实践观。亚里士多德将实践（praxis）提升为一个专属于人类的哲学概念，赋予其反思人类和指引人类追求善与德行的哲学意义，在他看来，实践（praxis）具有人的存在论上的意义，其本身即为目的。具体来说，“实践（praxis）”主要指追求伦理德性与政治公正的行为，涉及人与人的关系，通过掌握“实践智慧”达到“正确行为”的境界。〔15〕近年来，伽达默尔和麦金太尔在继承亚氏的实践praxis概念及实践哲学思想的同时，为我们分析近现代以来因实践（praxis）概念的误解或抽空所导致的一系列现代化困境，并进一步探寻出路提供了全新的哲学与伦理学视角。

在公共行政的研究成果中，美国公共行政学者全钟燮在《公共行政的社会建构》一书中关于praxis与practice的区别有着明确的阐述。 他认为praxis，指的是一种反思与批判意义的创造行动，而practice则指的是惯例式、重复性和可复制的的实践活动。所有的Praxis都是活动，但并非所有的活动都是praxis。但是，必须认识到的是，当前的公共行政在很大程度上仍然是一个过度结构化与追求形式合理性的领域，其主体的力量还很弱小，其与情境的互动仍然很单向、很被动，公共行政还仍然被视为是一个practice，即一个惯习性、重复性、可复制的技术性实践活动与规范领域，其中主体及其能动性、道德性以及主体与情境互动所需的阐释性、批判性，都处于可有可无或被否弃的边缘地位。而实际上，正是这些“可有可无或被否弃”的要素，揭示和构成了公共行政实践（public administrative praxis）的真实图景。

事实上，已有学者认识到了用praxis来分析公共行政的理论与实践问题。例如，新公共行政学中的怀特就基于praxis而认为，早期的公共行政研究与实践之间是非常紧密的，但是当时公共行政研究任务仅仅在于为实践提供一系列粗糙的和抽象的原则，所以并没有带来公共行政理论的繁荣。20世纪40年代之后，随着公共行政“公共性”观念的被重视，公共行政的理论与实践在追求公共行政的“规范化”过程中渐行分离。只是到了60年代，公共行政理论与实践的整合则成为公共行政的重要议题。〔16〕登哈特认为新公共行政之所以没有取得突破性成功的关键在于，新公共行政对传统公共行政的实证主义取向及其事实与价值二分的认识论根基进行的批判或拒绝不够彻底。登哈特得出结论：公共行政如果想从根本上拒绝实证主义，就必须拒绝实证主义所基于的事实与价值分离。而事实与价值问题也就是实践与理论的关系问题，没有认识到这一点并正面回应，这是公共行政之所以长期存在身份危机与合法性困境的重要根源。因此，他主张借用praxis这一具有浓重的古希腊色彩的实践概念取代近代以来的practice，来实现理论与实践、事实与价值、政治与行政、主体与客体等等二元论的整合。

尽管praxis内在地具有整合理论与实践的基本意蕴，但是，无论是怀特还是登哈特都仅仅只看到这一点，或者说没有更深刻地认识到praxis在亚里士多德实践哲学中的事关人类终极关怀的道德性和其本身即为目的的特点，也没有认识到praxis所内在具有的总体性和建构性，简而言之，就是没有认识到public administrative praxis更为本质和更加复杂的内涵，因此，也就没有发掘到这个概念可能会引发“公共行政领域真正的哥白尼式革命”的重要价值。

