邓小平的制度文明建设思想

〔基金项目〕北京市哲学社会科学规划项目“中国特色社会主义制度体系研究”

〔作者简介〕秦宣，中国人民大学马克思主义学院教授，博士生导师，《教学与研究》杂志主编，北京 100872。

〔摘要〕改革开放以来，邓小平在立足于人类政治文明发展的积极成果基础上，在总结国际共产主义运动特别是我国社会主义政治发展经验教训的基础上，从我国现实国情出发，明确地认识到了制度建设的重要性，提出了从制度建设入手，坚持和完善中国特色社会主义制度的具体思路，极大地推动了中国特色社会主义民主政治的发展。在马克思主义思想史上，邓小平把制度建设的思想发展到了一个新的高度，对于当代中国坚持和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化具有重要的理论意义和现实意义。

〔关键词〕邓小平；社会主义；制度自觉；制度自信；制度创新；文明；政治文明

〔中图分类号〕D616 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）02-0005-06

1992年，邓小平在南方谈话中提出：“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”〔1〕这段话已经成为我们党加强制度建设的指导思想，也成为我们制度建设的阶段性目标。邓小平为何如此重视制度建设，为何提出要用30年的时间建立“更加成熟、更加定型的制度”，怎样才能建立更加成熟、定型的制度，本文借纪念邓小平诞辰110周年之机，拟循着他的思路历程，对这一问题加以论述。

一、制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性 人类摆脱蒙昧和野蛮状态，进入文明时代的一个重要标志，就是人类在长期的实践过程中形成了基本的社会秩序和政治秩序，而制度在社会与政治秩序形成过程中发挥着基础性作用。可以说，制度是人类社会生活不可或缺的重要支架。马克思主义认为，社会制度是适应社会存在发展的需要而逐渐形成和发展起来的。社会生产力一定程度的发展是社会制度建立的基础，每一种新社会制度的建立都反映了社会生产力发展的客观要求，都体现了人类生存和发展的需要。人类政治发展的实践表明，能不能形成良好的制度，对于人类行为及社会秩序的稳定、公正、效率等影响极大。

中国是一个具有完备封建制度的国家，但由于中国的社会主义制度建立在经济文化相对落后的基础之上，且缺乏建设社会主义制度的经验，因此，新中国成立之后，中国虽然建立了社会主义制度，但这一制度并不完善。进入改革开放新时期，邓小平从理论与实际的结合上、从历史、现实与未来的结合上论述了制度建设的极端重要性，深入回答了为何要加强制度建设的问题。

第一，制度问题关系到党和国家的命运。

邓小平认为，制度建设可以增强人们行为的规范性和可预测性，避免或减少个别领导人和公务人员因决策失误或工作失误而造成的重大损失。1980年，在起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》期间，邓小平在谈到正确评价毛泽东晚年错误时指出：“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题，最重要的是一个制度问题。”〔2〕“我们说，制度是决定因素，那个时候的制度就是那样。”〔3〕1980年8月，在《党和国家领导制度的改革》一文中，邓小平深刻总结了党和国家政治生活中的曾经有过的严重教训，更加系统地论述了制度建设极端重要性的思想。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党和国家、对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”〔4〕“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”〔5〕邓小平在这里提出的制度问题更带有“根本性、全局性、稳定性和长期性”的论断，关于“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众”〔6〕的观点，不仅一般性地指出了制度的特性和制度建设的重要性，而且更进一步地把制度建设与增强党和人民群众的血肉联系，与巩固社会主义制度联系起来，从而赋予了制度建设以鲜明的政治意义。在这篇讲话之后不久，邓小平在回答意大利记者奥琳埃娜·法拉奇关于怎样才能避免或防止发生诸如“文化大革命”这样可怕的事情的提问时，他回答说：“这要从制度方面解决问题。……我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。”〔7〕

在论述制度建设重要性的问题时，邓小平还提出了一个非常深刻的思想，即认为解决制度问题是解决思想作风问题的前提。长期以来，对于党内和社会上存在的一些问题，人们习惯于从思想认识上去分析和解决问题，认为社会主义制度建立以后，制度问题就一劳永逸地解决了，剩下的问题只是思想认识问题，以为只要思想认识问题解决了，一切问题就迎刃而解了。对此，邓小平深刻地指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”〔8〕邓小平这一思想是对上述错误认识的有力纠偏。

