关于区镇联动的实践与思考

吴家祥 陈爱华 王晓聪

上下级人大之间尽管没有领导与被领导的关系，但工作联系非常紧密。通过实施区镇联动机制，不仅延伸和扩张了区人大常委会的工作范围和职能，也丰富和提升了镇人大工作的内容和方式。作为实践探索，尚有一些法律上和工作上需进一步厘清的问题和疑点，但这样的探索是有意义的。

联动监督是人大工作的又一创新举措，是新形势下人大工作思路的一个全新拓展，充分体现了人大整体履职的综合优势，有效实现了人大工作上下互动、互补、互促。近年来，江苏省盐城市大丰区人大常委会大力实施区镇联动监督新模式，在以区带镇之路上作出了有益的实践和探索。

一、区镇联动是增强人大监督实效的有效途径

镇人大处于五级人大的最基层，担负着推进基层民主政治、促进农村经济社会发展的重任，是最“接地气”的权力机关，是人民代表大会制度的“神经末梢”。但是面对新形势下的新要求，镇人大工作中还有很多值得加强的地方，无疑区镇联动的有效实施，为区镇两级人大工作再次注入了鲜活动力。

1.镇人大工作受到了前所未有的重视。2015年，从中共中央到省、市、区委都分别出台了加强县乡人大工作和建设的意见，张德江委员长亲自深入基层开展调研，提出要求、作出部署，省、市人大常委会多次组织督查组深入开展督查指导推进，大丰区镇人大建设迎来了一个全新春天，从机构设置，到人员配备，再到工作条件都得到了全面加强。监督作为人大的根本职责，中央文件明确提出：乡镇人大要通过听取审议工作报告、组织代表开展视察、专题调研、执法检查等方式，对政府工作进行监督。省委文件也明确提出：县乡人大可以结合本地实际，依法探索加强监督工作的有效方式方法。区镇联动作为一项很好的创新举措，很好地契合了中央、省、市、区委文件的要求，全面适应了这一时代需求。

2.镇人大工作还有诸多方面需要提升。在工作机制上，中央、省、市、区委文件出台后，虽然镇人大主席全部明确专职化、设立了人大办公室、明确了专门工作人员，但人员偏少、能力还有所欠缺、制度不够健全等问题，仍然是今后一个时期镇人大履职中不容忽视的制约因素，要想形成系统化、专业化的人大监督仍需时日。在监督工作上，与宪法、法律要求相比，镇人大监督方式的运用还不够规范，对一些热点难点问题主动监督不到位，特别是对一些全局性、综合性问题的监督，力不从心，达不到解决问题、推进工作的目的。这些问题的存在，严重弱化了镇人大工作的影响力和实效性。而区人大相对机构健全、监督力量较强、制度比较完善，且区镇两级人大监督的内容也有很多重合的地方。因此，通过区镇联动、以区带镇，不仅赋予了镇人大监督的“尚方宝剑”，也更能很好地示范和带动镇人大监督工作的开展，从而有效提升镇人大的监督水平。

3.镇人大拥有来自最基层的自然优势。人大工作的根本优势就在于植根人民、代表人民、服务人民，区镇两级人大的主体是代表，而这些代表都是广大选民直接选举的，他们当中有近90%都生活和工作在农村基层一线，真正是来自基层、扎根基层，与广大人民群众密不可分。而且区镇人大的工作与省、市相对不同，大都是面向基层一线的，不论是监督议题，还是议案建议大都与基层息息相关。因此，要想加强对政府的监督，要想搜集更“接地气”的意见建议，要想扩大调研或执法检查的广度和深度，要想更好地代表广大人民群众，我们都必须用好镇人大这座“桥梁”，切实加强区镇人大的联动配合，实现上情下达、下情上传，更好地推动人大工作贴近基层、代表群众、维护民利。

二、区镇联动在大丰的具体实践

一直以来，江苏省盐城市大丰区人大坚持从区镇人大的特点和实际出发，将区镇两级人大作为一个整体加以推进，不断挖掘和探索区镇联动的多种可能性，大力开展“五联”实践，取得了较为显著的成效。

