关于设区的市立法工作的思考

何修冬

全国人大依法赋予设区的市拥有地方立法权，极大地调动了地方人大立法工作的积极性，从机构设置、人员配置等方面做了大量工作，在程序立法出台后，实体立法工作逐步陆续展开。笔者从立法工作者的角度，对如何做好设区的市的立法工作进行探讨。

一、深入研究，合理划分立法类型

设区的市拥有的立法权属于半个立法权，因为立法后还得经过省一级人大常委会审查批准。这样经过省一级的审查，能够较好地确保立法质量，相当于省在设区的市所设定的地方性法规，其效力大于省一级政府规章。因此，充分利用立法职权，推动地方经济和社会事业的发展非常重要。在设区的市的立法权限中，全国人大授权限于城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护三个方面。随着我国改革进程不断加快，中央和地方事权的划分，下一步全国人大赋予设区的城市的立法权将会进一步扩大。在现有的立法事项中，从立法目的和功能上可以划分为三类。

一是引领式立法。随着经济发展的新常态、新业态的兴起和互联网、物联网新技术的普及，人们的思想认识和行为方式发生了很大的变化，经济结构调整的内生动力不断加强。这都需要地方立法来进行引领。新形势要求立法在一定方面要适当引领，特别是要引领经济结构转型升级。目前，在这方面，有些同志还习惯用会议、政策、文件和领导讲话来统一思想，推动工作。这种用行政手段来推进工作的方式带有不确定性、随意性和变化大等特点，并不能够适应当前社会主义市场经济的发展要求，也与转变政府职能的要求不相符。我国要在社会主义市场经济条件下推动经济结构转型升级，加快治理结构和治理体系现代化就必须注重通过立法的手段来推进。譬如在城乡建筑方面，目前我国建筑方式是以混凝土搅拌的现场施工方式为主，污染大，浪费资源，与党的十八届五中全会倡导的绿色发展理念不相吻合。而钢结构建筑具有自重轻、抗震性能好、施工工期短、材料可回收再利用等特点，具有广阔的发展前景。国外特别是欧美国家，大量地使用钢结构建造住宅。我们要调结构转型升级，这方面立法大有可为。我们在调研基础上，针对山东省莱芜市型材钢铁的优势和钢铁工业大市的实际，着手起草了《莱芜市钢结构建筑应用促进条例》，结合外地经验，研究制定了一系列政策措施。相信钢结构建筑立法的展开，必将有力促进钢铁工业和建筑业的转型升级，实现可持续发展。其他方面也一样，只要立足调查研究，地方立法引领经济转型升级一定会大有作为。引领类立法项目法律依据并不充分，属于原创型的立法项目，对引领型这种立法项目要侧重软约束、倡导性、少强制。

二是保障式立法。市场经济的一个很重要的特点就是自由竞争，实现利益的最大化，最大限度的配置资源。但是市场经济的发展也需要外部环境的保障，譬如法制的环境，诚信体系的建设等等。市场经济也有其弊端，就是并不关注社会利益和弱势群体，并不承担社会的调节、保障功能。这方面就需要发挥政府的作用，来承担市场经济自身不能解决的问题，这就需要以立法的方式来保障民生等社会事业的发展。以民生的进步，来促进市场经济的发展，这就是政府的职责所在。加快促进地方民生事业的发展并不是单纯的社会问题，也是一个很重要的政治问题和经济问题。因此在调研的基础上，政府要补足市场经济的短板，以地方立法来保障民生事业的发展。全国人大赋予的城乡建设和管理立法权中，地方饮用水的安全保障，关系全局，十分重要。在多方调研的基础上，我们着手起草《莱芜市城市饮用水安全保障条例》。这项立法既在立法权限中，也能够通过立法确保地方饮用水的安全。在保障方面，通过在财政、科技、体制、机制、责任、方式方法等方面集中规范，将极大地改善城市饮用水的质量问题。对保障型的立法项目，侧重于补缺，重点是规范主管主体的履职到位，措施的切实可行，违反规定的惩戒等。这类立法项目一般在规范性的表述方面量比较大。这类的立法项目应多规范、多责任、有处罚。

三是规范式立法。经济和社会快速发展的规律告诉我们，发展的内容和进程任何时候都不是齐头并进的，某一方面的短板和制约将极大地制约经济或影响民生，恰恰是地方政府工作的努力方向。抓住其中的主要矛盾，才能解决其中的问题。在推进治理方式和治理体系现代化的进程中，推进规范式、约束式的立法占比重很大。俗话说，没有规矩，不成方圆，主要指的就是对人们行为方式的约束。这方面立法工作重点就是约束社会公民的行为方式，当然也相对应地约束管理主体的责任。这方面立法将促进经济和社会的规范管理。这类立法项目将是多禁止、多约束、多惩戒。