第二，“肃清封建主义残余影响”必须从制度建设入手。

中国的社会主义脱胎于半殖民地半封建社会。邓小平清醒地看到了当代中国的历史基础极其独特的性质，认为中国是一个有着悠久的封建主义传统的国家，封建主义的影响根深蒂固。封建主义及其在封建主义残余影响之下形成的终身制、家长制、一言堂、个人崇拜、官僚主义等，都是制度不文明的表现。他指出：“这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”〔9〕他说：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”〔10〕他说：“我们进行了二十八年的新民主主义革命，推翻封建主义的反动统治和封建土地所有制，是成功的，彻底的。但是，肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务，因为我们对它的重要性估计不足，以后很快转入社会主义革命，所以没有能够完成。”〔11〕因此，“我们的人民，我们党受封建主义的害很重，但是一直没有把肃清封建主义的影响作为一个重要任务来对待。”“我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手”。〔12〕

从我国的具体国情出发，邓小平指出：“肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”〔13〕他强调，要“并继续制定和完善各种符合于社会主义原则的制度和法律来清除这些影响”〔14〕。从政治发展的视角看，社会主义民主是封建主义及其思想影响的对立物。也就是说，相对于社会主义民主的基本原则而言，只有彻底清除封建主义残余的影响，高度发达的社会主义民主才能建立起来。

第三，只有加强制度建设，才能使我们的制度成为“世界上最好的制度”。

邓小平充分认识到，在封建主义影响根深蒂固、经济文化较为落后的中国，进行制度建设是一项艰巨和长期的历史任务。他说：“改革并完善党和国家各方面的制度，是一项艰巨的长期的任务，改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键。对此，我们必须有足够的认识。”“这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。”〔15〕邓小平对建立中国特色的制度文明充满了信心，他说：“我们的党和人民浴血奋斗多年，建立了社会主义制度。尽管这个制度还不完善，又遭受了破坏，但是，无论如何，社会主义制度总比弱肉强食、损人利己的资本主义制度好得多。我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”〔16〕这说明，社会主义的政治、经济、文化制度和其他各项制度是对资本主义制度的扬弃，是历史上更高类型的制度文明形态。

二、制度建设的根本任务是实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化 制度文明建设是一个系统工程，涉及内容十分广泛。因此，邓小平强调要“在各方面形成一整套”制度。从当代中国实际出发，邓小平强调，加强社会主义制度文明建设，根本任务是不断完善中国特色社会主义的基本政治制度和各项具体制度，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。

第一，改革和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是中国的根本政治制度。它代表了我国民主政治发展的根本方向，涵盖了我国民主政治生活的主要内容。邓小平指出：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”〔17〕但是，我们的人民代表大会还是应该改进，如选举人民代表的直接选举方法可以从基层逐步推广。邓小平主张通过提高人大代表和委员的素质，把真正代表人民利益、乐于为人民服务、敢于反映人民呼声、有管理国家才能的人，选举到各级人民代表大会及其常委会里来，真正发挥人民代表的作用。同时，要改进人民代表及人大机关的工作方式方法。人民代表大会应有专门机关、固定的办公地点，来履行职责；应该设立各级人大的常委会和各专门委员会，使之能够真正代表人民行使好自己的权力。

第二，改进共产党领导下的多党合作和政治协商制度，建立新型的民主政党体系。邓小平特别强调要加强与民主党派的政治协商，发挥民主党派在社会主义民主政治建设中的作用。他指出：“对于我们党来说更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。”〔18〕他还指出：“人民政协是在中国共产党领导下实现各民主党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式，它在我国各族人民中享有很高的威信。……今后人民政协要广泛联系各界人士，充分发挥民主协商和监督。”人民政协“是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。我们应当很好地总结经验。”〔19〕在新的历史条件下，我国的各民主党派已经成为以社会主义劳动者或建设者为主体的、为社会主义服务的政党。他们代表了社会主义社会各阶层的利益。因此，我国的多党合作关系是平等的、民主的、独立的、长期共存和互相监督的。所以，充分发挥各民主党派的参政、议政作用，是发展人民民主参与的重要方式，也是社会主义民主政治加强的重要表现。除了继续加强和完善政治协商会议制度之外，在人民代表大会和人民政府中，各民主党派都应有一定比例的代表，并担任部分领导工作，从而在组织上保障各民主党派参政议政、共管国家大事的合法地位和权利。这样，就能够使共产党和各个民主党派之间形成一种良性的、协调的、共同促进社会主义民主政治健康发展的不同于西方的政党制度的结构体系。

