加强预算衔接监督刍议

徐颖珊

从广东省《省十二届人大三次会议上省人大代表对预算草案及其报告的意见和建议》以及《省十二届人大四次会议上省人大代表对预算草案及其报告的意见和建议》来看，预算法实施后，代表审查预算的关注点基本上集中在一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算（以下简称四本预算）每本预算各自收支范围内的预算事项，对于四本预算之间预算衔接问题关注甚少，对于四本预算衔接资金支出的审查也就未能充分开展。笔者拟从四本预算衔接的规定谈起，探讨如何发挥代表监督作用，做好四本预算衔接监督工作。

四本预算衔接现状

现行预算体系中，一般公共预算居于最基本、最重要的地位，其他三本预算与一般公共预算衔接，资金之间相互补充，可以实现资金统筹使用，发挥更大效益。如政府性基金和国有资本经营收入纳入一般性公共预算支持基本公共服务事业、民生事业发展，一般公共预算资金、国有资本经营收入调入社保基金能逐步解决社保基金支出缺口。按照预算法规定，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。综合来看，四本预算之间的衔接关系主要分为两个方面。一方面是政府性基金预算、国有资本经营预算调入一般公共预算的衔接关系。从资金流动方向看，政府性基金预算、国有资本经营预算可以调入一般公共预算，一般公共预算必要时支持国有资本经营预算；从资金安排上看，对于政府性基金、国有资本经营预算已经安排资金的项目，应当逐步减少一般公共预算资金安排。另一方面是社保基金预算需要一般公共预算、国有资本经营预算补充的衔接关系。从资金流动方向看，基于社保基金对自然人的保障功能，社保基金在性质上与其他三本预算迥然不同，社会保险基金“只进不出”，社保基金预算与其他预算间的调剂是单向的。从资金安排上看，只能由一般公共预算和国有资本经营预算调入社保基金预算。

四本预算衔接监督存在的主要问题

规定繁多缺乏系统性，不利于代表开展政策性审查。四本预算衔接的法律规定仅为框架性的规定，预算衔接规定主要依靠近两年国务院和财政的若干文件[1]予以规范，四本预算之间的资金管理机制尚未健全，预算衔接未能全面化、系统化，代表开展预算审查监督难以准确、全面掌握相关政策，不利于审查监督工作向支出政策拓展。

预算编制尚未完善，不利于代表监督预算关联性。目前，各地在实践中自行探索四本预算衔接的编制。尽管广东已经开展探索四本预算衔接，但由于科目设置尚未改革到位，部分政府性基金纳入一般公共预算后取消支出科目，导致四本预算之间衔接资金收入和支出的对应关系不明确。即一类预算的调出资金尚未在另一类预算的支出中具体对应和体现；同一专项项目调入其他资金后，一般公共预算是否相应减少安排，发生关联后在预算中没有清楚的表述出来。现有预算的详尽程度难以详尽审视四本预算的衔接。

预算信息未能细化到位，不利于代表监督资金绩效。省级预算报告及其草案的细化亦不够充分，无论是预算报告的文字表述还是预算报表的支出，仅仅告知调入调出资金总体数额，没有告知资金的具体安排情况。如项目支出使用情况、预期绩效目标，目前的预算草案编制难以满足代表对预算衔接具体情况的了解。

预算稳定调节基金监督有待加强。目前政府性基金与一般公共预算衔接的审查难点主要集中在预算稳定调节基金。按照现行规定，政府性基金结余结转超过该项基金当年收入30%以上的资金部分应纳入一般公共预算统筹，补充预算稳定调节基金。在实践中，广东省省级预算稳定调节基金补充量大于调出使用量，基金规模不断扩大，预算稳定调节基金的筹集、使用程序和运行结果有待加大监督力度。

补充社会保险资金机制未健全。按照顶层制度设计要求，一般公共预算、国有资本经营预算应补充社保基金预算。在实践中，一般公共预算、国有资本经营预算调入社保基金的资金调入额度尚未建立量化机制，一般公共预算和国有资本经营预算应当补充社保基金赤字的资金补充机制尚未健全，有关具体操作规则滞后不利于开展预算衔接监督工作。