在西方实践哲学中praxis的复归历程中，麦金太尔的实践伦理学是继承和复兴亚里士多德的实践哲学传统的代表性人物。值得庆幸的是，近年来有学者主张用麦金太尔所提倡的“实践”（praxis）概念来解决公共行政中的伦理问题。例如，库珀在《等级制、德性和公共行政的实践：规范伦理学的视角》一文中强调，深受亚里士多德思想影响的麦金太尔所提出的实践概念和德性概念，对公共行政学者和管理者发展公共行政伦理规范是有意义的，其高度赞同麦金太尔在处理群体共同活动的伦理方面采取的关注“实践”而不是“职业”的观点。因为“实践概念比职业概念更有吸引力与建构性，它是一个提出公共行政规范视角的更大框架。不足的是，职业概念可能包含自我保护与自我扩展，会产生不适合民主社会公共行政的父权式专业知识的形象。而实践则提供了一个更为广阔的概念，它允许撇开无处不在的阶级意识争论——关于如何合适地将工作理解为职业的争论。事实上，实践包括职业及许多其他人类活动”。库珀认为，实践观点对于解决官僚制组织中的伦理问题具有特殊的意义，这种视角使公共管理者认识到，自己不仅仅被特定公共组织雇用，组织也并不等同于整个公共行政的实践背景，公共行政的实践有其自身的规范。库珀认为官僚制中最明显的伦理问题就是维持实践内部善与组织外部善的错位，主张由于有公民受托人的公共行政管理者这一身份，就会产生某些内部善和德性，它们与内在的、附着于身份的信任相关联。在文章最后，库珀指出，“有关内部善和德性的大量具体建议是受规范性启发与刺激的，但它们不是最后的规定。发展这种规定并不是个体的工作，而是投身于实践的同僚的工作——或是实践追求中的工作”。〔17〕

综上，本文为“公共行政实践”的正名，除了理清公共行政实践的演进理路，即自其产生之初就作为practice的行政科学，到后来的民主行政、行政民主、后现代公共行政等对公共行政正典即行政理性模式的反思与批判（甚至是替代），在很大程度上就是揭示和实现公共行政实践（public administrative praxis）及其基本内涵——人本的、辩证—反思的、社会—历史的和持续变革的公共行政实践。

作为praxis的公共行政实践作为人本的实践，其基本内容包括：公共行政实践中的技术是服务于人类的工具，而主体是技术和规范的建构者与应用者；实践主体作为完整的人是具有道德人格和道德自主性的人，并具有进行道德选择与判断的能力与愿望；实践主体具有能动性和行动能动，其不仅具有自然属性，还具有社会属性，其行动为意向性行动；作为特定社会—历史阶段的主体，具有追求自由与解放的能力与愿望，并不断推动实践的发展与人类社会的发展。

作为praxis的公共行政实践内在地具有的辩证—反思性，为公共行政实践中实现技术性、道德性、阐释性与批判性的同步统合提供一种全面的引领与权衡。具体来说，就是为公共行政中诸种技术与规范层面的结构设计与工具操作提供反思依据与方法；与实践主体之所以为主体的能动性与自主性相吻合，为公共行政实践中的道德主体提供一种超越个体层面而介入到实践中的反思与选择方法；主体介入与参与实践的实践理性，其对意义与理解的探求不仅将主体认知与情境互动建构，同时也在很大程度上实现了对规范的创造性运用和建构；公共行政实践中的辩证—反思是要立足和回应现实的，并谋求持续的开放变革与创新。

作为praxis的公共行政实践是社会—历史的产物。实践（praxis）概念本身就包含着浓厚的历史特色和各种复杂的社会性，因此，在不同程度上，公共行政实践中的技术与规范应用都需要考虑其在特定的社会—历史条件下的适应性问题；个体的道德自主性与道德考量也不能脱离特定情境，因此公共行政的道德性也要强调具有社会属性；主体的意义阐释与理解也是一种基于其意向性行动而进行的情境认知；反思和批判也更多的是一种基于现实的社会—历史批判。总之，公共行政实践中的所有技术、规范、道德、意义和批判在根本上都是从特定的社会—历史意义上来说的，其总是一种在社会—历史基础上建构的产物。

公共行政实践欲想获得其不断推进和实现再生产所需的开放性、创新性，那么它就要将变革常规化，即公共行政实践其本身内在地就要不断进行持续的变革。作为praxis的公共行政实践，其持续变革的内容至少应包括以下几个方面：技术进步与规范的开放变革、道德谋求中的价值多元化与开放流变、允许主体的创造性思维与策略性行动和促进公共行政实践中诸要素的辩证循环与持续更新。

概而言之，作为praxis的公共行政实践是克服现代性及其技术理性所导致的公共行政领域中一系列严重后果，恢复现代性社会中公共行政实践主体因职业要求和领域分离而产生的一系分裂与困境的重要途径。作为praxis的公共行政实践内在地强调一种辩证的统一，其在很大程度上能够克服和超越一直以来存在于现代社会各领域的主体与客体、事实与价值、宏观结构与微观个体、工具理性与价值理性等二元结构的对立，具有方法论上的革命性意义。

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【责任编辑：朱凤霞】