第三，深化干部人事制度改革，建立国家公务员制度。干部制度是国家重要的政治制度之一，其公开、民主、公平的选拔制度决定着人民参与国家管理、行使管理国家权力的公民权利能否实现的问题，它也是判断一个社会是否民主、文明的重要标志。只有建立了公开、公平、公正的无差别的政府官员的选拔制度，才能为治理国家选拔出真正的优秀人才，也才能够让广大的公民具有管理国家的积极性和主动性。同样，对干部的管理是否公开、干部是否接受人民的直接监督，也关系到公民民主权利的行使。过去，由于我国的干部人事制度缺乏明确的科学分类管理、严格的依法管理，也严重缺乏公开性和竞争性，结果是在用人问题上存在着任人唯亲、论资排辈、重学历和资历轻能力等弊端，妨碍了优秀人才脱颖而出；同时也造成机构臃肿、人浮于事，并滋长了严重的官僚主义。人民的呼声和要求，得不到及时反映和解决；人民对政府官员的监督缺乏可以依据的法律；人民也无办法罢免那些不称职的官员。这样，直接影响了人民民主参与国家管理积极性的发挥。因此，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”〔20〕根据邓小平的干部管理改革方面的思想，党的十三大正式提出了建立国家公务员制度的决定，在1993年，我国的公务员条例出台，初步走上了向科学化的依法管理国家公务员前进的道路。

第四，发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家。法治是人类在国家治理中发现和创造的重要文明成果之一。把民主法制化，实行社会主义法治是邓小平制度文明思想的一个重要内容。邓小平主张通过政治体制改革，逐步建立起社会主义的法治国家。改革开放之前，我们没有真正认识到法律在国家治理中的地位和作用，也没有认真解决在国家治理中法律权威和党的领导的关系问题，在一部分党员和党的领导干部中，宪法意识和法制观念十分淡薄，甚至产生了“党大还是法大”的疑问。“文化大革命”中，我国的法制建设遭受了严重的破坏。十一届三中全会以后，邓小平最早认识到宪法和法律的重要性，提出要加强社会主义法律的权威性、稳定性和连续性。总结国际国内正反两方面的经验教训，他在不同场合，从不同角度多次强调，要通过政治体制改革，“处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”，实行党政分开，以保证国家的长治久安。改革开放30多年来，邓小平这一重要思想，不仅极大地推进了我国社会主义的法制建设，提高了社会主义法制的权威，而且大大改善和加强了党的领导。对于我们党形成依法治国战略，建立法治中国产生了巨大影响。

第五，下放权力，理顺中央和地方的关系。我们国家历史上是一个长期中央高度集权的封建专制主义的国家，中央的权力不断加强，地方政权无权独立处理许多地方事务，一切都要听命于中央。这种体制妨碍了地方政府官员积极性和主动性的发挥，也降低了中央政府管理的效率，导致一些比较小的事情长期得不到解决，积小成大，最后酿成为影响全国政局的重大问题。因此，邓小平特别强调要改变过去中央高度集权的统治模式，正确处理中央和地方的关系。改革开放初期，他就明确指出：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”〔21〕他主张通过下放权力来平衡中央与地方的权限关系，充分发挥中央和地方两个积极性，特别是发挥地方的积极性。他指出：“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放的问题。”〔22〕他还把下放权力和发扬社会主义民主联系起来：“我们要精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来。”〔23〕邓小平把下放权力、理顺中央和地方的关系作为扩大社会主义民主的举措是非常引人深思的。解决权力下放的问题实际上涉及了解决我国政治体制中权力配置严重不合理、不科学的问题。重新配置政治体系的权力是发扬民主的措施，也是民主发展的条件。

三、制度建设的关键是“改革并完善党和国家的领导制度” 现代国家的民主政治都呈现出政党政治的特点，也就是说国家权力都是由政党来执掌和行使的。因此，政党政治的状况也是检验政治文明的一个尺度。共产党执政就是领导和支持人民依法掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。中共十八大指出，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，关键是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的统一。这一政治发展道路的选择与邓小平的探索是分不开的。邓小平作为一个伟大而成熟的政治家，他清醒地认识到，党和政府是直接管理党和国家事务的主体。党和国家的领导制度是否健全完善，结构是否优化，职权是否明确，管理与决策是否科学，监督和反馈机制是否完备，功能是否有效发挥，直接关系到党和国家的事业，影响到党与人民群众的关系，因此，改革党和国家的领导制度就成了当务之急。围绕着党和国家的领导制度改革，邓小平提出了一系列构想。

第一，坚持党的领导必须改善党的领导。邓小平认为：“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。……我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导。坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导。”〔24〕在改革中加强党的领导是邓小平的一个极其重要的思想，既反对了那种以加强党的领导为名，不思改革、惧怕改革的错误倾向；又反对了以改善党的领导为幌子，否定党的领导的错误倾向。