1.监督议题联合确定。区镇联动，议题先行，每年11月，常委会都组织召开区镇人大工作座谈会，专题听取镇人大对区人大来年工作的意见建议，做到在安排常委会年度工作时，同步考虑、统筹安排区镇联动议题。联动议题一经确定，都及时通报各镇人大，以便各镇人大及早谋划安排。对镇人大年度监督计划，常委会也及时听取情况汇报，给予规范化指导，既确保了镇级人大监督议题安排科学合理，又确保了区镇人大工作的同步性。本届以来，区人大常委会的监督议题区镇联动率达70%以上，执法检查、部门专项工作评议100%联动开展。

2.监督工作联手推进。为使常委会监督更接地气、更贴实际，在相关监督工作启动前，常委会均安排各镇人大先期就本镇范围内相关议题开展基础性调研，为常委会有的放矢监督提供翔实素材。在监督工作进行过程中，区镇人大做到部署同步、时间同步、要求同步、推进同步“四同步”，不走过场、不做虚功，扎实开展好每一次监督。在常委会听取相关工作报告时，常委会还安排镇人大主席作重点审议发言，让基层“发声”。2015年7～9月份大丰区组织对环保局、供电公司专项工作进行评议，评议工作启动前，常委会安排镇人大进行基础调查，先后发现了5大类70多个问题。评议启动后，区镇紧紧围绕这5大类问题深入开展检查，有力触动了环保、供电部门做好工作的神经，工作评议取得了很好效果。

3.监督方式联系指导。为确保镇人大监督工作规范开展，区人大常委会以镇人大规范化建设为切入点，在做好硬件改善、学习培训、制度提升的基础上，明确各镇每年必做四个规定动作，归纳为“1122”，即每年组织1次专题询问、开展1次执法检查、评议2个工作部门、开展2次专项视察。常委会在提出要求的同时，以示范为引导，以引导来激励，在开展执法检查、工作评议、专题询问等工作中，都安排镇人大同志作为检查或调研评议组的成员，以便他们全面介入到常委会监督过程中来，尽快地熟悉各项监督工作的流程和做法。2015年5月，大丰区就物业管理工作首次开展了专题询问，三龙镇人大对这种新颖有力的监督方式非常认同，表示要参照开展。为了保证询问效果，常委会及时从议题选择、询问程序、人员安排、问题确定等方面一一给予指导。8月，大丰区镇级人大首次询问在三龙开展，通过“一问一答”，澄清了代表心中的疑惑，拉近了政府和群众之间的距离，此举也被省、市人大作为典型进行了报道。

4.代表活动联动开展。代表作为区镇两级人大监督的主体，为了确保代表活动更具实效，大丰区以“三项联动”为抓手，有力提升了代表活动的针对性和实效性。一是每季一次联动小组活动，每季代表小组活动上，实行区镇代表混编，让区代表联镇代表，让党员代表联普通代表，让机关代表联农村代表，代表小组活动质量明显提高。二是每年一次大型联动视察活动。结合当年的中心工作，采取不同形式，组织区镇代表集中活动。2016年人代会召开前，大丰区组织开展区镇两级“千名代表看发展”活动，一方面让代表全面了解本区经济社会发展成果，另一方面也为代表在人代会上参政议政、提出高质量意见建议提供了直观感受。三是每届一项联动主题活动。本届以来为了进一步激发区镇两级人大代表履职的积极性和主动性，常委会在区镇人大代表中开展了以“建设幸福大丰、争当模范代表”为主题的实践活动，广泛动员区镇两级代表深入选区走访座谈、收集建议、献计献策、调处矛盾、办实事好事，活动取得了很好成效。