意见和建议

为了加强四本预算衔接监督，调动人大代表审议和监督积极性，笔者建议主要把握以下几个环节为代表开展预算审查监督做好服务工作。

提前介入了解预算。预算编制前，组织对财政预算感兴趣的人大代表提前介入了解预算编制，可以邀请省人大常委会财经咨询专家提前培训代表，及时告知代表预算的最新政策措施，做好支出审查向政策拓展的基础工作。培训时向代表介绍预算衔接的有关政策，如国有资本经营预算是否按照法定要求调入公共预算支持民生项目；审查一般公共预算支出是否按照规定支持社保基金预算支出，一般公共预算对各社保基金险种的补贴情况等；审查预算稳定调节基金规模、调入使用情况、资金调出以及结余情况。

积极回应代表意见。预算编制情况调研结束后，应督促省财政厅及有关部门及时研究处理代表提出的意见，并将研处结果以书面或者口头形式反馈代表，与代表做好沟通解释工作。省人大有关部门适时回访代表，促使代表更有积极性承担预算监督职责。

探索编制预算衔接资金表。督促财政部门结合中期财政规划探索编制四本预算衔接资金表，量化直观反映四本预算之间调入调出的资金情况，反映不同预算调入资金后的支出方向和支出金额。要细化到预算项目，反映项目绩效目标，同时辅以必要的文字说明，以使代表更好地了解支出情况。

监督半年预算执行情况。年度中，省人大常委会财经委和预算工委应在结合决算审查和半年预算执行监督时，组织人大代表积极参与调研，监督调入调出资金预算执行情况，了解项目资金到位情况，资金拨付情况及投入使用等。应重点关注那些资金来源为几种预算资金共同安排的民生项目，资金是否有重复安排，资金是否按照相关规定使用等。

加强利用联网系统。做好联网监督和代表监督相结合，让代表知晓并充分利用省级财政预算监督联网系统查询信息，具体了解项目资金到位情况、执行情况、资金拨付情况、资金使用方向等等，为代表开展监督工作提供数据分析资料。

做好预算信息公开。以预算监督信息需求为出发点，推动部门逐步落实和完善预算信息公开的相关配套制度，为代表提供完整、有效、及时的预算信息。从程序设计上让代表便捷查询直接影响自身生活的财政预算资金使用情况，监督资金使用效果。

加快完善制度建设。督促省财政厅出台省级预算稳定调节基金管理办法，对预算稳定调节基金的性质、收支规则、审批程序、监督管理等问题作出明确规定，形成一个规范化的制度安排；建立健全一般公共预算、国有资本经营预算调入社保基金的资金机制，明确资金调入规则和分配规则等，这些制度规定都应及时向社会公开，并向省人大常委会及省人大代表通报。

注释：

[1]主要是《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发[2015]35号）、《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号）、《关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预[2014]368号）以及《财政部、中国人民银行关于修订2016年政府收支分类科目的通知》（财预[2015]205号）等文件。

参考文献：

[1]唐仲、张绘：《政府预算的衔接性：理论探讨、实践与反思》，载《财政管理》2016年第5期。

[2]上海人大工作研究会第二研究小组：《加强国有资本经营预算监督的建议》，载《上海人大》2015年第5期。

[3]朱大旗：《完善人大对政府预算全方位的审查监督制度》，载《法学杂志》2014年第2期。

[4]杨文、夏雪：《全口径预算视野下如何做深做实人大预算审查监督工作的思考》，载《决策咨询》2014年第5期。

[5]熊伟：《专款专用的政府性基金及其预算特质》，载《交大法学》2012年第1期。

[6]陈融：《我国政府性基金法律问题探讨》，载《政治与法律》2013年第1期。

[7]李晓丹：《国有资本经营预算管理与监督体系探讨》，载《中南财经政法大学学报》2006年第5期。

（作者单位：广东省人大常委会预算工委）