第二，改善党的领导，必须实行党政分开。党政职能不分、以党代政是我国原有政治体制的一个重大弊端。这种状况造成我们党管了许多不该管也管不好的事情，同时还造成我们的国家权力机关、司法机关和行政机关不能充分发挥自己在国家治理中应该有的功能，损害了国家机关整体运行的有效性。邓小平在改革开放初期就提出了党政分开的思想。他认为，“我们坚持党的领导，问题是善于不善于领导。党要善于领导，不要干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。”〔25〕要着力改革和完善党的领导方式和执政方式，规范党委与人大、政府、政协等关系。具体来说：一是要正确处理党与人大、政协的关系，党委要支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志；要支持政府履行法定职能，依法行政；要支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。二是要正确处理党和政府的关系问题。他指出：“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。”〔26〕三是要搞清楚“党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题”。〔27〕对于那些各级党政领导机关不该管、管不好、管不了的事情，要通过法律制度，下放到企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主集中制自行处理；建立严格的自上而下的行政法规和个人负责制，使每个人都有章可循，都能依法处理各自所应当处理的问题，做到各负其责，提高办事效率；四是要实行分工负责制。“集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。”“要提倡领导干部勇于负责，这同改变个人专断制度是两回事，不能混淆。”〔28〕很显然，邓小平在这里已经提出了正确处理党与政府、党与企事业以及党与社会的关系的构想。

第三，要废除干部领导职务终身制。废除干部领导职务终身制是新时期干部制度改革的一项重要举措。对此，邓小平作出了重要贡献。改革开放初期，邓小平就提出要废除干部领导职务终身制，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。他认为，任何领导干部的任职都不能是无限期的。〔29〕他主张，要建立干部正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，打破领导干部工作好坏都一样的铁饭碗。要“始终保持党和国家的活力。这里所说的活力，主要是指领导层干部的年轻化。”“要制定一系列制度包括干部制度和教育制度，鼓励年轻人。”〔30〕

第四，要完善法制和群众监督制度。邓小平特别强调法律的权威。他认为，在法律面前人人平等，任何犯了法的人都不能逍遥法外。谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分。“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”〔31〕

第五，要发扬党内民主。邓小平十分重视党内民主建设。他说：“不论是担负领导工作的党员，或者是普通党员，都应以平等态度互相对待，都平等地享有一切应当享有的权利，履行一切应当履行的义务。”〔32〕各级党委实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，既要反对独断专行的家长制，又要反对极端民主化和无政府主义。在制度建设中，邓小平十分强调加强党的集体领导制度建设。他认为改革党的领导制度，最要害的问题就是要解决权力过分集中的问题。官僚主义、家长制、干部领导职务终身制等弊端，都是由此派生出来的。为了克服权力过分集中的现象，邓小平指出，各级党委要健全党委的集体领导制度，凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，关系到群众利益方面的重大问题，都应由党委集体讨论决定，不得由个人专断。在党委内部讨论决定问题，要严格遵守少数服从多数的原则，不许搞“一言堂”。要采取各种措施，从制度上健全和加强党的集体领导。

第六，要始终坚持和完善民主集中制。在制度建设中，邓小平尤其重视民主集中制度的改进和完善。他认为，民主集中制是我们党和国家的根本制度，也是最便利、最合理的制度，永远不能丢；民主集中制是党的组织建设的规律，是党的根本组织原则，是群众路线在党的生活中的运用。他主张通过健全党的民主集中制，保证决策的科学化、民主化，以保证党制定和执行正确的路线、方针、政策，使党的领导正确、有效；在党内要建立民主的科学决策的制度，要建立保障各级党组织和党员的民主权的制度，要坚持党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党各级组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会的制度，坚持党员在党的纪律面前人人平等的制度，要坚持党内政治生活制度和完善党的集体领导制度。

邓小平作为中国改革开放和现代化建设的总设计师、中国特色社会主义的开创者，为推进中国现代化和开创党的建设新的伟大工程作出了不可磨灭的贡献。他的制度文明建设思想曾极大地推动了中国特色社会主义民主政治的发展，并为我们坚持和完善中国特色社会主义制度指明了方向。他的这一思想不仅丰富和发展了马克思主义的政治文明思想，而且对于当代中国坚持和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化都具有重要的理论意义和现实意义。

〔参考文献〕

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〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕〔18〕〔20〕〔21〕〔24〕〔27〕〔28〕〔29〕〔31〕〔32〕.邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.297，308，333，333，327，348，328，348，332，335，348，336，368，342-343，337，205，331，329，341，329，341，331-332，332，331.

〔19〕邓小平建设有中国特色社会主义论述专题摘编（新编本）〔M〕.北京：中央文献出版社，1995.407.

【责任编辑：刘彦武】