5.监督平台联结一体。为了搭建良好的区镇上下互动平台，常委会全面推行了四项工作机制。一是实行领导分工挂钩制，每位常委会领导都明确2～3个镇作为联系指导镇，建立对应的挂钩指导关系。二是实行区镇人大工作例会制，出台了区镇人大工作座谈会制度，每季度组织召开一次区镇人大工作座谈会，让各镇人大通报阶段性工作完成情况，交流工作中的做法、经验和成果，联合部署下一阶段的工作重点。三是实行镇人大主席列席常委会会议制，改变了过去3～5名镇人大主席列席常委会的做法，实行每次常委会镇人大主席全部列席。四是实行区委每届召开一次加强镇人大工作和建设的大型会议制，专门研究解决镇人大工作存在困难和问题，不断提振镇人大工作的动力。

三、实施区镇联动的生动局面

上下级人大之间尽管没有领导与被领导的关系，但工作联系非常紧密，实际上是一个有机整体。我们深切地体会到，通过实施区镇联动机制，不仅延伸和扩张了区人大常委会的工作范围和职能，也丰富和提升了镇人大工作的内容和方式，达到了上下相互融合、共同提高的双赢效果。

1.镇人大履职积极性显著提升。在区人大的联动示范引导下，全区各镇人大开展工作的积极性空前高涨。南阳镇在镇人代会上，组织代表投票确定接受人大评议的政府部门，实现“部门工作怎么样，由代表说了算”。白驹镇组织代表开展半年议政，对政府工作进行“打分”。刘庄镇实施专项工作满意度测评，对代表不满意的政府工作，再次跟踪督查推进。有为才能有位有威，正是联动示范活动的积极有效开展，让镇人大充分感受到监督工作多了抓手、多了后盾，监督的积极性和自信心极大增强，监督的水平不断提高。

2.镇人大监督实效性明显提升。通过有目的地开展联合监督工作，不仅避免了多头组织、重复开展的弊端，而且能够有效整合人大的人财物资源，更好地发挥各自优势，提升人大监督工作的效率。近年来，大丰区区镇人大先后围绕多部法律开展了执法检查，正是在镇人大的全力配合下，发现了很多较为隐蔽、危害极大的问题。如消防法执法检查中发现的农村“空巢老人”居所消防管理安全问题；社会保险法执法检查中凸显的部分企业将法定社保替代化、选择化、奖励化问题；农产品质量安全法执法检查中暴露的病死大型牲畜流向不明问题；食品安全法执法检查中发现的小规模生产作坊不按标准化生产问题，等等，都是在区镇联动执法检查中触及到的。这些问题的发现，有效地填补了区人大监督的盲点，使得镇人大的监督真正落到了实处。

3.镇人大的社会影响力明显提升。基层人大在履行职能中，经常会提出一些带有全局性、战略性、前瞻性的意见建议，其中有些在本级是无权或无法解决的。现在我们通过上下级人大的协同，对下级人大提出的在一定区域范围内有共性的观点和意见开展视察调研，就很好地推动和促进了相关问题的解决。如三龙镇发现群众对居家养老问题非常关注，但这一问题又带有很强的社会普遍性，必须举全区之力才能加以推进。为此，区人大及时将居家养老作为区人大1号议案，区镇两级人大联动进行督办。经过共同努力，全区所有镇都建立了居家养老服务中心，居家养老服务体系基本建成。随着这一问题的解决，不知不觉中就为镇人大树立了良好威信。在“建设幸福大丰、争当模范代表”活动中，区镇代表联动“出击”，先后服务企业240多家、帮扶贫困户1200多户、办实事460多件、接待选民8900多人次、提出建议1500多条，涌现了一大批何德尧、姚明翔这样的优秀代表，得到了人民群众的充分赞扬。可以看出，区镇上下的有效联动，推动了一大批民生热点难点问题的解决，也为人大赢得了广泛的群众基础，提升了人大工作在社会各界中的认知度和影响力。

区镇联动、以区带镇，只是大丰区在人大工作中的一次创新实践，但却为区镇人大工作营造了更为广阔的履职空间。我们有理由相信，只要我们不断大胆创新、认真实践，区镇人大的工作必将更加丰富多彩。

（作者单位：江苏省盐城市大丰区人大常委会）