二、把握要义，合理设定立法结构

在一定意义上，法规的结构如同人体结构。法规的总则如同人的头部，确定立法的依据、目的、原则、适用范围和管理主体等等。分则如同人的躯体，内容涵盖着管理的要求，行政机关的职责、行政许可、行政确认、行政处罚和行政强制等内容，既有管理者的权利和责任，也有管理相对人的权利和义务。这是立法的主体所在，有些是将过去约定俗成的惯例上升为条款，有些是管理体系的本质要求。附则如同人的双脚，规定着法规实施的时间，如同迈开双脚，跑步向前。笔者拟人化的表述就是想让立法工作者能够直观地理解法规的结构体系，能够更好地理解和做好立法工作。根据条文排列方式，法规结构可分为以下两类。

第一类是条款式立法。这类立法有个特点就是不分章节，直接用条款的方式表述，这种立法适合专业的、单一的、简单的立法项目。随着我国法治化进程的加快，国家的法律体系将更加完善。属于地方的立法项目就更应该不做重复立法，始终坚持问题导向，有几条算几条，抓住主要矛盾，解决了就能带动其他矛盾的顺利解决。这方面需要立法工作者深入进行调查研究，注意把握事物发展的主要矛盾和矛盾的主要方面。

第二类是章节式立法。这是法规的主要结构。这类立法一般有总则、分则和附则。在分则中设立几章，来分类表述管理的事项，按照法理和逻辑关系，在分则里面一般是管理的内容，在手段上就是行政管理的方式方法，管理对象的具体要求，后面就是法律责任，规定违反相应管理内容应承担的法律后果。

三、恪守底线，坚持立法技术原则

地方立法工作者在立法工作中，涉及多方利益调整，特别是在当前市场经济形势下，立良法善规，就是要按照中央关于简政放权的要求，大量的条款要约束政府的行政行为。这势必对当前的政府行为形成一种监督，政府立法的积极性必将受到影响。而全国人大授予地方的立法权中，立法的内容基本上都属于行政立法，都属于地方政府行政管理当中的事情。如何处理好地方立法中人大常委会与地方政府的关系，有些地方的做法是一般性法规的起草由政府法制部门准备，由人大法制工作部门把关审查。有些地方人大委托专家教授参与起草，草案返回政府研究后再提报人大。立法法明确规定，要发挥地方人大在立法中的主导作用。对地方人大主导起草的法规草案有无必要再通过政府研究后提报。目前，国内专家态度不一。有的专家认为，地方立法的事项，都是行政管理的事项，制定出来的法规还是由政府来落实，为协调好关系，最好还是经政府研究后提报人大审议。有的专家认为，立法权属于地方人大，政府由人大产生，人大制定出来的法规不能再通过政府审议后提报，那样会影响人大的立法权威。在国家对地方立法尚无严格具体界定的情况下，笔者认为人大法制机构应该在立法计划的确定、起草把握的重点、法规的结构等方面注意把关，无论是否通过政府审议，都不影响立法工作。那么在地方立法工作中应该坚持以下原则。

一是坚持问题导向的原则。设区的市享有立法权，并不是漫无边界、毫无目的地进行立法，而应当进行详细的调查研究，找准地方立法中最需要规范的事务。查找上位法，如果无上位法，就需要引领性、原创性的立法；如果有上位法，规定得比较原则，那就制定可操作性强的立法项目；如果上位法很具体，操作性也很强，就需要找准法律法规落实不力的原因，能通过执法检查促进工作的，就在人大工作上加大执法监督力度，促进法律法规落实；如果通过立法能解决法律法规落实，就要找准立法点，在立法权限范围内把握角度，确保不出现超越立法权限的情况。另一方面，坚持问题导向，要坚持以国家政策为指导，做好与地方立法工作结合文章，突出地方特色，不盲目追求立法面面俱到。通过立法，使问题得到解决，充分彰显立法功能。

二是符合法理的原则。依法立法是立法中的应有之义。 但在立法工作中，特别是在引领性、原创性立法中没有直接上位法依据，立法任务又很迫切，这方面立法一定要符合法理原则，符合法治精神。只要立法符合人民群众的长远利益，而不伤害人民群众的现有合法利益，只要符合市场经济发展的规律和事物发展的趋势，而不是倒行逆施，就应该大胆地试，大胆地闯。这方面就要认真学习法学的基本理论、掌握法学的基本内涵和精神实质，保证制定的法规能够站立得住、行得通、真管用。

三是坚持平衡性的原则。在地方立法工作中最忌讳走偏。在设定行政部门的权力和责任，公民的权利和义务中应该坚持对等和平衡性的原则。不能有没有责任的权力，也不能有没有权利的义务。对违法的权力要设定依法查处、需承担法律后果的条款，对违法的公民义务要给予依法维护合法利益，给予救济的渠道。只有这样，才能使法规有强大的生命力。

（作者系山东省莱芜市人大法制委员会主任委员、市人大常委会法工委主任）